摘要：采矿活动对地下水系统整体性、目的性和动态性的影响, 导致矿区地下水系统功能或结构变化, 阐释着法律制度的应变及其朝向, 决定了矿区地下水系统法律保护的维度。矿区地下水系统的法律保护, 应加强地下水规划水资源论证;保障疏干水资源化利用;完善地下水监测和预警制度;满足矿区地下水系统功能可持续利用的法律需求。
关键词：法律矿区; 地下水系统; 规划水资源论证; 疏干水; 资源化利用; 地下水监测和预警;
奥地利生物学家贝塔朗菲率先提出系统论思想, 得到了中国学者积极响应。20世纪70年代以来, 由陈梦熊院士等大力倡导, 系统论思想进入水文地质学领域, 用于地下水系统的研究。在法学界, “法律生态化”要求对生态系统各要素及其相互作用过程有全面、深入把握, 并尊重系统的整体性、目的性和动态性特征, 科学制定法律法规。采矿活动对地下水系统具有整体性、目的性和动态性的影响, 需要我们按照生态系统管理的要求, 从矿区地下水系统功能的特性出发, 有效展开法学分析与评价。
1 加强地下水规划水资源论证
依法开展地下水规划水资源论证, 有助于提升规划的法律地位和法律效力, 保证依照规划管理地下水。
1.1 规划水资源论证的系统论
整体性是系统最主要的特征, 系统论最重要的方法论就是用整体的观点看问题。贝塔朗菲指出, 任何系统都不是其内部要素的简单相加, 而是要把所研究、处理的对象作为整体, 分析其结构和功能[1]。
地下水系统具有整体性, 它不是系统诸要素功能或特性的简单相加, 而是系统诸要素之间关联协调的结果。如单个岩石、空隙不能够储水和运移, 而岩石和空隙之间相互关联、排列组合的结果便可以[2]。
采矿活动影响到地下水系统的整体性, 威胁着地下水系统结构、性质和功能的稳定, 导致地下水系统发育、成熟过程的改变, 存在着使地下水系统由稳定态进入非稳定态, 甚至面临崩溃的风险。当取水量相对较小的时候, 地下水系统具备的自我调节能力使水位保持较小涨落幅度, 系统结构虽有变异但还能够与采矿活动相适应;但当取水量超过临界值的时候, 对地下水系统恢复与调节能力的要求已经超出其限度, 就难以凭借自身力量重建系统均衡, 新的稳定态无法实现, 地下水系统面临崩溃[3]。
矿区地下水系统的整体性特征, 揭示出采矿活动对地下水系统的影响牵一发而动全身。尤其是石油、煤炭等高耗水行业, 采矿活动对地下水的破坏性影响更大。欲控制采矿活动对地下水系统的破坏, 必须从源头上采取相应对策, 加强地下水规划水资源论证。
1.2 规划水资源论证的法律现状
地下水规划水资源论证工作的展开, 要求其有明确的法律依据。我国水资源论证工作开展以来, 先从微观层面进行了建设项目水资源论证。在实施过程中发现, 单个建设项目水资源论证虽然可行或合理, 而从区域、流域角度看, 多个建设项目的叠加或累计影响却不够合理。2010年11月, 我国规划水资源论证试点工作已经正式启动, 但尚未形成健全的规划水资源论证法律法规体系。
第一, 《中华人民共和国水法》 (以下简称《水法》) 的有关规定不够明确。《水法》第23条要求, 对国民经济和社会发展规划、城市总体规划以及重大建设项目布局进行科学论证, 对耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。但没有明确表述规划水资源论证的概念和适用范围。
第二, 缺少规划水资源论证的专门规定。目前, 我国还没有关于规划水资源论证的专门法律和行政法规, 仅对建设项目水资源论证制定了部门规章。2012年12月, 《水资源论证条例 (征求意见稿) 》公布, 其中就包括了规划水资源论证的有关内容, 然而至今没有出台, 影响到有关行业、部门和地方对这项工作的理解与支持。
第三, 相关规定与规划水资源论证不协调。如《取水许可管理办法》 (2008年) 中, 只是对单个建设项目水资源论证报告的编制和审查主体有规定 (第8条、第9条) 。现有法律体系中对规划水资源论证报告编制者及其资质缺乏规定。
1.3 规划水资源论证的法律对策
地下水作为水资源的重要组成部分, 采矿活动取用地下水必须进行水资源论证。我国应尽快出台《水资源论证条例》 (以下简称《条例》) 完善相关法律法规和技术标准, 满足地下水规划水资源论证的法律需求。
第一, 修改《水法》。清晰表述“水资源论证制度”的概念, 将建设项目水资源论证和规划水资源论证统一纳入水资源论证制度体系, 并加强地下水水资源论证。
第二, 尽快出台《水资源论证条例》。在该条例中:一是明确表述水资源论证的指导思想。在《条例》第1条中嵌入“实施最严格的水资源管理制度”, 以此统领规划水资源论证报告书各部分内容。二是明确规划水资源论证的法定义务性质。《条例》第9条明确规划编制机关编制规划水资源论证是法定义务的内容, 确立规划水资源论证的法律地位。三是明确规划水资源论证报告编制和审查者及其资质。
第三, 完善相关法律法规和技术标准。《条例》出台后, 建议依据该条例完善《规划水资源论证技术要求 (试行) 》, 力求内容规范明确, 避免过于繁杂和重复论证的要求, 并加强针对性、区分不同类型规划水资源论证的要求。
2 保障疏干水资源化利用
矿区地下水可持续利用, 以地下水系统有序稳定为前提。采矿活动破坏了地下水原始赋存状态并产生裂隙、增添了含水层之间的渗透性, 使地下水沿着原来和新的裂隙渗入采矿空间, 形成矿井疏干水。长期以来, 疏干水被视为水害, 被大量排泄、浪费, 造成地下水水位下降、水体污染等系列环境问题。建立疏干水资源化利用的法律保障体系已迫在眉睫。
2.1 疏干水资源化利用的系统论
目的性也是系统的主要特征之一。系统的目的性直接决定了其结构和功能, 使系统具有明确目标。没有目的性, 系统内部结构和要素就无法感知行动的朝向, 也就不能够适应复杂的外部环境[4]。
地下水系统的目的性是其自身存续的需要。地下水系统以稳定有序的结构为目标特性, 追求系统的自组织能力。系统的自组织能力越强, 目的性也越显著、越高级。但是, 系统的自组织能力存在一定限度, 若外部环境影响超越了该限度, 系统就会遭遇变异或者崩溃。
地下水生态系统面临的威胁部分源于自然, 但更多来自于人类活动, 其中采矿活动带来的不利影响尤为明显。采矿活动激活了含水层弱透水层的渗透性能, 导致矿藏下面含水层的水头大幅度降低。为保证采矿活动安全, 防止采矿巷道涌水、突水, 往往需要对地下水进行疏干。疏干排水人为导致大规模降水, 使地下水水位原有状况发生改变。受疏干排水影响, 补给区地下水水位明显下降, 排泄区地下水水源补充显然不够, 地下水系统水循环周期变长、水质和水环境逐渐恶化。长期以来, 疏干水被当做水害直接排掉, 结果常常造成水资源浪费, 甚至会给所在地区带来危害或者灾害[5]。采矿活动不但破坏了矿区地下水系统稳定有序的运行, 还会波及与矿山地下水存在水力联系的相关地区。
2.2 疏干水资源化利用的法律现状
目前, 《水法》《中华人民共和国水污染防治法》 (以下简称《水污染防治法》) 中, 涉及“疏干水”的规定仅1条。《水法》第31条对“疏干排水”持肯定态度, 尽管未涉及疏干水资源化利用问题, 但要求“对地下水系统带来危害、对他人生活和生产造成损失的, 应予以补救或赔偿”。该法第24条、第52条涉及到“雨水”“海水”“微咸水”和“再生水”的利用, 尚未包括疏干水。上述规定表明, 我国疏干水资源化利用缺少法律层面的依据。
在采矿活动实践中, 矿井疏干水处理方式很多, 究竟采用何种处理方式, 由数量、品质或用途决定, 以经济、环保、实用的方式实现疏干水资源化[6]。疏干水资源化利用主要方式包括:一是作为回灌资源利用。疏干水可用于严重缺水的矿区, 也可用于相邻矿山之间的补给, 有效缓解矿区水资源供需矛盾。二是作为企业再生资源。如企业可回收矿井水中的煤泥做燃料, 或将优质疏干水作为城镇供水、工业生产水源为企业带来经济效益。三是作为灌溉资源利用。疏干水用于农业灌溉, 可以减轻农民负担, 增加粮食产量。[7]此外, 我国西部地区富煤缺水, 解决大量疏干水的外排损失问题, 有利于煤矿地下水资源保护利用[8]。
2.3 疏干水资源化利用的法律对策
疏干水资源化利用的法律保障, 有利于缓解水资源供需矛盾、改善矿区生态环境, 促使缺水严重的矿区产生良好环境效益和经济效益。
第一, 在《水法》中明确规定再生水的类别, 将疏干水纳入再生水范畴。近年来, 我国加快了疏干水资源化利用步伐, 旨在缓解矿区供水不足、改善生态环境, 广西、内蒙、河北等地已纷纷启动疏干水综合利用工程。尽管目前我国再生水利用及其法律保护的重点在中水领域, 但法律制度设计还应积极保障疏干水资源化利用, 推动不同类别的再生水使用, 全面促进水生态文明和节水型社会建设。
第二, 在《水法》中规定再生水优先使用原则, 为其他法律法规与之衔接留下接口。我国再生水优先使用尚未得到《水法》保障, 《水法》第52条仅“鼓励使用再生水”, 这与“优先使用再生水”还存在区别, 需要国家通过立法推进再生水资源利用。2015年出台的《厦门市城市再生水开发利用实施办法》和2012年出台的《西安市城市污水处理和再生水利用条例》等, 均明确规定再生水供水管网可以到达区域内, 在水质符合用水标准的前提下, 应优先使用再生水, 从地方立法层面提出了这一法律诉求。
第三, 完善再生水回灌标准, 鼓励疏干水回灌使用。《水污染防治法》第39条规定:人工回灌补给地下水, 不得恶化地下水质。但我国还没有回灌补给地下水的专门标准, 只有《地下水质量标准》 (G B/14818-1993) 等几个相关标准。比起其它再生水的回灌使用, 疏干水回用可以减少对地下水生态系统中微生物菌群的破坏, 维护地下水生态安全[9]。
3 完善地下水监测和预警制度
采矿活动加快了地下水系统运行的速率, 地下水监测和预警具有先觉性、预见性功能, 对地下水系统演化趋势、方向、速度和后果具有警示作用[10]。完善地下水监测和预警制度, 是地下水规划管理、合理开发利用的重要保障。
3.1 地下水监测和预警的系统论
动态性同样是系统的主要特征之一。系统的结构在本质上是开放的, 总是处在运动、变化和发展过程之中, 这是系统内部各要素相互作用以及系统与外部环境相互作用的结果。
地下水系统以其开放性同外部环境进行交换, 表现出系统的动态性。即使是封闭系统, 也仍然与外部环境存在交换, 封闭只是相对的, 运动是常态。鉴于地下水系统的动态性, 如果工、农业污染物大量排放, 就会造成地下水水质恶化;地下水无节制地开采, 便会导致地面沉降、塌陷等问题。
采矿活动破坏了地下水系统自然状态下的运动过程。在人工力量作用下, 地下水系统被迫无限制开放和运动, 当系统自身的稳定有序性遭到破坏时, 便会危及地下水系统安全。受采矿活动影响, 许多地区地下水严重超采, 并引发了地面沉降或塌陷、海水入侵、生态退化等问题。疏干水的排放导致地下水降水, 使原来处于饱和带的矿体岩石转化为包气带, 有些难溶矿物转变为易溶矿物, 地下水成分因此发生改变, 甚至被污染。采矿排出的废水中, 有些是P H值很低的酸性水, 有些是包含有毒金属、放射性元素的水, 污染了矿区或附近区域地下水。近年来, 随着我国闭坑矿井数量增加, 闭坑后的矿区地下水环境问题日益突出[11]。采矿活动使地下水系统物质和能量吸收、转化超越了自然状态, 地下水系统的动态性在采矿活动影响下变得更加频繁、剧烈。
完善地下水监测和预警制度, 有助于认识和掌握地下水动态性特征, 科学分析评价地下水状况, 并制定合理开发利用与有效保护的措施, 进而加强地下水管理信息化建设。
3.2 地下水监测和预警的法律现状
我国尚无地下水管理专门立法, 涉及地下水监测的法律法规主要有《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《地下水质量标准》等。根据《水法》第16条、第41条的规定, 我国加强了地下水水文监测和信息系统建设以及水资源动态监测;《水污染防治法》第25条规定, 国家建立水环境质量监测和水污染物排放监测制度, 对地下水资源保护具有重要意义。但是, 我国地下水监测法律制度还不够完善, 对地下水监测的保障能力不足, 不能适应经济社会发展需求。
第一, 缺少地下水监测统一管理制度。依据现行法律法规, 不同部门有各自地下水监测的职责。水利部门和国土资源部门监测机构最完整, 监测历史最长、专业网点最多、控制范围最广, 监测内容也比较齐全, 监测成果已成为国家级公报中数据的主要来源。但多部门多系统监管, 导致地下水监测体系、监测网络不统一, 各部门独立运用和公布监测结论, 缺少统一共享的信息平台。
第二, 地下水动态监测制度不够完善。地下水打井监测的难度更大, 而现行法律法规对地下水监测经费保障不足。由于缺少地下水监测投入和维护经费, 地下水监测井网布设不足, 专用监测井极少;农灌区、城镇、矿区监测井布局不合理;地下水监测信息化建设不能适应矿区地下水系统保护的需求。目前, 我国地下水动态监测以水位监测为主, 只有少部分监测站同时监测水质、水位、水温等多项指标, 水位监测通常只针对浅层水进行监测, 检测水质往往无法对水中的微量元素、细菌等进行检验。
第三, 地下水污染预警制度不够健全。地下水一旦被污染, 治理起来便相当困难, 不仅要投入巨大物力和财力, 而且要耗费大量人力和时间成本, 其治理效果还往往难以达到理想状态。地下水污染治理的最佳选择, 是加强预警、提前采取应对措施。矿山开采增加了地下水污染的风险和概率, 为保证地下水系统安全, 需要对矿区地下水进行实时监测、提供警报信息, 及时了解地下水变化。健全地下水污染预警制度, 是新时期地下水管理的重要内容和发展方向。
3.3 地下水监测和预警的法律对策
我国正在制定《地下水管理条例》, 该条例应将《水法》《水污染防治法》有关地下水监测的内容予以细化和完善。
第一, 实施地下水监测统一管理制度。允许成立专门的国家地下水监测管理机构, 明确规定监测职权, 整合目前水利部、环境保护部、国土资源部已有的监测网络[12], 集中进行地下水监测, 加强各部门之间的协调, 从而构建一体化的地下水监测信息系统, 提高地下水监测效率。
第二, 建立定时和实时公布监测信息制度。理顺地下水监测经费来源渠道, 明确将地下水监测费用纳入政府财政预算, 从而优化补充监测网站, 合理布局监测网井, 增加监测网井覆盖;在采矿区、排污口等地, 设立定点监测井, 开展定时、实时监测;持续推进国家地下水监测工程, 建设相对完善的国家级地下水监测站网, 为定时和实时公布监测信息制度的建立提供良好物质条件。
第三, 健全地下水污染预警制度。《全国地下水污染防治规划 (2011-2020) 》已经明确提出要进行地下水污染预警, 并构建应急机制与体制。建立地下水污染预警制度, 能够有针对性设置预警项和预警阈值, 科学预报地下水异常, 反映矿山水文地质条件和地下水运移规律;能够方便操作和管理, 直观明了地反映地下水污染预警系统的数据采集、输入输出情况, 数值观测准确, 效果良好;[13]能够实现科学决策, 采取有效措施控制地下水演变方向, 实现地下水系统功能的可持续利用。
参考文献
[1]王晓明, 贾晓鹏, 曹永国, 等.地下水系统的内涵与外延[J].煤田与地质勘探, 2013 (2) :51-53.
[2]吴在宝, 王文科.地下水系统及其管理[J].地区科学与环境学报, 1988 (4) :96-100.
[3]徐恒力.地下水系统的进化[J].水文地质工程地质, 1992 (1) :58-60.
