摘要：在加强预算管理水平方面各地方高校及政府主管部门都进行了一系列的探索和尝试, 目前仍然存在着高校项目预算编制与学校年度发展计划脱节, 预决算编制缺乏完整性, 预算执行缺乏约束性等各种各样的问题。围绕这一问题就如何提升地方高校财务预算管理水平展开论述, 构建地方高校预算管理机制, 完善预算考核及评价机制, 提升预算管理水平方面提出一些对策和建议。
关键词：预算; 地方高校; 管理体制; 绩效考核及评价;
一、我省在提升高校预算管理水平方面的探索
1. 积极拓宽经费来源
目前我省高校的办学经费一般有:财政投入经费 (财政拨款、国有资产使用收益、教育事业收入、行政事业性收费等) , 企业捐助资金、其他收入等。基本实现了以财政资金为主、多元化构成的收入格局。
2. 积极创新对高等院校办学经费的投入方式
在财政资金投入模式上大都是适用生均综合定额及专项补助资金方式。这里所说的生均综合定额经费主要是用于高校正常运行所需的人员经费和日常公用经费, 其中的人员经费为根据人社部门核定批准的标准数额, 日常公用经费是根据高校的在校生人数、在校生学科类别、学校的办学层次等因素所综合确定的拨款方式所定;专项补助资金是根据中央、省级政府或相关部门等所规定的专项任务而投入的经费, 包括用于高校学生方面的资助经费、特色专业建设经费、重点学科发展经费、科研专项经费等。
3. 结合财政管理制度改革规范高校资金使用
随着政府职能转变, 财政职能也在调整各项管理制度。近年来, 财政部门推出了国库集中支付改革、零余额账户改革、非税收入收支两条线、政府采购、预算改革等改革措施, 作为使用财政性资金的地方高校在预算管理方面也与之相适应的进行配套改革, 逐步改变预算管理方式, 提高资金使用效益。
4. 积极探索提高高校预算管理水平的路径
财政资金投入、资金监管等方面的一系列改革举措, 对提升高校财务预算管理水平, 完善预算管理制度起到了良好的促进作用, 各高校结合自己的办学特色也积累了较为完整的财务管理、预算管理经验, 地方高校的财务管理水平, 预算的法治意识, 预算方案的编制也越来越趋于完整、准确和科学。
二、目前我省地方高校在预算管理方面还存在的一些问题
1. 高校财务预算方案与学校年度发展计划脱节
首先, 在预算时间上存在不一致。高校预算的基本任务是保证高校年度内各项事务正常运行, 由于目前大都推行项目库的预算编制模式, 要能进入财政的项目库, 部门在项目编制上至少要提前一年有的甚至提前更多, 而高校可执行的年度计划通常会在年初或上年末才会确定, 形成的结果就是高校纳入预算的是可执行预算, 进入项目库的预算项目是长期规划目标的预算, 预算项目编制与年度发展计划相脱节。其次, 预算编制的长期性与短期性相脱节。高校预算的首要目的是确保高校的正常有序运行, 同时要与长远发展目标相结合, 应具有一定的前瞻性、战略性, 但现实的情况是地方高校并非是独立的主体, 高校的日常运营与管理上不具备自主性, 难以对本校事业发展做出可行的长远规划, 更多的是依赖于政府行为和政府意志, 接受政府在业务管理、指标考核的一系列的限制, 必然会产生长期发展目标与现实运营相脱节的现象。
第三, 预算方案编制与预算执行情况相脱节。预算编制的参与方主要由财务部门和个别有关人员完成, 人员构成过窄, 没有把实际执行预算的相关部门和人员吸纳进来, 学校内的各职能部门和各教学单位等都游离于预算编制体系之外, 预算方案编制缺乏有效的协调配合, 只是根据自身任务或所经管事项提出预算建议缺乏有效的协调与沟通, 以致编制预算时难以针对长、短期目标进行有效整合与协调, 预算无法充分发挥资源配置方面的积极作用, 导致各职能部门和各教学单位部门对学校发展目标和定位认识不充分, 不利于学校战略目标的实现。
2. 预决算编制缺乏完整性, 未能实现真正的全面预算管理
第一, 高校预算不具备独立主体性。在预算编制过程中, 高校预算方案的编制受政府财政资金投入的影响较大, 收入的规模也是受多种因素制约, 往往存在一定的随意性, 预算的批复、执行也缺乏严肃性。一方面高校根据自身经济业务所编制的预算方案需要学校方面的相关批准程序, 但这一方案并不是最终方案还需财政部门批复后, 视所给予的经费数量再确定预算规模, 进而调整预算方案;另一方面, 财政部门下达追加调整的专项经费, 往往是根据当年的财力及上级拨款进行的二次分配, 需到预算年度的年中才能知道, 因此追加专项资金未能纳入预算之中, 预算编制失去了严肃性、有效性和全面性。
第二, 预算内容不完整, 预算编制和实际情况存在很大差异。预算编制要求从本部门职责入手根据下年需完成的部门职责编制预算, 但在实际执行中往往仍采用“上年基数+本年因素”的老办法, 使本年度核定的支出指标受原有费用项目和数额限制, 与实际情况有一定的差距, 高校资金在各部门之间的分配方式上, 存在一定的固化想象。
第三, 预算编制缺乏科学合理性。目前按财政要求都要实行项目库制度, 有些项目从论证到批准纳入项目库, 再到项目的实施往往不是一年就能够完成, 而在编制项目预算时, 往往是一次性全额编制预算, 等待资金下达, 而有些项目前期缺乏科学的可行性研究报告。项目预算的编制不细致, 在项目执行中形成年末大量资金结转, 甚至形成了大量项目资金结余的现象。
3. 预算执行缺乏严肃性
目前地方高校普遍将预算与核算独立操作, 分割作业。一方面, 报送财政的预算方案是按财政对预算单位规定标准编制的部门预算, 没有真实反映出各单位的实际支出需求, 预算编制脱离实际;另一方面, 学校可执行的预算方案在编制中更多的是考虑维持运转和教育主管部门的要求, 执行中较少考虑财务核算的要求, 出现了预算信息与会计核算信息较少交互, 各搞一套的局面。
4. 预算考核及评价机制不全
为了维持学校各项事业的有序发展, 各高校仍是偏重于预算编制, 多争取财政资金支持上, 而在预算的执行方面并未给予高度的重视, 这也架空了预算控制的职能, 严重削弱了预算的激励和约束作用。如何构建完善的预算管理体系、如何让预算方案的编制更具可执行性, 如何强化预算监管, 提高预算分析水平等都是我省高校亟待解决的现实问题。目前我省大部分高校尚未建立起完整的预算执行分析考核机制, 绩效考核意识不强, 绩效考核指标、体系不明确, 绩效考核结果未与相关人员的经济责任挂钩, 无法形成有效的约束机制。
三、对完善我省地方高校预算管理制度的对策和建议
1. 地方政府转变管理职能
(1) 建立高等教育经费省级统筹或国家统管机制。地方高等教育是由教育部批准成立并进行各项业务管理的, 根据事权与财权匹配的原则, 地方高校并不是只服务于高校所在地, 招生对象以及学生将来服务的对象也是政府部门限定的, 不应出现因学校所在区域不同而对其投入经费极具差别化对待的歧视情况, 更不应该出现因地方财力无法保障地方高校运转而形成投入经费不足的局面。
(2) 财政应依法保证高校经费的投入。根据《中华人民共和国教育法》对高等教育经费的投入资金要求, 安排财政教育投入预算, 国家要根据各高校办学规模、层次等因素统筹审核全部高校的经费预算, 经过人大审核批准的预算方案全部纳入中央财政保障, 除政策性增支外, 按照事权与财权相统一的原则, 不再调整教育经费预算。建议取消省教育厅的二次分配权限, 取消分散在省财政厅、省教育厅的各类高校专项资金再分配而产生的厚此薄彼的现象, 按生均标准定额确定的财政拨款保证全额投入高校的运行, 由高校根据自身的事业发展编制预算方案。
(3) 加强预算绩效管理。财政及教育主管部门可根据各高校的特点建立一套分类适用的绩效评价体系, 结合高校的任务目标经费使用情况进行绩效评价, 并根据绩效评价结果调整下一年度预算拨款数额。
2. 完善地方高校治理结构, 实现自我管理
高校内部管理模式上, 要合理划分各教学单位与各职能部门的事权与财权, 根据学校的办学宗旨和任务, 紧扣人才培养、科学研究、服务社会经济发展和文化传承创新等任务目标, 建立健全事权财权相统一、责权对等的管理制度和预算管理模式, 科学确立高校各部门的预算绩效目标, 根据其承担的任务目标确定合理的评价方法, 结合高校的办学特点、定位, 实现自我管理。
(1) 建立预算管理委员会制度。由不同部门不同身份人员组成的预算管理委员会, 负责高校预算编制、预算调整、预算执行、决算和信息公开的领导工作。高校要强化预算执行的刚性原则, 预算调整和变更, 严格按内控制度规定由预算管理委员会提出调整方案并经过执行相应的程序, 杜绝个人在预算执行中的干预。
(2) 完善预算绩效管理评价机制。预算绩效评价内容包括外部绩效评价、内部绩效评价、项目支出绩效评价。预算绩效评价是对投入、产出、结果的综合全面的分析评估。作为使用财政资金的高校也不能游离于之外, 作为政府管理部门应退出对其的日常行政干预但应关注于资金的支出效益, 不仅仅要看是否完成支出, 更要注重每项支出的结果及执行的效益分析。高校可尝试建立绩效评价委员会制度。由绩效评价委员会负责建立健全校内绩效评价目标、考评体系、考评方式及奖惩机制。内部项目实施完成后, 组织实施校内绩效评价和项目支出绩效评价工作, 由绩效评价委员会对各项预算项目的执行情况进行评价, 将评价结果及时反馈到相关部门和各教学单位, 在下年度预算编制中要充分运用评价结果进行审核监督。
(3) 建立预算责任人制度。高校可以按照各教学单位、职能部门为单位, 设定预算责任人, 预算责任人对预算立项、项目执行及效益负责。在划分好财权与事权的前提下, 推进高校预算管理改革, 高校预算管理体制其实也是就集权与分权的一种协调, 调低管理重心。将预算方案编制责任主体和管理权限落实到业务部门。对于临时性的较大项目或跨部门项目, 可设置单独的、临时的预算责任人。
(4) 加强财务信息化水平建设。高校作为科技的前沿阵地, 网络和信息化发展都较为迅速, 各高校基本都建设完成校园网, 协助高校完成日常教学、业务管理等工作。急需建立起完整支持预算管理全部流程、细化控制财务管理各个环节的信息控制系统, 健全预算、核算、决算相结合的一体化的管理体系是财务管理的必然方向。进一步提升财务管理服务水平, 借助信息化平台的支撑, 提高财务工作效率, 落实预算管理细化要求, 整合现有分散的系统功能, 建设统一的财务服务管理平台系统。
3. 建立社会组织参与高校预算管理的机制
通过政府购买服务的方式引导社会组织参与到高校的预算管理体系当中, 政府、地方高校向社会组织公开其预算管理目标、任务、重点环节和实现途径, 借助社会力量对高校预算编制、执行效果等进行监督。
(1) 可尝试建高校预算管理协会。成立由中央、省级财政部门牵头, 包括政府部门代表、专家学者、社会组织代表以及其他利益相关方的代表共同组成的高校预算管理协会。政府主管部门可委托其对高校预算管理改革方面的有关事宜进行研究, 高校预算管理协会帮助各地方高校建立健全自身的预算管理制度、预算执行监督制度, 参与地方高校的绩效评价等, 为政府决策提供解决方案。
(2) 建立社会第三方财务决算审核制度。高校可于每年度决算完毕后委托具备资质的会计师事务所对地方高校的预算执行情况进行审核, 通过决算与预算的一致性审核, 对预算提出改进措施, 高校可根据审核意见整改, 除了要做到账账相符、账实相符、账表相符外还要注重预算与决算的一致性以及差异化的原因分析和改进。上报财政部门的财务决算报表, 要加盖会计师事务所公章予以确认, 会计师事务所对财务决算所出具的审核意见的真实性负责。
(3) 建立社会组织参与的预算绩效评价制度。政府主管部门负责预算绩效评价工作的任务安排和考评机制, 在具体实施上可将绩效评价的具体工作委托社会中介机构和专家承担。首先可由地方高校对自身绩效目标进行自评, 再委托社会中介机构对高校绩效评价指标自评报告开展真实性审核, 并出具审核性报告, 社会中介机构对所出具体的审核报告的真实性负责;二是组织专家独立评分。专家库成员构成有高校预算管理协会、高校专家、社会中介机构的相关专家等。专家从专家库随机抽取产生。专家根据中介机构出具的审核及报告所依据的原始材料进行审核并对中介机构的审核报告出具意见, 专家对各自评价结果负责。
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