摘 要： 《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》(以下简称《暂行办法》)确认了农村住房和宅基地使用权可以进行处分,却没有明确规定受让人范围。我国《物权法》和《土地管理法》目前只规定农村住房不得因非农业建设而转让。但实践中,却有很多城镇居民购买农村住房的合同纠纷。宅基地使用权能够实现制度流转,应兼顾多方的利益诉求,以不损害集体宅基地所有权为前提,保证农民利益,同时实现受让人的购买需求。本文建议农民房屋应自由流转,不限制受让人范围;讨论了房地一体与房地分离的理论争议,为了维护我国的生产资料公有制和集体组织的利益,在宅基地使用权流转过程中应引入有偿、有期限制度,实现城乡住房统一市场管理,以期形成农村宅基地使用权的流转制度。
关键词： 宅基地; 农村住房; 使用权流转;
导言
1999年以来,国务院多次申明禁止城镇居民购买农民住房,实践中却屡禁不止。其结果发生了大量农村住房买卖纠纷,皆以判定为买卖合同无效收场。但学术界对农村住房能否流转给城镇居民观点不一。有的学者认为,从宅基地的社会保障功能、农村住房与农民的身份联系等角度提出现阶段仍然不允许城镇居民购买农村住房。而有的学者认为城镇居民可以成为农村房屋的受让人,多从诚实信用原则、房屋的财产性功能、合同生效的条件等方面论述。 认定农村住房流转后对于其下宅基地也有不同的看法和主张。有的学者主张“房地分离”,认为解决受让人的土地使用权可以引入新的土地租赁制度。而有的学者主张“房地一体”,认定宅基地使用权随住房所有权流转而转。
《暂行办法》推出以来,实践中进行了大胆的尝试。通过对实践中发现的问题和对成功经验进行总结,推进了《物权法》《土地管理法》等相关法律法规的修订,为推行农民住房实现财产权抵押提供理论基础和实践支持。因此,本文将对农村住房进行财产抵押时房屋受让人的范围进行讨论。阐述农村住房自由流转的可能性从而支持对农村宅基地的使用权流转。
一、农村房屋能够自由流转的理论支撑
国务院曾屡屡发文否认城镇居民购买农村住房的权利,但影响甚微,实践中此类纠纷很多。本文认为国务院相关规定与《合同法》第52条规定的认定合同无效的法定情形相悖。取消此类规定更符合城镇居民和农户双方买卖需求,也更符合我国市场经济发展的实际需要。因此我们认为对国务院应允许农村房屋自由流转买卖。
(一)农户住房流转符合民法意思自治原则。
“法律的目的并不是废除或限制权利自由,而是扩大和保护自由”[1]。农民使用宅基地建设房屋,是以事实行为取得的房屋所有权。所有权的核心就是处分权。宪法明确规定了房屋作为公民私有财产,受到法律保护。农村房屋作为农户的私有财产,同样应当可以自由处分。《土地管理法》规定农民在出售住房后,集体不再另拨宅基地,但不限制农民购买,“法无禁止即允许”,因此农民可以自由处分住房。
(二)农村房屋能够自由流转能实现农民的根本利益。
放开宅基地流转限制,有利于农村住房买卖交易的规范化,使农民获取收益的诉求与行为得到制度的保障。
(三)新户籍制度使农村住房自由流转变得合。
2014年实行新居住证户籍制度,取消了农户与非农户的区别。农民进城落户的无须退出宅基地使用权,城市居民也可以因为继承、赠予等民事行为而获得农村房屋。也就是说,房屋和宅基地使用权的主体不再区分。
二、宅基地使用权流转的理论支撑
(一)宅基地使用权自由流转是房地一体原则要求。
坚持“房地一体”原则能够使农房所有权主体与宅基地使用权主体同一。房地一体原则在我国现行法已经有法律规定。《暂行办法》第二条规定住房和宅基地使用权一并抵押,第四条规定一并抵押及处置,这些均体现了房地一体处分。同时,《土地管理法实施条例》第6条明确了转让建筑物,然后使得土地使用权发生转移。所以在买卖转让农村房屋过程,“房地一体”既合情合理,更合法合规,理应得到落实贯彻。
(二)宅基地使用权可以自由流转取决于其自物权的属性。
在我国,宅基地制度产生在实践中,顺应了不同时间段经济、政治的需要。人民公社化运动中集体将宅基地的所有权征收,把宅基使用权地作为补偿,该制度延续至今,因此宅基地使用权就是一种自物权。
(三)限制宅基地使用权自由流转缺少正当理由。
通过限制宅基地的自由转让,来实现农村社会保障,是无效的。社会保障与福利,是通过国家和社会途径来提供的,在于建立健全农村社会保障体系。宅基地使用权是物权,其本身就是农民享有的权利,不应以其保障功能为由否认其财产交易性。所谓流转会损害集体利益的观点是片面的。宅基地所有权只属于集体,使用权流转并不能改变其集体所有属性。此外,城市人口进入农村所带来的经济利益更符合农民和集体的整体需求,如健全医疗、卫生、环境等基础设施、提升教育水平和引进高素质教育人才来提高生产率。
三、实证分析实现宅基地使用权自由流转
(一)限制性流转实践。
将住房流转主体从本村的小圈子,扩大到区域或县域内的农村居民的大圈子,不但扩大了需求供应与市场,也符合国务院相关规定。不少试点地区[2,3,4,5,6]采取了类似办法,并在跨村转让是否交费、集体和集体成员优先购买权、宅基地集体收购、新建新增宅基地冷却期等方面采取了有益的尝试。本文借鉴试点做法,规制方法如下:处置房屋时,房屋给予集体代管,农民具有三年的处置期,处置期内,农民与集体达成租赁,房屋可收回,来重新获得宅基地使用权。处置期后,农民获得房屋的继续使用权,要向集体申请,同时支付相应价款。
(二)实践非限制性自由流转。
成都、铜陵、苏州市均采用不同制度设计实现了农民住房自由流转[7,8,9]。通过上述实践,自由流转可以简单分为两种方式:一方面是通过出让集体建设用地使用权方式的直接流转,另一方面是经征收变更为国有土地使用权入市交易方式的间接流转。
四、有偿使用宅基地规制办法
(一)有偿使用宅基地。
想要实现宅基地有序流转,必须通过设置有偿机制的方法,以此建立统一的退出机制和取得机制。从而将宅基地流转买卖纳入社会主义市场体系中,利用我国完善的市场监管手段来应对乱象,将宅基地流转买卖行为置于法律的牢笼中。
(二)有偿使用宅基地主体。
经济发展终将实现城乡无差别化,农村的宅基地使用权也将与城市的建设用地使用权同权同价、同等入市。但目前立即执行农民有偿使用还是操之过急,在实现有偿机制之前,应当设置缓冲期,在集体内部继续坚持宅基地初始取得无偿。集体组织内部与外部流转影响并不相同,出于本集体的利益考量,对外流转的应当对集体其缴纳一定额度的土地使用费。
(三)收取宅基地使用费。
在宅基地有偿使用费用由谁支付的问题上,铜陵市[10]与成都[11]、苏州[12]等地分别采取了不同的办法,分别由受让方或农民办理土地出让手续。我们更认同由农民缴纳土地出让金,同时负责办理出让手续,以此作为出让的前提条件。农民可以转让宅基地使用权,但必须符合上市流转的前提条件。
(四)设置使用期限。
农村房屋,宅基地的使用年限是固定的,若取消年限,显然与集体土地公有制相悖,对这问题进行探究有学者提出:同作为住宅用地,将农村宅基地使用权期限类比城市住宅使用期限规定为70年,设置类比的续期制度,使城乡住房市场一体化,如王利明[13]、褚颖[14]等。实践中如义乌市便是如此做法[15]。
五、结论
本文对实践中,存在着的房屋流转和宅基地问题进行讨论。认为房屋应自由流转。我们设置了一套行之有效且符合农民利益规制方法。使农民住房成为一种商品,既符合市场经济发展的趋势,也符合农民的利益诉求。
基于房屋的自由流转,其下的宅基地使用权也可与房屋流转保持一致,是受让人获得应得的财产权利的基础。同时,根据对现有的局部流转的实践探索,引入有偿、有期限使用制度,重视对内外部主体平等地对待。
如此设计,既满足了农民追求财产利益的诉求,又保证了集体组织利益不受侵害,也保护了受让人的房屋所有权和宅基地使用权。宏观上有利于城镇和农村房屋登记上的一致,有利于形成统一的住房用地市场,也将促成我国的农村宅基地制度更加完善。
参考文献
[1]【英】洛克:《政府论》(下篇),霍菊农、叶启芳译,北京:商务印书馆 1964年版,第35页.
[2] 《重庆市江津区人民政府办公室关于农民住房财产权抵押处置试点意见的通知》(江津府办发〔2017〕20号).
[3] 《文昌市农民住房财产权抵押贷款实施细则(试行)》(文府〔2017〕49 号).
[4] 《义乌市农民住房财产权抵押贷款试点实施办法》(义政办发〔2016〕145 号).
[5] 《农民住房财产权抵押处置试点意见的通知》(江津府办发〔2017〕20 号).
[6] 《成都市农村房屋抵押融资管理办法(试行)》.
[7] 《成都市国土资源局关于印发<集体土地所有权和建设用地使用权确权登记有关问题实施意见>(试行的通知》(成国土资发〔2008〕127号).
[8] 《铜陵市农村房屋抵押融资管理办法》(铜政办〔2012〕124号).
[9] 《苏州市宅基地管理暂行办法》(苏府〔2003〕66号).
[10] 《铜陵市集体建设用地使用权抵押融资管理办法》(铜政办〔2012〕126号).
[11] 《成都市农村房屋抵押融资管理办法(试行)》.
[12] 《苏州市宅基地管理暂行办法》(苏府〔2003〕66号).
[13]王利明、尹飞、程啸:《中国物权法教程》,人民法院出版社2007年版,第394页.
[14]褚颖:《农村宅基地使用权抵押贷款运行机制与绩效评价》,载《中国农业会计》2014年第10期.
[15] 《义乌市农村宅基地使用权转让细则(试行)》.
