摘要：中国古代的监察制度曾在历史上留下浓墨重彩的印记, 其特色的独立监察体制和监察文化时至今日仍体现出不容忽视的价值, 依然对人们的行为和现代法律制度产生着潜移默化的影响。正在进行的监察体制改革暗合监察文化, 构成中国传统法律文化复归的重要载体, 传统与现代法治对接的途径是传统文化的创造性转化和创新性发展, 传统文化同现实国情的有益结合将推进国家治理体系和治理能力的现代化发展。
关键词：监察体制; 传统; 法律文化; 复归;
2017年11月4日下午, 十二届全国人大常委会第三十次会议表决通过了在全国各地推开国家监察体制改革的决定, 正式拉开了全国范围监察体制改革的帷幕。改革国家监察体制, 设立国家监察委员会, 既是时代的要求, 也是我们吸收了古今中外有益经验基础上与时俱进的表现。[1]我国自古以来就有监察制度, 其所形成的独特监察文化也应成为传统法律文化中值得我们当今学习借鉴的一部分, 在如今的监察制度改革中我们又看到了明显的以监察文化为代表的传统法律文化复归的色彩。
一、中国监察制度的历史沿革
(一) 古代监察制度演进
历代封建王朝统治者为了维护自身的统治地位, 保证国家机器正常运转, 都十分重视对各级官吏的监察。他们通过在中央和地方设立监察机构, 制定监察制度, 安排专门的监察官员, 定期依法监察各级官吏履行职守情况, 惩治职务犯罪。文献记载商代甲骨文中就已出现了“御史”一职, 负责监督地方。西周时期设置御史掌管文书、主治记事, 并且负责考察官吏执政情况。春秋战国时期, 御史伴在君主左右, 既充当君主顾问、掌管法令图集, 同时也有对百官督查之权, 形成了“左史记言, 右史记事”的传统。秦朝监察朝着制度化发展, 在中央设置御史大夫, 置丞等属官, 地方则设置监御史等, 自上而下形成了独立的监察职官体系。汉承秦制, 利用监察制度进一步加强中央集权, 整个国家被分为13个监察区 (州部) , 各个州部设置一名专职监察官来监督所负责地区的行政事务。唐朝在中央设置了御史台系统和言谏系统, 形成一台三院的格局, 监察系统更趋完备。宋朝对唐代的监察系统进行了整合, 形成了台谏合一。宋朝的监察官被赋予了“闻风弹人”的权力。因此宋后习惯上都称监察官为宪官与风宪官。明朝的御史台改名为都察院, “主纠察内外百官之司”, 对中央部门和各级地方行使监察大权。而到清朝, 最终实现了中央监察机构与地方监察机构的统一。[2]
概言之, 我国古代的监察制度产生于先秦, 形成于秦汉, 稳固于隋唐, 到宋元明清逐步完备。通过梳理不难发现, 监察制度一直是历朝历代统治者辅佐皇权惩治贪污腐败的利器, 监察文化也随着监察制度的发展而不断延绵。
(二) 近代监察制度演进
近代监察制度经历了湖北军政府、广州国民政府、北洋政府以及南京国民政府四个阶段, 监察制度在每个时期都有所变化, 因南京国民政府时期最终确立了具有中国监察文化传统的监察体制而最具代表性。南京国民政府设立了五院, 宪法将国家权力分为五权, 五院中监察院为最高监察机关, 行使五权之中的监察权。这种权力和机构设置来源于孙中山先生, 他在继承中国传统监察思想和学习借鉴西方监察思想的基础上创造了近代的监察思想, 特别强调监察机构的独立性, 同时强调国家权力的分立和相互制约, 这样才能实现真正的监督。我国台湾地区直到今天仍然保有监察员和监察院, 弥补了司法机构及司法权的不足, 大大促进了法制的完善。南京国民政府时期的监察制度具有这样几个特点:首先是监察机构具有独立性。政府设立监察院作为其最高监察机构, 与其他四院共同行使国家权力且互相制约。其次是监察权由宪法规定, 受其保护。具体包括弹劾权、调查权、纠举权、建议权、审计权等。再次是由中央统一派遣监察机构与监察人员到地方, 而不设地方监察机构。派遣的监察机构和监察人员负责对所负责的区域进行监察, 只受中央的领导而不受地方政府的领导, 当监察权触及到最高的领导层时则由党权进行干预。监察机构与监察权的独立性对于监察职能的作用可见一斑。
(三) 新中国成立后的监察体制发展
新中国成立后, 行政监察、司法监督和审计监督都被列入了监察体制的范畴, 监察体制经历了初创、恢复重建和不断完备三个阶段。新中国成立之初设立了人民监察委员会, 对中央各部门进行监督, 随后地方各级的人民监察委员会也开始逐步建立, 在继承了传统监察文化中积极因素的基础上确立了独立的行政监察体制, 经过后期的调整全国大部分地区的党政监察机构开始合署或者合并。1978年恢复设置了人民检察院, 改革开放后开始恢复重建行政监察机构。1987年国家成立了新的监察部, 地方各级的监察机关也先后完成了组建。根据党政分开原则, 监察部门与纪委分别负责对行政与党政的监督。由于职能上交叉严重而导致工作效率低下, 1993年纪委与监察部合署办公。此后检查机关内部又经过了一系列的调整。经过了多年的发展, 我国监察体制基本定型, 监察机关负责对政府内部进行监察来预防职务犯罪, 是法定的反腐败机关。
即使建立了专门的监察机构形成了相应的制度保障, 国家监察机关由于缺乏独立性和权威性, 存在双重领导和授权不充分的问题, 导致对同级的党政领导和政府部门无法进行有效的监督。此外, 国家监察机构地位羸弱, 实践当中纪委与监察、检察机构的负责职责存在重叠, 监察机关的作用慢慢被弱化, 权威性越来越低。最后, 监察力量分散, 监察范围未能全覆盖, 由于职能上有所重叠, 各部门之间缺乏合作, 导致了大量资源的浪费且办案乏力。正是由于司法体系运行过程当中出现的实力分配不平等以及由检察院系统承担反贪反渎职能与纪委监察机关存在一定的抵牾, 监察委员会制度应运而生。
二、监察体制改革方向受传统法律文化指引
(一) 传统文化上的传承
通过对中国古代及近代以来监察制度历史沿革的梳理不难发现, 第一, 经过了封建统治时期、南京国民政府时期, 一直到新中国成立至今, 监察制度在中国历史上从未中断过, 其所形成的监察法律文化也一直在影响着中国的法律制度。传统法律文化的历史延续性便体现于此, 传统法律文化形成于远古, 一直延续至今并仍然在生活中的各个方面有所体现, 这种历史延续性无法真正中断。第二, 监察制度自古至今的发展带有明显的中国特色, 监察机构独立化、监察官员选任制度化、监察方式多样化便决定了中国的监察制度是不同于西方的监察制度。传统法律文化具有民族性, 表征的是法律传统所具有的个性与独特性, 也就是不同的民族当然实际上就是一定时空定位下具体社会法律生活方面稳定而长期延续的整体性格与气质。第三, 以监察制度为代表的中国传统法律文化与现代法治仍然有契合之处, 从监察委员会制度改革中便可看出传统法律文化的传承。
(二) 权力架构上的契合
在我国传统法律文化中, 国家权力一直是按照金字塔型来架构的。邓小平同志曾指出西方的民主就是三权分立、多党竞选等, 我们不学西方那一套, 我们就要实行符合中国国情的制度, 实行全国人民代表大会制度。民主集中制是我国国情与传统历史与优秀传统文化紧密结合的成果, 是中国传统法律文化中积极因素在在现代中国的传承。三权分立体制下的人民不能拥有最高决定权以及最高监督权, 而我国的民主集中制强调一切权力属于人民, 人民主权拥有至高无上性, 这与我国传统法律文化中的大一统思想相契合。我国的监察制度是在我国特有的权力体系之上建构的, 强调中央集权而非分权, 强调上级监督下级而非互相监督。我国现代法治理念与历史传统有相通之处。民主集中制符合我国国情, 能够有效调动国家各部门力量解决问题, 有利于维护我国发展中的安全与稳定。
(三) 监督机制上的暗合
独立的监察机关、广泛的监察范围、强大的监察权利构成了传统法律文化中发达的监察机制, 可分为负责对皇帝谏言的谏议制度与负责纠察百官的纠察制度。除了专门的监察机制, 行政官僚系统内部也有其自身的监督机制, 内部的监督则主要体现在上级领导对下级官员的考察与监督。监察制度在中国自古至今都十分发达并有旺盛的生命力, 在国家权力架构上社会主义现代法治理念与传统法律文化有着暗合之处, 即都是采用专门监督与多重监督相结合的方式进行监察。《中华人民共和国监察法》已经出台, 各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。人大和政协对政治民主进行监督, 纪检监察委对国家权力进行监督。专门监督和多重监督相互结合, 共同对国家权力的正常行使起着规制和保障的作用。与传统的监察机制相比, 现代运行的监察机制以及正在改革的监察制度注入了现代法治精神, 具有更为正当的程序约束, 更为明确的监察职权、监察范围以及监察程序, 其发挥的效力更加稳定而持久, 但不可否认的是古今监察机制存在着传承与暗合之处。
三、监察体制构成传统法律文化复归的现实基础
(一) 传统法律文化的现代精神
中国监察制度绵延至今已有数千年的历史, 它是古人为我们留下的宝贵文化财富。其悠久的历史、丰富的经验、完备的体制与深远的影响都决定了它是整个世界监察制度史上任何国家都无法比拟的制度。通过对古代监察制度的总结和研究, 我们可以得出传统的监察制度和传统的法律文化有我们现代法治生长的因素。在现代监察制度改革的过程中, 需要对传统法律文化中的劣性遗产进行批判和改造, 但更为重要的是我们还要发现另一种可能, 即传统法律文化中也有现代法治的因素以及其所体现的现代法治的精神。监察文化能对腐败行为形成持续震慑, 在当今的情势下依托纪委已有的比较完备的监督和预防体系, 再加上将被赋予的反腐刑事司法职能, 能够使相关人员从心理上不想腐, 在行为上不敢腐, 从根本上不能腐, 更加有利于营造出党政机关风清气正的良好氛围。监察体制改革中, 现代法治与传统法律文化相融合十分必要。
(二) 监察体制改革的现实意义
监察体制改革是新形势下为反腐败斗争提供坚强法治保障的现实需要, 是坚持走中国特色监察道路的创制之举。各级监察委员会不仅实行专门监察, 而且党的纪检与国家监察的整合更能增强独立监察机构的监督效果, 有助于更好发挥反贪污反渎职的职能效力, 进一步理顺司法程序中的制度阻碍, 让司法的归司法, 让行政的归行政。首先, 新组建的监察委将纪委的职能和原属检察机关的反贪污渎职以及预防职能合二为一, 它既是一个党纪政纪的执行部门, 又是一个打击贪污贿赂的刑事司法机关, 它监督的范围也将现在的党政机关、国有企事业单位工作人员扩大。因此, 可以讲监察委是一个执纪司法职能健全, 监管范围基本上全覆盖、无死角的非一般机构, 势必将促进反腐力度的进一步增强。其次, 监察委的建立将更加理顺反腐工作中的纪法衔接。在监察委组建之前, 纪委和反贪污渎职司法机构分属两个不同部门, 当一个党员领导干部被基本确认已经构成贪腐犯罪的情况下, 一般要由纪检监察部门先行调查其违纪问题, 调查确认之后移交检察机关再依照司法程序进行调查。这在客观上形成重复调查的局面, 产生衔接不够顺畅的问题, 随着监察委的成立此类问题都迎刃而解。
(三) 监察体制改革表现为传统法律文化的创造性转化
近年来文化复归趋势愈发明显, 不仅体现在国学的复兴和孔子学院的全球发展, 还体现在依法治国方略和以德治国相结合之中。监察委员会制度的设立既有现实需求, 又有文化上的动因。这既可以理解为古代监察御史制度的现代化建构, 又可以看成是传统发文化自生自发地复归, 司法文化的发展是缓慢、渐进而在不知不觉中完成的, 它体现了一种谨慎而保守的思想与行动立场。[3]传统法律文化在中国有着巨大的影响力并且必然可以带着它体内现代化的因素而完美复归。“中华优秀传统文化是我们最深厚的文化软实力, 也是中国特色社会主义植根的文化沃土。”[4]实现“两个一百年”奋斗目标, 需要充分运用中华民族数千年来积累下的伟大智慧。在依法治国的背景下***总书记多次强调中国传统文化的创造性转化和创新性发展。实现中华民族伟大复兴的中国梦, 必须充分运用中华民族优秀的传统文化, 建设现代化的法治国家, 也必然伴随着传统法律文化的复归。
参考文献
[1]马怀德.国家监察体制改革的重要意义和主要任务[J].国家行政学院学报, 2016 (6) :17.
[2]朱福惠.国家监察体制之宪法史观察--兼论监察委员会制度的时代特征[J].武汉大学学报 (哲学社会科学版) , 2017 (3) :25-35.
[3] 姚建宗.司法文化的皮囊与精髓[N].中国社会科学报, 2012-07-04 (A7) .
[4] ***同志在主持中共中央政治局第十八次集体学习时的讲话.
