摘要：在“一带一路”和“依托长江黄金水道加快推动长江经济带发展”这两大国家战略加快实施的背景下, 航道立法得到不断推进, 特别是《航道法》的出台作为标志性的事件为长江航道保护提供了重要的法律支撑, 然而现实中该法的应用还存在若干具体的问题, 对此需要理顺相关的关系, 提出相应对策, 以保证《航道法》在长江航道保护中的应用效果, 提升水资源综合利用效率, 促进航道事业、流域经济和水路运输发展。
关键词：航道法; 长江航道; 应用;
在“一带一路”和“依托长江黄金水道加快推动长江经济带发展”这两大国家战略加快实施的背景下, 航道立法得到不断推进, 特别是《航道法》颁行为长江航道保护提供了法制支撑。如何顺应法治环境的变化, 以《航道法》的制订和颁行为契机, 以《航道法》规定的原则为导向、内容为基础, 对既存的航道立法进行全面的梳理, 通过法规、规章、规范性文件和标准规范来增强《航道法》的操作性, 构建完备的《航道法》配套法规体系, 保证《航道法》更好地适应形势发展的需要, 更好地服务航道规划、建设、养护、保护的实际, 发挥长江航道在长江经济带建设中的应有作用, 保证《航道法》在长江航道保护中的应用效果, 提升水资源综合利用效率, 促进航道事业、流域经济和水路运输发展, 已成为一项迫在眉睫的任务。
1. 应用《航道法》法定职责存在的主要问题
1.1 认识存在差距
有的单位领导和职工法治理念不强、法治思维欠缺, 不善于应用法治手段, 依法管理、依法治航意识不强, 对《航道法》对航道事业发展的重要性认识不够;有些执法人员依法行政意识不强, 没认识到法定职责必须为, 法无授权不可为, 不作为和乱作为都将受到责任追究, 甚至构成违法犯罪。
1.2 体制不相适应
航道单位具有航道建设、养护、执法等多项职能, 执法职能弱化, 航道管理地位较低, 这些都不利于《航道法》的贯彻执行, 无法保证执法职能充分履行到位。与此同时, 相应的管理机制也存在不适应的问题, 目前长江航道管理中设置的长江航道执法总队、支队、大队的三级执法管理机构都是按照现有的长江航道维护管理机构模式设置的, 执法管理机构布局不尽合理。
1.3 管理制度滞后
许多管理制度都是在缺失航道基本法的情况下建立起来的, 有些已经不适应《航道法》的新要求, 如公布内河航道图制度、航道通航条件影响评价审核制度、航道行政处罚与行政强制制度、规范执法行为等制度。制度的滞后, 可能会带来较大的管理风险和法律风险。
1.4 执法队伍不强
《航道法》赋予较多的执法权力, 但目前的执法队伍, 特别是基层的现状不容乐观:一是一线执法人员职业化程度不高, 有部分执法大队人员属兼职;二是执法人员数量少, 部分执法大队人员只有一、两个执法人员;三是执法人员结构不太合理, 缺少法律、管理人才。
普遍缺少法律、管理人才, 队伍素质和能力参差不齐, 规范执法、行风建设等方面亟待加强, 这些与正规化、专业化、职业化的执法队伍要求还有较大差距。
1.5 执法装备落后
航道建设、养护等设施装备不能完全适应航道发展的需要, 其中航道执法设施装备表现尤为突出, 普遍缺少执法专用车辆和执法专用快艇, 大多没有陆上、水上政务大厅, 执法取证设备不足, 固定、移动视频系统很少, 部分执法场所外观形象建设达不到要求等。
1.6 执法费用短缺
航道执法经费普遍短缺, 航道管理部门没有独立的执法经费预算科目, 基本没有执法方面的资金安排, 如正常的办案经费、扣押保管费、损害鉴定费等有时都难以落实, 不能满足航道保护的需求, 给执行《航道法》带来较大困难。
2. 应用《航道法》法定职责的应对措施
2.1 加大宣传力度, 营造良好氛围
(1) 要广泛利用各种宣传渠道, 通过广播、电视、电台、报刊、网络等媒体刊登专版、开辟专栏、专家访谈等, 广泛进行社会宣传活动, 做到总动员、全覆盖;
(2) 要根据情况创新宣传方式, 采取集中宣传和上门、登船、到现场等方式, 利用悬挂标语、发放图片、单行本、资料等形式, 增加受众和影响面;
(3) 要丰富宣传内容, 既宣传《航道法》的基本制度和主要内容, 又通过以案说法的方式, 加深社会对《航道法》的理解和印象;
(4) 要增强宣传效果, 通过全方位、多层次的宣传, 让社会了解《航道法》、遵守《航道法》、支持《航道法》, 为《航道法》的贯彻实施营造良好的社会氛围。
2.2 认真组织学习, 提高应用能力
(1) 由长江航道职工培训中心 (武汉航道学校) 具体负责组织, 制定培训方案, 将全体干部职工的普遍培训和执法人员的专门培训有机结合;
(2) 航道管理单位要联系实际制定学习培训计划, 分层次、多渠道组织开展职工学习培训活动, 取得实效;
(3) 航道管理单位要积极准备《航道法》学习资料, 通过研讨加深了解, 并应用于管理和执法实践;
(4) 干部要带头学习贯彻《航道法》, 把握基本精神和要求, 运用法治理念、法治思维和法治手段, 慎用权, 用对人, 管好事;
(5) 把执法人员作为学习培训重点对象, 组织执法人员参加不同层面的专门培训, 邀请专家作专题辅导, 开展案例分析、深入执法现场等多种形式的学习、研讨活动, 让执法人员理解《航道法》原则、精神, 掌握具体内容和各项制度, 指导航道保护工作的开展。
2.3 深化体制改革, 增强发展动力
依据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》和《航道法》, 按照交通运输部《关于全面深化交通运输改革的意见》中有关“加快推进长江航道管理体制改革, 促进事企分开”等要求, 积极推进航道体制机制改革工作, 以适应《航道法》实施和长江航道科学发展的需要:
(1) 加强调查研究, 搞好沟通汇报, 做好顶层设计, 科学制定分类改革方案;
(2) 按照上级要求积极稳妥推进长江航道管理体制改革, 构建权责一致、统一高效, 建、管、养相协调的体制机制;
(3) 设置相对独立的航道行政管理机构, 优化机构布局, 合理确立管理层级, 实行垂直管理模式;
(4) 合理设置基层执法站点, 可考虑每40公里左右设置一个执法大队, 以适应日益繁重执法任务和快速反应的需要;
(5) 配合开展行政综合执法改革。
2.4 做好制度清理, 适应法律需要
(1) 根据《航道法》中新的法律制度对航道规划、建设、养护、保护等方面的配套规章制度进行全面清理和完善, 废止、修改、制定相结合, 与《航道法》配套衔接, 实现管理的制度化和规范化;
(2) 对长江航道突发事件应急抢通预案、长江航道执法巡查规则、船舶“超吃水”管理办法、拦跨临等与通航有关的设施管理办法、行政听证等制度及相关执法文书进行修改完善;
(3) 制定长江航道行政处罚、长江航道行政强制、航道图制作与发布、航道养护事项向海事通报等制度。
2.5 做强航管事业, 维护航道权益
(1) 加强执法队伍建设。法律的实施关键在人, 航道保护职责的履行关键在执法队伍的素质和能力。要按照交通运输部关于《加强执法队伍建设的指导意见》、《规范基层执法站所的若干意见》、《“三基三化”建设试点工作通知》等文件要求, 切实重视和加强执法队伍正规化、专业化、职业化建设, 做到数量合适、结构合理、素质合格, 打造一支政治坚定、本领过硬、公正规范、纪律严明的航道执法队伍。
第一, 开展对执法工作及队伍情况调查研究, 科学设置岗位, 明确岗位职责, 优化人员结构, 充实法律、管理类专业人才, 比例达到60%;在各级执法机构中配备专职政委 (兼党组织主要负责人) ;充实基层执法力量, 每个执法大队的执法人员不少于4人。
第二, 建立严格的执法人员资格准入制度、完善的培训教育考试体系及相应的奖惩约束机制。
第三, 加强执法人员资格培训和在岗培训, 实行准军事化管理。
第四, 按照执法队伍专业化和纯洁性的建设要求, 执法岗位不得具有经营创收等职责, 执法人员不得兼任这些工作。
第五, 重视执法人员培养和使用, 落实外业、夜间执勤执法津补贴制度, 建立健全基层执法人员人身意外伤害保险等职业风险保障制度。
(2) 加快执法装备建设。要严格按照交通运输部关于执法站所“四个统一”和“三基三化”建设的要求, 加大执法装备和执法形象建设, 纳入“十三五”规划, 分解到年度计划, 实现设施完备、功能先进、形象统一、保障有力。
第一, 各级航道行政执法单位、部门要有专门的执法场所, 基层执法单位要有水上办公场所, 进行执法形象建设。
第二, 在利用现有执法趸船的同时, 新建部分专用趸船, 进行执法形象建设。
第三, 各支队配置30米级综合执法船一艘, 各基层航道执法单位配置20米级执法快艇一艘, 喷涂明显的统一标识。
第四, 按国家公车改革要求, 各单位优化配置公务用车, 为各级航道执法单位、部门配置执法执勤车辆, 喷涂明显的统一标识。
第五, 总队、支队及各基层航道执法单位要合理配备执法设备, 包括电脑、GPS、取证设备、通信传输设备、执法记录仪等。
(3) 强化航道影响审核。严格落实航道通航条件影响评价制度, 履行审核职责, 规范审核程序, 坚持公正、公开、便民, 源头保护航道资源, 同时提供优质服务。
第一, 依据有关规定和技术规范要求, 按照标准化、流程化和精细化要求, 对评价审核的具体环节和有关程序作出详细规定。
第二, 建立行政审批权力清单和责任清单制度, 向社会公布审核依据、程序、报送资料要求等。
第三, 推行电子政务, 实行网上受理、办理、结果公示等, 方便群众咨询、办事和查询、监督。
第四, 全面落实首问负责制、群众办事一次告知制, 大力推行“预约服务”、“绿色通道”和“一站式”等服务模式。
第五, 督促与航道有关工程的建设单位在工程可行性研究阶段开展航道通航条件影响评价, 并及时组织审核, 确保工程满足航道通航条件要求。
(4) 加大行政执法力度。“法定职责必须为”, 各级航道执法单位要认真履行法律赋予的执法权力, 做到有法必依、执法必严、违法必究, 有力制止和打击各种侵占、破坏航道权益的违法行为, 维护航道权益, 维护《航道法》权威。
第一, 强化执法巡查, 及时发现、规范和处置各种破坏航道的行为。
第二, 对破坏航道的违法行为, 依法实施行政处罚, 对严重破坏航道的违法行为, 按照上限标准处罚。
第三, 对逾期不自行消除影响航道通航安全隐患的违法行为, 依法采取行政强制措施, 予以强制拆除或消除;对严重损害航道的非法采砂船舶予以扣押、拍卖。
第四, 对造成航道损失的, 责令赔偿损失。
第五, 实施重大行政处罚或者追究刑事责任的, 应当对违法行为造成的航道损失自行或委托第三方进行鉴定确认。
第六, 实施重大行政处罚或者行政强制, 以及追偿较大数额赔偿时, 应当取得公安机关的支持和配合;对拒不执行行政处罚决定或者赔偿损失的, 申请人民法院强制执行或者裁定判决。
第七, 对破坏航道的违法行为需要进行治安处罚的, 及时移交公安机关处理;构成犯罪的, 按照行政执法与刑事司法衔接的要求, 及时移送公安、司法机关追究刑事责任。
(5) 加强执法监督, 打造廉政队伍。加大对执法工作的监督管理, 严肃执法风纪, 规范公正文明执法, 提升航道执法公信力。
第一, 建立健全航道执法自由裁量基准制度, 细化量化裁量标准, 减少执法随意性。
第二, 建立全方位的执法监督机制, 完善执法责任制, 健全执法过错纠正和责任追究制度。
第三, 建立完善评议考核制度, 制定执法考评指标体系, 开展常态化考评, 每年对下属执法单位开展执法工作监督检查, 通报检查结果。
第四, 完善执法信息公开和办事公开制度, 公示投诉机制, 依法处理投诉举报, 严格处理违纪违法执法人员。
2.6 科学编制预算, 稳定经费来源
按照《航道法》要求和执法管理需要, 将执法人员经费、装备建设维护费用、日常执法办案经费、保管扣押船舶费用、航道损害鉴定费用等依法纳入财政预算, 为航道执法提供稳定的经费保障。
《航道法》法定职能在长江航道保护中发挥是立法的重要目标之一, 现阶段由于立法的刚刚出台并没有达到理想的状态, 出现了若干妨碍职能实现的问题, 相应提出了一些对策借此提高立法职能的应用效能, 但就像所有立法一样, 制度的滞后以及相对不完善, 这需要我们在《航道法》应用过程中不断发现问题并优化制度, 以期待完成提升水资源综合利用效率, 促进航道事业、流域经济和水路运输发展的历史使命。
参考文献
[1]信春鹰主编.中华人民共和国航道法解读北京, 中国法制出版2015年版.
[2]王玉红.航道法实施中存在的主要问题及对策研究——以皖江航道管理为例.武汉交通职业学院学报, 2016年第1期.
[3]张儒.浅析航道法在内河航道保护中的适用, 商2016年第6期.
