摘要：本文通过对我国盈利性养老机构法律制度现状的分析, 针对其中存在的具体问题, 分别从准入制度、运营制度、退出制度三方面, 提出了完善我国盈利性养老机构法律制度的有效路径和相关建议。以期推动我国盈利性养老机构的稳定发展, 促进我国养老行业的建设。
关键词：盈利性养老机构; 法律制度; 主要问题; 完善路径;
我国为了解决人口老龄化所引起的社会养老问题, 政府部门在促进养老行业发展当中, 逐渐转变了以往的政府包保社会养老格局, 在养老行业中引进市场体制, 鼓励社会资本入驻养老市场, 而盈利性养老机构便是在这样的背景下诞生的。由于我国盈利性养老机构发展时间较短, 与其想配套的法律体制还尚未健全, 政府管理部门和养老行业协会在针对盈利性养老机构监管中依旧存在许多问题。尤其是法律制度方面的问题, 严重阻碍了盈利性养老机构的长期发展。对此, 便针对盈利性养老机构法律制度中存在的具体问题, 提出了针对性的法律监管措施。
1. 我国盈利性养老机构法律制度现状
1.1 准入制度现状
1.1.1 缺乏强制性责任保险制度
我国民政部门与保监会虽然在2014年联合颁布了《有关促进养老机构责任保险工作的相关建议》, 指出养老机构可自主参与责任保险, 但却没有对养老机构参与责任保险实施强制性的要求, 进而导致实际工作中, 许多盈利性养老机构因节省成本、提高收益, 并不愿意主动参加责任保险, 导致在养老机构经营中因老人受伤及死亡等因素引起养老服务的各种纠纷中, 盈利性养老机构面对巨额赔偿金问题, 承担着较大的经营风险。不仅无法让老人得到赔偿, 同时也无法有效维护老人自身的合法权益。
1.1.2 缺乏精细化分类管理制度
现阶段, 我国对盈利性养老机构的监督和管理主要是依靠《养老机构管理措施》中的有关规定, 其虽然量盈利性养老机构根据投资主体的差异性进行了有效的划分, 但对养老机构的监督和管理却依旧实施的统一管理方式, 没有依据养老机构的看护能力、具体规模、风险承担能力以及老人看护难度及时间实行分类管理。
1.2 运营制度现状
1.2.1 纠纷处理措施不合理
随着养老机构的迅猛发展, 因养老服务引起的各种法律纠纷案件也在不断上升。盈利性养老机构和非盈利性养老机构相比, 他们的运营成本更高、市场竞争压力更大, 并且整体发展规模小、资金来源渠道少, 运营风险也比较大, 处于弱势地位。而老人因年岁已高, 身体部门机能下降, 容易患上各种疾病, 属于高危人群, 并且由于他们经济能力不足, 同样也是社会中的弱势群体。由养老服务引起的法律纠纷案件在一定程度上是弱势企业及群体间的斗争。在司法工作过程中, 针对由于养老服务引起的法律纠纷案件, 评判者不仅要最大限度地维护广大老人自身的合法权益, 同时还要在法律准许的范畴中减轻盈利性养老机构所承担的责任, 尽量防止破坏民间资本对养老市场的热情, 以此来推动养老行业的进一步发展。目前, 我国还没有制定和盈利性养老机构纠纷有关的处理方法, 在工作中主要依据评判者个人的法律知识和职业素养来衡量弱势群体之间的利益, 但因评判者的差异性, 容易造成相同案件出现不同评判, 不利于更好的解决纠纷。
1.2.2 政府部门管理不到位
在实际工作中, 政府部门中的其他相关职能部门在盈利性养老机构实际经营中具有至关重要的作用, 比如安全消防部门、税务部门、医疗卫生监管部门以及物价部门等。虽然我国对养老机构安全管理作出了详细地规定和要求, 比如规定养老机构依照法律规定履行自身的消防安全责任, 依旧规定配置安全消防设施等。可在具体经营中, 因政府某些职能部门对盈利性养老机构经营过程监督管理上的不到位, 并且由于养老机构管理者对机构内部经营过程中出现的某些安全问题严重忽视, 进而导致许多悲剧的发生。
1.3 退出制度现状
1.3.1 退出体系有待完善
目前, 我国盈利性养老机构的退出主要包括强制性退出以及自主退出两种。在实际工作中, 某些盈利性养老机构利用政府对养老机构的相关政策, 随意停止养老机构的经营, 不再向广大老人提供任何养老服务, 将养老机构变成高利润的其他盈利机构, 或是享受我国税收或是土地使用优惠政策和财政补贴后撤出市场。我国目前对盈利性养老机构主动退出经营的条件和其他强制性的养老机构退出经营的衡量指标并没有做出详细地规定和要求, 也就是对养老机构主动退出经营及有权机构强制要求养老机构退出市场, 缺少详细的退出制度, 包含对盈利性养老机构的退出实施评测, 进而掌握其现实经营情况, 以此来更好的决定其养老机构能否退出市场经营。当前, 因养老机构的评测制度尚未构建, 养老机构退出指标也缺少统一要求, 严重造权力部门门无法精准的判断其养老机构是否应该提出市场, 同时也影响了养老机构进一步调整自身的运营活动和养老服务质量的提高。
1.3.2 安置工作尚未明确
盈利性养老机构在退出时, 首先需要思考的便是老人的善后工作, 当前实施的《养老机构管理措施》中要求, 养老机构在正式退出的前两个月, 就应向当地行政管理部门递交老人的安置计划, 该计划应确立养老机构中老人的具体数量、安置举措以及安置时间等。在实践过程中, 安置计划所含有的内容远不仅于此, 他们还要向老人及其家属告知接收老人的养老机构基本情况, 并赔偿相应的费用。此外, 因盈利性养老机构自身的特殊性质, 在退出市场经营时, 对老人的安排工作也有着较为特殊的要求。盈利性养老机构虽然属于一种类型的养老机构, 但其属性是民营类机构, 因而会面临许多民营单位退出过程中的相关问题。需要机构退出时对有关问题进行有效处理, 否则将会导致各种法律纠纷问题的出现, 甚至还会促使群体性事件的发生。
2. 关于完善我国盈利性养老机构法律制度的有效路径
2.1 准入制度方面
2.1.1 构建精细化分类管理机制
构建盈利性养老机构精细化分类管理机制可借鉴西方国家的成功经验, 按照老人个人生活自理程度、身体情况以及养老机构为老人提供的服务时长, 将盈利性养老机构精细划分成自理类养老机构、半自理类养老机构和全方位看管类养老机构三种类别。
其中, 自理类养老机构指的是生活完全可以自理, 无需其他看护人员提供护理服务的老人养老机构。这种类型的养老机构应为老人提供便捷的生活环境、常规的生活服务和完善的娱乐设施等。半自理类养老机构指的是需要通过其他人的帮助或是利用某些器械才能正常进行相关生活行为的老人养老机构。这种类型的养老机构不仅要为老人提供相应的生活条件以及娱乐设施, 同时还要为老人平时生活提供精心的护理服务。而全方位看管类养老机构, 则指的是为生活无法自理的老人提供全方位服务的养老机构。这种类型的养老机构相对于前两类来说, 因服务群体的特殊性, 其对养老机构所提供的相关养老服务也有着更高的要求。全方位看护类养老机构不仅要提供全面精细化的养老服务, 同时还要对老人提供有关的医疗看护服务, 因此, 这种类型的养老机构对护理人员的综合素养与能力有着更高要求。
2.1.2 构建强制性责任保险机制
想要在各个盈利性养老机构中落实强制性的责任保险制度, 应做好以下几方面工作。首先, 应构建政府部门对盈利性养老机构强制性责任保险补贴机制。当前, 广州、北京、上海等地的政府民政管理部门规定, 公办性质的养老机构和民间非盈利性质的养老机构, 需要购入责任保险, 并且由政府财政部门对其提供相应的补贴, 而盈利性的养老机构便无法享受这些优惠待遇。虽然盈利性养老机构主要是商业化的经营模式, 但他们提供养老服务依旧是协助政府部门在履行相应的社会责任, 因此, 政府部门也应对当地盈利性养老机构强制性责任保险的费用提供合理的补贴。其次, 确立养老机构中来人人身意外伤害的鉴定流程和赔偿指标。应由养老机构的主要管理部门申请立法机构颁布有关法律规定, 委派权威部门对老人入住过程中受到的意外伤害因素及受伤程度实施科学鉴定, 且规范老人因意外伤害所得到的相应赔偿, 进而来更好的划分养老机构的具体责任范畴以及确立赔偿金额, 最终由保险公司在盈利性养老机构投保范畴中对老人实施赔偿。根据明确老人人身意外伤害事故的鉴定流程以及赔偿指标, 有助于更好的解决各种纠纷, 并且还能为养老机构强制性责任保险提供一个公正、科学、良性的赔付环境。
2.2 运营制度方面
2.2.1 构建老人健康评测制度
盈利性养老机构主要的服务群体是年岁已高的老人、失去生活自理能力的老人等, 这些老人们的个人身体机能早已退化, 在养老机构中不仅需要精心的照顾, 同时他们也比较容易发生某些事故, 进而发生各种各样的纠纷。为了结合老人的实际身体状况构建科学合理的养老服务方案, 让老人安心地享受晚年生活, 因此, 有必要制定盈利性养老机构中老人身体健康情况的评估制度, 按照老人的具体自理情况、视觉情况以及认知情况等实施统一标准的评测, 结合评测结果合理确立老人养老服务需要的的等级, 研究老人在享受养老服务当中遇到意外风险的概率, 为盈利性养老机构提供建立风险防范方法的有利依据, 便于老人及其家属挑选相应种类的养机构。
《养老机构管理措施》当中虽然对不同类型养老机构退出了健康评测体制构建的详细要求, 但截至到目前为止, 仅有少数省市根据地方立法制定了有关的老人健康情况评测制度, 而国家还没有同意建立养老机构入住老人的健康评测体系。对此, 我国可积极借鉴国外养老机构对老人看护与管理等级评估体制的实践经验, 根据我国具体情况, 从以下几方面构建老热健康评测制度。首先, 我国民政部门应从全国各地盈利性养老机构建设和发展的层面上入手, 在《养老机构管理措施》的前提下, 根据构建和养老机构广大老人健康评测有关的要求制度, 由不同地区的养老机构主要管理部门协同当地医疗卫生机构成立盈利性养老机构中老人健康评测小组, 全方位负责引导、推动当地盈利性养老机构入住老人健康评测工作。其次, 构建养老机构老人健康评测服务规章制度, 制定老人健康评测工作及其统一的标准, 并建立每位老人的个人健康档案, 定期对老人身体情况实施例行评测, 当老人出现健康问题时, 应及时有效的对他们的健康情况加以评测。最后, 对老人身体健康情况评测工作, 应由专业的评测人员负责, 并且对老人身体健康评测报告和有关的评测记录应有效保存, 对这些文档的保存时长可依据《医疗卫生档案管理条例》的要求最少应为十五年。
2.2.2 强化政府部门协同管理
按照《养老机构管理措施》当中的第三条要求, 由县级以上的地区政府部门承担本区域内部养老机构的监管工作, 政府的其他各个职能部门在工作范畴内对养老机构进行监管。在实际管理中, 因政府部门工作职能监管的缺失或不到位等相关因素, 造成了某些悲剧的发生。对此, 应进一步强化政府工作部门对盈利性养老机构的合作管理, 税务部门、公安部门、医疗卫生部门等相关的政府职能部门应在个人工作职责范畴中尽职尽责, 确保区域内养老机构的稳定安全运营, 保障广大老人的个人及财产安全。
盈利性养老机构中除了为数不多的工作人员外, 大多数是年岁较高的老人、失去生活自理能力的老人, 如果发生火灾, 将会造成不可想象的后果。因此, 公安消防部门应对盈利性养老机构的安全消防管理工作高度重视, 这将会直接关系到机构全体老人生命和个人财产安全, 也将直接影响到盈利性养老机构的发展命运。因此, 以公安消防部门的监督管理工作为例, 提出对盈利性养老机构实施监管的具体建议。首先, 应健全养老机构内部消防设施的详细规定。养老机构虽然也是公共场所, 但其常规性的公共场所相比较却有着一定的人员特殊性, 机构中大多数是年龄较大的老人, 他们消防和自救的能力有所欠缺, 因此, 有关部门应构建更加完善的消防安全规章制度。其次, 对盈利性养老机构定期展开专项消防检查, 全面贯彻和落实各项检查, 对其中不达标的机构要求其在规定时间内进行整改, 同时还要将消防安全工作真正落实到相应的责任人身上。最后, 则是要强化盈利性养老机构内部消防安全工作, 严格依据规定和要求配备健全的消防设施, 定期组织消防安全知识学习和演练活动, 提高广大老人自身的消防安全意识。
2.3 退出制度方面
2.3.1 构建退出审批制度
盈利性养老机构是广大老年人享受晚年生活的主要场所, 这些机构若是结束营业, 将会对老人造成经济和精神上的双重影响和损失, 因此, 《养老机构管理措施》应严格监控养老机构退出服务市场。虽然《养老机构管理措施》在一定程度上, 约束着盈利性养老机构的退出, 但对于某些达不到养老机构运营标准和要求的, 不能使其继续扰乱养老服务市场, 因而应构建盈利性养老机构退出审批制度, 来进一步确立盈利性养老机构详细的退出标准。具体来说, 可基于对盈利性养老机构实施星级评估, 由民政部门以及当地工商管理部门根据评估结果对其机构的基础条件、经营能力以及服务水平等, 通过表格的方式展开量化分析, 对其中综合分数尚未达标的盈利性养老机构, 可对其发放具体时间内的整改通知, 然后再对其展开评估审核, 对依旧不符合要求的盈利性养老机构, 民政部门以及工商管理部门可依据评估审核结果, 强制性地要求其退出市场。
2.3.2 细化退出安置计划
首先, 在安置计划中应确立每位老人的具体情况, 比如个人姓名、年龄以及身体健康状态等, 结合每位老人实际情况, 制定针对性的安置方案, 明确由哪个养老机构负责接收, 或由相应的养老机构返还费用并赔偿其损失。此外, 还要将老人所在养老机构的个人健康档案同时纳入到安置方案中, 方便民政部门对方案加以审核。其次, 盈利性养老机构应在安置计划汇中按照不同阶段设定安置目标, 并标明各个阶段安置任务的详细日期。最后, 应强化对盈利性养老结构安置计划落实的有效监管, 《养老机构管理措施》仅要求安置计划需通过民政部门审核同构后才能够进行落实, 但并未谈及对安置计划落实过程怎样实施监管, 没有一句计划落实有关的法律后果, 对此, 为了更加高效地监管盈利性养老机构可以真正落实安置计划, 可根据健全立法赋予民政部门相应的行政处罚权利, 对尚未落实安置计划的盈利性养老机构和机构负责人给予一定的行政处罚。
3. 结语
为了进一步提升盈利性养老机构的整体服务质量, 推动养老行业的发展, 相关部门应积极完善盈利性养老机构的各项法律制度, 构建起养老机构精细化分类管理体制, 并且要全面落实我国对盈利性养老机构的各项优惠政策, 以此来促使养老机构服务质量的不断提高。此外, 还要加强和创新有关部门的监管模式和方法, 在此基础上应更多利用养老服务协会的强大力量与积极作用, 将政府和协会力量有机整合在一起, 全面对盈利性养老机构实施引导和监管, 从而推动我国养老行业的可持续发展。
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