摘要：网络订餐行业的乱象丛生给传统的政府垄断监管模式带来了挑战。为了应对网络订餐食品安全中存在的政府失灵与市场失灵问题, 我国网络订餐食品安全监管模式必须从行政性规制向社会性规制转型。立法应当通过加强政府与社会组织的良性互动, 明确互联网平台的审查责任, 提高互联网订餐经营者自律性, 实现网络订餐食品安全监管的多元共治。
关键词：网络订餐; 食品安全; 多元共治; 法律规制;
随着网络订餐行业的“井喷式”增长, 其存在的问题越发凸显出来。入网食品经营者证照不全、“脏乱差”、“黑窝点”等问题引起了社会广泛关注。丧失伦理的网络订餐经营者的不正当竞争是对市场制度的巨大破坏, 它一方面会使公众丧失对政府食品安全监管有效性的信心, 另一方面会使公众对市场能否提供安全的网络订餐丧失信任。而政府垄断监管模式存在的种种局限性与互联网订餐平台的监管不力, 是导致网络订餐食品安全事件频发的主要原因。因此, 为了应对网络订餐食品安全中存在的乱象丛生的问题, 政府、互联网平台、行业协会等主体应当通过多元共治形成监管的合力, 以保障消费者在网络订餐中的食品安全。
一、网络订餐食品安全监管面临的困境
(一) 政府垄断监管模式的局限
仅仅依靠国家和个人应对日益复杂的食品安全问题存在许多不足, 因此, 社会上的各利益集团需要通过一种形式发挥其力量, 参与到治理食品安全问题的过程中, 构成利益集团、国家与个人共同规制食品安全的体系。互联网订餐市场的兴起, 给政府进行食品安全监管带来了新的挑战。目前, 基层食药监管理执法还是沿袭传统做法, 主要根据上级安排来布置任务, 进行专项整治活动, 完成集中整治工作, 执法监管缺乏相应技术手段支撑, 对于互联网订餐中存在的诸多违法行为无法管控, 执法成本高, 工作效率低下。监管手段、监管信息化、监管法律制度以及监管设施不健全, 阻碍了网络订餐食品安全多元共治的实现。如果规制工具和方式仅仅局限于事前行政许可以及事后的行政检查、行政处罚等方式, 使得规制者和被规制者处于“对峙”状态, 那么食品安全监管就很难持续创新[1]。一方面, 政府具有“监管渎职”的强烈机会主义动机。让人感到担忧的是, 由于政府监管工作不到位, 相关互联网订餐平台存留大量“黑作坊”的现象并不少见。另一方面, 政府监管部门因监管资源有限以及网络订餐所覆盖的商家数量庞大, 很难在短期内实现对网络订餐食品安全的有效监管。如果网络订餐食品安全监管者仍然以传统的垄断监管模式为主, 忽视科技进步和市场机制替代行政许可的某些功能的发展前景, 将导致各级政府在网络订餐食品安全监管实施过程中仍然执着于传统证照管理的方式, 无端增加企业和政府的成本。
(二) 互联网订餐平台监管不力
网络订餐这种消费模式存在一定风险, 因此需要互联网订餐平台加强对入网经营者的审查义务。有关法律法规虽然已经提出要应该明确网络订餐食品安全问题相关利益者的责任, 但是却将这种如何明确责任的权力交由它们自己去行使, 第三方平台和入网经营者很容易互相勾结, 这对解决各方责任的问题无异于隔靴挠痒, 不能真正解决问题, 这样做无法保证消费者的实际权利不受侵害。而且, 我国《食品安全法》中并没有规定第三方平台对入网经营者基本信息的审查究竟应当做到何种程度, 是只进行形式上的审查还是实质审查, 是只在经营者进入平台时进行审查还是在经营者入驻后对其正常经营活动仍要进行审查等。消费者在互联网订餐平台上通常是凭借星级和买家评论来选择商家的, 由于对其实际卫生状况难以了解, 从而导致消费者的选择可能充满了不安全风险。一些网络食品订餐第三方平台提供者怠于对入网经营者的经营行为和服务进行抽查和监测, 在发现入网经营者存在违法行为时, 也并不采取行动及时制止。
二、多元共治理论在网络订餐食品安全监管中的运用
当今社会, 食品安全风险复杂多样, 单独依靠政府的力量确实难以满足市场经济日益发展的新需求, 第三种力量势必会成为网络订餐食品安全监管的一股重要力量。网络订餐的食品安全治理关系是企业、政府、社会之间交流与互动的复杂网状关系。社会组织的慢慢崛起, 使社会自我管理、自我服务以及社会组织化具有了现实可能, 公民可以通过这些社会组织实现对于食品安全治理的有效参与, 弥补政府和市场失灵对于食品安全治理的失灵, 与政府一道形成紧密的合作伙伴网络, 最终实现多元共治[2]。信任是食品安全监管的社会各方合作治理的核心与权威认同, 资源互补及共享是监管部门间信任关系的基础。在互联网订餐食品安全监管中, 各方主体责任应当包括政府的食品安全监管责任、互联网订餐平台的审查责任、食品生产经营者的主体责任、行业协会的自律管理责任、消费者组织和消费者的自我保护和约束责任、新闻媒体的社会监督责任等, 通过充分的信息交流沟通, 形成网络订餐食品安全社会共管共治的格局。食品安全有奖举报、新闻媒体舆论监督、行业协会自律等都在网络订餐食品安全管理中起着重要的社会监督作用。在多元共治模式下, 政府监管应该是市场机制的补充, 而不是替代。从政府职能转变的角度来说, 只有政府适当简政放权才能充分保障社会群体的有效介入。同时政府在简政放权后既要做好食品安全监管者的角色, 还要承担社会性规制引导者和后盾的角色。政府在多元共治模式中应该做好引导工作, 与第三方平台和行业协会及时沟通相关信息, 在第三方平台和行业协会难以发挥作用的地方开展监管工作。比如, 帮助第三方平台审核入网经营者的营业执照是否真实等。
网络订餐食品安全监管多元共治的依据不仅包括国家立法, 还包括其他社会规则以及相关不同主体之间的协议等。对被监管者来说, 强制性的处罚可以使其服从, 但也不可避免地会打击其生产经营的积极性, 从而使被监管者对监管产生抵触、逆反心理。因此, 网络订餐食品安全监管需要由强制性、惩罚性的方式向合作式、激励式的方式转变。例如, 我国互联网订餐食品安全监管可以实施食品安全信用标准制度, 约束经营者行为。信用标准应当包括法定和允诺两类内容。其中法定内容为基本标准, 具体包括有关食品安全的法律、标准、道德等规范的遵守情况;允诺内容为食品生产经营企业通过广告、合同等形式向社会和特定人员就食品安全所做允诺的践行情况。政府应为较为弱势和分散的消费者维护自身合法权益和参与网络订餐食品安全治理提供充分信息、有力的制度保障和有效指导等支持, 以平衡网络订餐食品安全领域消费者和入网经营者之间的力量, 实现对社会公平正义的承诺。
三、网络订餐食品安全监管多元共治机制创新
在网络订餐食品安全监管机制运行中, 建立政府、互联网平台、行业协会等多元化规制的模式是最佳途径。要建立订餐平台—用户—管理部门三方信息互通互联机制, 利用大数据创设统一、科学、高效的网络订餐食品安全监管与评价体系, 做到让对网络订餐食品安全的监管治理随时随地、无缝衔接、不留死角。
(一) 从行政性规制向社会性规制转型
当前政府的垄断监管模式导致网络订餐食品安全风险很大, 现实迫切需要从这种垄断监管模式走向社会规制模式。在食品安全社会共治模式中, 政府要充分发挥社会公共资源的作用, 鼓励与扶持行业协会、非政府组织等社会力量的发展, 形成网络订餐食品安全治理的合力, 推动实现对于网络订餐安全监管的多元参与。政府建立网络订餐食品安全监管专门机构是政府与互联网平台实现共治的平台。理想的食品安全监管政策工具应当包括直接干预、激励和自我监管。鉴于此, 网络订餐食品安全社会共治需要将企业自律与国家立法行为相结合。在严格责任制下, 政府职能部门应通过对低质量网络订餐生产经营者进行相应有效的惩罚, 促使相关企业加强企业自律。例如, 上海市浦东新区市场监管局把陆家嘴地区的餐饮企业和个体工商户数据提供给网上订餐平台“饿了么”, 这些数据包括营业执照、餐饮服务许可证、食品安全量化分级监管信息 (俗称“笑脸、平脸、哭脸”) 三大类。“饿了么”将这些数据信息纳入自己的信用评价体系, 并占据20%的权重, 以此形成新的商户综合信用质量评分和排序。“饿了么”把在平台服务中形成的信用评价、投诉举报等数据同步提供给上海市浦东新区市场监管局。运行一个月, “笑脸”商户订单量平均上涨约15%。
(二) 互联网平台的审查责任
网络订餐食品安全监管多元治理虽然应当以行政机关为主, 但互联网平台也应当承担起自己的责任。互联网平台作为消费者和入网餐饮经营者之间的桥梁, 其不但可以对各式各样的入网经营者进行甄别和挑选, 更可以了解消费者对于各入网经营者的评价。网络订餐第三方平台提供者应当设置专门的网络食品安全管理机构或者指定专职食品安全管理人员, 对平台上的食品经营行为及信息进行审查、检查, 如实记录并及时更新。互联网平台应当积极推动网络订餐经营者通过市场公共信用信息平台或者企业自建的信息平台充分发布产品信息。例如, 针对公众对网络订餐餐厅后厨的不了解而产生的逆向选择, 可以主动选择以明厨方式在互联网上公开, 以吸引消费者, 这已为部分企业所实践。
网络订餐平台将通过实时监测和大数据分析, 定期向政府食品监管部门上报相关数据。在发生网络订餐食品安全问题时, 网络订餐平台比政府能更及时、有效地获得相关经营者信息。网络订餐平台应当建立入网经营者档案, 记录入网经营者的基本情况、食品安全管理人员等信息。网络订餐平台一旦发现经营者有违法行为, 应当及时制止。网络订餐平台可以运用“网络爬虫”技术锁定有违法行为嫌疑的入网经营者信息, 再运用图文对比技术提取商家上传的证照信息, 最后用智能化对比方式把提取出来的证照信息和政府留底的证照数据进行比对, 仅用“三步走”就可判断出该入网经营者是否存在违法行为。如果网络订餐平台发现入网经营者存在违法行为而未及时报告入网经营者所在地的食品监管部门, 网络订餐平台还需与入网经营者承担连带责任, 赔偿消费者所受到的损害。
(三) 行业协会和媒体、消费者参与监管
由于政府和第三方平台功能存在局限性, 网络订餐食品安全社会多元治理模式就要充分发挥行业协会的专业长项, 以及媒体的信息和监督优势, 与政府的监管、消费者的公民自治效应形成优势互补, 实现多元主体协同治理。
1. 行业协会
充分发挥行业协会的作用, 对网络订餐经营者的行为进行规制是必不可少的。互联网订餐行业协会的职能是确立具体的行业标准, 明确订餐服务、配送过程和外卖餐具的行业标准等, 协助政府完成对网络订餐平台和入网经营者的监管, 督促平台更好地完成对餐饮服务提供者入网进行资格审查。行业协会对主动提高食品安全标准的网络订餐经营者进行相应的表彰和奖励, 向消费者发出适当的质量信号, 避免劣币驱逐良币的现象发生。同时也使网络订餐经营者认识到只有通过自身的努力才能获得优厚的回报。
2. 新闻媒体
围绕着网络订餐食品安全, 新闻媒体应当关注监督环境营造、监督网络构建、监督权利的法律保护、监督结果的披露以及对被披露单位的惩戒等问题, 构建食品安全的新闻媒体监督治理模式。媒体曝光, 一方面分担了政府的监管成本, 另一方面减少了上级政府与下级政府之间信息的不对称, 减少了地方保护主义行为。媒体曝光了不安全的网络订餐经营者之后, 可以引发消费者的强大压力, 敦促政府介入以及迫使相关经营者及时有效地采取相应措施, 进而实现消费者对互联网订餐经营者的有效监督。
3. 消费者
首先, 通过立法设立举报奖励制度、举报匿名制度、舆论监督奖励制度、信息披露制度等, 创建有效的激励机制, 对消费者依法举报网络订餐经营者违法行为给予表彰与奖励。其次, 消费者可以通过小额诉讼程序解决网络订餐中发生的纠纷。这种小额事件的消费者一般无意支付高额律师报酬, 也无法忍受诉讼拖延而导致的劳力、时间与费用的投入, 这些程序有利于消费者提起诉讼, 对维护消费者利益发挥着重要作用。最后, 允许消费者协会为维护消费者的利益而要求网络订餐经营者停止其不当或恶意行为。消费者团体可凭借受害者提供的信息与网络订餐经营者进行交涉, 要求其停止不法行为, 若网络订餐经营者不予配合则可向法院提起诉讼。
参考文献
[1] 高秦伟.分享经济的创新与政府规制的应对[J].法学家, 2017 (4) :17-29, 175.
[2] 胡颖廉.中国道路:食品安全治理的中国策 (政治建设卷) [M].北京:经济科学出版社, 2017:151.
