摘要：去产能进程不断加深, 伴随的问题也日益显现出来, 要解决去产能过程中出现的这些问题就离不开法律的规范与指引。本文主要从法律层面探讨了去产能过程中可能出现的三个问题, 并针对问题提出几点建议。针对地方权力对过剩产能企业的保护, 建议将破产案件的管辖权变更为上一级法院的指定管辖或者集中管辖;为解决上下游企业债务纠纷, 建议创新制度将该类纠纷合并审理;最后从职工安置基金来源应强调企业的主体责任、职工安置基金优先于债权人的债权并免于冻结等方面, 为去产能解决职工安置的解决提供制度建议。
关键词：去产能; 破产案件; 管辖权; 合并审理; 职工安置资金;
当前中国经济正处于爬坡过坎、转型升级的重要阶段。中国改革的步伐依然坚稳, 位于五大改革改革任务首位的去产能也将保持定力。法律作为社会活动的行为规范, 去产能的顺利进行肯定离不开法律的规范与指引, 法律制度如何更好地为去产能服务呢?去产能过程中难免会出现矛盾与问题, 那么我们应如何公平合理有序合法地处理去产能过程中出现的这些矛盾与问题呢?
一、破产案件的管辖权制度创新
破产程序是法治化市场主体救治和退出的有效路径。破产程序依据法律规定一次性公平合理解决所有的债权债务纠纷, 有利于解决围绕破产企业的种种突出矛盾。但, 企业破产不仅会影响地方政府政绩, 还可能给政府带来维稳压力。在考核压力和维稳的压力下, 地方政府往往会干预企业破产, 是对僵尸企业采取各种帮扶措施, 长期用财政资金输血、提供优惠政策, 最终导致僵尸企业“僵而不死”。
我国现行法规定, 破产案件的管辖权是债务人住所地人民法院。当前, 法院的人财物等诸多方面受制于地方政府, 导致法院在破产案件是否受理以及后续的案件审理上缺乏抵制非法干预的底气。要让让破产案件在法治的轨道上运行, 首先就要从破产案件的管辖权问题上入手。
通常而言, 地方权力支配的范围限于其管辖区域内。据此, 可以探索将破产案件的管辖权由债务人住所地的法院变更为其他法院, 具体有两种变更方法可循:一种是上一级法院的指定管辖。将破产案件的管辖权由现行法规定的债务人住所地法院管辖, 变更为上一级法院的指定管辖, 上一级法院既可以指定与债务人住所地法院同级的法院, 也可以自己立案受理;另一种则是建立破产案件的集中管辖制度。建议设立专门的破产与清算法庭, 或建立破产与清算法院。这些享有集中管辖权的破产法院或破产法庭, 不受严格的行政区划的限制, 不仅可以破解行政干预的难题, 还将办案力量专注于破产案件, 审理破产案件的专业化程度将大大提高。这必将有利于去产能企业司法处置工作的顺利开展。
二、上下游企业间债权纠纷的合并审理机制
我们知道, 随着社会分工, 任何企业不可能独自完成全部的生产、管理、销售过程, 不可避免地会与上下游企业发生各种业务往来。一旦中游企业陷入困境, 链条上的上下游企业必定受到挫伤。为防止一家企业的危机蔓延到整个产业链条, 在处理上下游企业间的纠纷时, 就要充分考虑到案件的特殊性, 在现行法规定的情况下, 探索出一条有效解决此类纠纷的机制。为此, 建议赋予法院在必要时有权主动合并审理上下游企业间的供货类纠纷。
要适用这一创新制度, 首先需解决不同法律关系的案件能否合并审理的困惑, 细化而言上下游企业间的纠纷能否成为当前通行合并审理须同一法律关系规则的例外呢?2008年2月4日印发《民事案件案由规定》的通知 (法发[2008]11号) 为基于不同法律关系的多个诉讼请求一案合并审理提供了法律依据。
另, 最高人民法院在 (2016) 最高法民终701号生效民事判决书中也明确了两个不同的法律关系不能在一个案件中合并审理, 系审理大多数民事案件的一般性规则, 其效力并不及于民事案件审理的所有领域。既然案外人的执行异议可成为一般规则的例外, 那么, 在处理上下游企业与中游企业的纠纷问题上, 我们为何不可尝试合并审理呢?具体而言, 当中间企也向其下游企业追索欠款时, 如在其管辖范围之内, 中间企业的上游企业也起诉要求中间企业支付其货款, 法院就可以主动将这两个相关联的案件合并审理, 绕过中游企业, 直接让其上下游企业进行相关货款的偿付, 多于或不足的部分, 由中游企业获得或者另行支付。这既节约了司法资源, 还有效防止中间企业在获得下游企业的回款后并不用于偿还上游企业的欠款, 导致上游企业也陷入恶性循环, 从而使僵尸企业从中间企业蔓延到整个产业链条。
三、职工安置问题的解决
(一) 职工安置资金来源应强调企业的主体责任
职工安置资金的来源主要有两种形式, 一是企业资金, 二是政府拨付的专项奖补资金。需要清除过剩产能的企业中, 国有企业与民营企业的数量各占一半。其中, 一部分企业的过剩产能并不多, 通过转结构、重组等方法, 不借助外力也能去除过剩产能。这类企业有能力负担因去产能而引起的职工安置费用。对于此类企业, 应当强调企业的市场主体责任, 使其支付职工安置费用, 无需动用政府拨付的职工安置资金。
企业作为重要的市场主体, 是市场经济活动的主要参加者, 在获取利润的同时, 还要自觉担负社会责任。保障职工的利益, 就是其承担责任的体现。去产能过程中处理职工安置工作的态度, 则是检验企业社会责任感强弱的一把标尺。然而, 有的企业在这标尺的检验之下, 趋利避害的本性被过度放大, 社会责任的缺失展露无遗。如职工的保险费、职工的经济补偿等职工安置费用本因由企业负担, 但是, 某些企业精准地洞悉了去产能的趋势, 欲承去产能的便利之风, 将企业负担的职工安置资金转化为由政府专项奖补资金负担, 无形中就将企业责任转嫁给政府或者其他主体。这显然与去产能的初衷相背离。甚至, 某一企业故意拖欠职工费用, 佯装企业资金无力支付, 坐等政府专项安置资金为其埋单, 顺利解决后患之后再将资金投入生产。
为了让政府拨付的职工安置资金用在实处, 防范企业借机逃避责任, 建议对政府拨付的专项资金使用进行制度设计, 明确政府的职工安置资金的使用条件, 企业自负的责任交由企业自己解决。同时, 建立一系列的保障措施, 对企业职工安置的全过程监控。事前审查, 需要安置职工的企业是否符合启用拨付资金的条件;事中监督, 自负职工安置资金的企业, 督促其在去产能的过程中其依法支付职工安置费用。事后检查, 一方面确保职工安置资金确实用于职工安置, 另一方面防止企业事前为利用国家拨付的资金支付职工安置资金而暂时停产, 在拨付资金安置职工后, 又恢复生产, 逃避责任。
故, 建议明确国家专项资金使用的条件。具体的条件, 我不建议采用正面清单的模式, 而认为应采用负面清单的模式, 规定去产能企业符合相关条件, 就不能用政府的专项安置资金。以防止打着去产能的旗号, 让国家为企业承担责任。这无异于让政府为企业埋单, 浪费职工安置资金的数额, 导致本应由政府资金支持的企业职工得不到安置资金。
那么负面清单上的具体条件是什么?我认为可以根据企业的生产经营状况而定, 具体可以参考企业的资产总额的大小、税务缴纳的情况、市场占有的份额等因素, 当然这更多的是一个技术问题, 具体的条件还须根据当时的经济发展水平综合考量。
(二) 职工安置资金应优先于企业的债权
去产能中, 有能力负担职工安置费用的企业, 应当自行支付职工安置资金。这些企业在重组的过程中, 职工有权请求企业支付职工安置资金, 职工的这项请求权是否有优先效力呢?即, 当职工的安置资金请求权与企业债权人的债权并存时, 职工安置资金是否能够优先于企业债权人的债权而得到偿付?
现行法律法规并未就此问题作出相关规定。职工安置资金的优先权问题, 关乎到在企业不能同时支付职工安置资金与企业债权人的债权时, 职工能否获得职工安置资金或获得安置资金数额的大小。这个问题的解决其实是一个利益衡量的过程, 即在企业职工与债权人之间, 应当优先保护谁的利益。劳动者依据其劳动获得报酬, 在去产能的重组中, 需要安置中的大部分职工, 其劳动报酬或相关收入是其个人立命与维系家庭的主要支撑, 甚至是其唯一的生活来源。而债权人的对企业的债权属于债权人的普通利益, 这种利益不一定会关系到债权人的生活危机。
《合同法》第286条规定了建设工程的价款就该工程折价或者拍卖的价款优先受偿。最高人民法院在《关于建设工程价款优先受偿权问题的批复》的文件中, 对优先受偿权的范围进行了明确规定, 享有优先权的费用只能是承包人工作人员报酬、材料款等在工程建设中实际支出的费用, 其他的费用则不能优先受偿。之所以赋予承包人工作人员报酬的优先权, 就是出于保护工作人员的权益。
因此, 我建议将来在设计职工安置资金的相关规则时, 可以参照《合同法》及《批复》的规定, 为保障职工的基本生活, 建议最高法院以司法解释的方式, 明确去产能企业在重组过程中的职工请求企业支付安置资金的权利优先于其他的债权人。在企业无法同时支付职工安置资金与企业债权时, 优先保护因去产能而离职、转岗的职工。
(三) 探索建立专用账户管理职工安置资金
职工安置资金如由企业支付, 那么职工安置的费用到底应该由企业的哪一部分资金予以支付呢?如果企业在债权与职工安置之间, 选择支付债务, 那么职工如何维护自己的权益呢?
企业要去产能, 职工将面临被动离职、转岗, 显然他们已经处于及其弱势的地位。为了平衡企业与职工的地位, 需要把已经失衡的关系重新拉回公平的轨道, 就需要限制企业在职工安置方面的选择权。建议, 在企业账户之外, 另行设立一个职工安置专用资金账户。账户内的职工安置资金只能用于职工的安置, 而不能被企业挪为它用。同时, 为了防止企业在账户内存放过量资金以逃避债务的风险, 建议将职工安置资金的专用账户交由职工代表大会或者工会管理。限制企业自由存取账户内的资金, 将会大大减小此等风险, 同时也能更好地维护职工权益。
(四) 职工安置资金不能被冻结
职工安置专项资金是维持职工的基本生活保障, 如果法院冻结企业的职工安置资金, 就意味着职工将无法获得维持生计的费用, 这不仅影响职工的生活, 还影响社会的稳定与和谐。
对于法院是否有权冻结专用账户内的职工的安置资金, 现行法并没有明确的规定。根据《最高人民法院关于严禁冻结或划拨国有企业下岗职工基本生活保障资金的通知》法[1999]228号的规定, 可以看出处理下岗职工的保障金的原则。该规定明确禁止冻结下岗职工基本生活保障金。因此, 即使企业债台高筑, 也应当保护职工的权益。同理, 在去产能的过程中, 设立职工安置资金的目的是为了维护保障职工离职或转岗后的基本生活, 专款专用, 方能使安置基金行之有效。因此, 建议明确职工安置资金能够豁免冻结。
去产能是我国经济转型的时代要求, 法律制度要根据现实所需不断完善, 以适应不断发展的社会生活, 服务于去产能, 为经济与社会的发展提供法律保障。
