摘要：目的 了解新形势下疾病预防控制机构专项资金预算绩效管理状况, 完善现有管理体系。方法 分析疾控机构专项资金预算管理状况、发现问题与不足。结果 现有预算绩效管理仍存在预算评价意识淡薄、预算执行率低、结余结转量大、管理体系不完善及人才缺乏等问题。结论 加强专项资金预算绩效管理, 对提高财政专项资金使用效率、提升公共卫生服务质量以及促进疾控事业发展均有重要意义。
关键词：疾控机构; 专项资金; 预算管理; 预算绩效管理;
近年来财政部门加大了公共卫生事业尤其是重大公共卫生专项资金投入。疾病预防控制机构 (疾控机构) 的专项资金, 主要包括国家和省级财政拨付的扩大免疫规划项目、艾滋病项目、结核病项目和慢性病项目等重大公共卫生项目资金, 以及一些国内外社会组织、上级或同级疾控中心等提供的科研协作项目资金, 例如全球基金项目、艾滋病中默项目和礼来耐多药结核病防治项目资金等[1]。专项资金要求单独核算, 遵循专款专用、讲究效率及保证效益原则[2]。加强专项资金预算管理、提高使用效率, 才能更好地发挥经济效益和社会效益, 以保障公共卫生事业有序发展。
1 专项资金及存在问题
疾控机构是我国重要的卫生事业单位, 在疾病防控、突发公共卫生事件处置等方面担负重要角色。预算绩效管理以绩效目标实现为导向, 以绩效评价为手段, 以结果应用为保障, 以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目标, 形成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。十六届三中全会提出“完善财政预算绩效管理体系”[3], 福建省财政厅对2018年专项资金绩效目标提出了更高的要求, 即在2017年“各部门编报绩效目标的专项资金占本部门专项资金总量的比例不得低于60%”的基础上, 进一步提高到100%[4]。
对疾控机构专项资金预算管理情况剖析可见:①疾控机构的专项资金主要依靠中央和省级的供养与扶持, 在传统预算管理模式下, 机构全员全面预算管理意识较淡薄, 预算绩效管理体系不够完善, 缺少对预算拨款经费开支情况跟踪和评价;②绩效激励约束作用不强, 导致绩效评价结果与预算安排和政策调整脱节, 出现预算执行率偏低、年末形成大量结余结转经费的现象;③预算管理人才较匮乏、一般财务人员难以胜任预算绩效管理的高要求。
2 剖析原因
疾控机构专项资金预算管理存在问题与不足之处的主要原因如下。
2.1 全面预算管理和绩效评价意识淡薄
①行政事业单位预算绩效管理的理论概念提出较晚, 疾控系统并未将绩效评价作为全面预算管理的核心要素对待。绩效观念尚未树立, 重投入轻管理、重支出轻绩效的意识, 导致其工作人员并不重视全面预算管理及绩效评价。②疾控机构领导一般为卫生专业出身, 对全面预算管理了解不足, 对其准确性和质量关注不够, 往往只把预算编制看作能否申请到经费的一种常规工作[5], 对经费到位后的使用情况并未进行详细的后续跟踪, 缺乏相应的管理制度约束。
2.2 预算执行率低且结余结转量大
经财政批复后的年初预算必须严格执行, 不得朝令夕改, 如果需要调整变动须经严格的审批程序, 但实际工作中疾控机构对预算品目、预算资金的调整并不少见, 主要与其自身业务职能的客观因素有关:疾控机构的专项资金中一部分是应对突发事件处置, 难以提前预估预算开支;缺乏对预算执行的监管, 往往前3季度的预算执行率偏低, 最后1个季度突击开支十分普遍, 年末形成大量结余结转经费。
2.3 预算绩效管理体系不完善
①预算绩效指标设计难。疾控机构业务性质的特殊性, 导致其专项资金支出内容广泛、形式复杂、结果抽象。多数行业系统的绩效评价主要针对有形产出, 无形产出往往因不易量化而被忽略;疾控机构主要提供公共产品和社会效益等无形产出, 其专项资金的预算绩效指标在设计上有较大困难。②预算绩效评价实施难。预算执行情况一般只能分析到项目, 而在疾控机构往往同一项目业务工作涉及不同科室, 导致一个专项经费或需拆解至多个科室共同使用, 如果要分析具体业务科室的预算执行率, 需要财务人员在年初专项资金预算下达时, 就先按使用科室分解并进行后续跟踪, 既耗时又耗力, 致使专项资金预算的绩效评价流于形式, 绩效评价结果的反馈应用更是无从谈起。
2.4 预算绩效管理人才缺乏
新形势下的预算绩效管理对传统的预算管理理念无疑是重大的变革, 对绩效管理能力和绩效信息处理能力都提出了更高要求。以往由普通财务人员兼任的预算编报人员, 可能已无法胜任后续的预算结果追踪及预算绩效评价工作, 必须培养高素质的复合型财务管理人员, 才能使预算绩效管理在疾控机构充分发挥其优化专项资金预算管理、提高专项资金使用效率的作用。
3 对策建议
要完善疾控机构的专项资金管理, 核心环节是要建立健全专项资金的预算绩效管理, 从源头上管控。
3.1 强化专项资金预算绩效管理意识
提高领导层的重视程度, 深化预算管理理念, 充分认识到加强专项资金预算绩效管理, 对机构发展与自身都相当重要, 而忽视预算管理则须承担严重后果[5]。要大力宣传使预算理念深入全体员工。预算绩效管理不仅是财务部门的工作, 而是整个机构内部各项资源的优化配置。业务人员忽视预算与业务、预算与绩效的内在联系, 或将二者割裂看待, 都是导致资金预算效率低下的原因。只有全体员工积极参与配合, 不断提高财务与业务部门工作的衔接度, 才能充分发挥预算绩效管理的优势。
3.2 建立健全专项资金预算绩效管理流程
①制定评价指标。在了解和熟悉疾控机构专项资金预算特点的基础上, 制定相应的预算管理绩效评价目标;全面系统地量化各个评价指标, 选取科学的定量和定性相结合的指标, 构建和完善预算绩效标准体系, 并据执行过程的实际情况不断调整。绩效指标和标准体系要与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配, 突出结果导向, 重点考核实绩。可考虑引入专家咨询机制, 委托第三方独立组织以其专业客观的角度来为机构构建一个全过程绩效管理闭环系统, 或依托大数据分析技术, 运用因素分析法、比较法或公众评判法等, 提高预算绩效评价结果的客观性和准确性。②依靠有效的专项资金预算绩效管理信息系统。以结核病防治重大公共卫生项目经费为例, 可根据资金的预算安排和项目管理方案分配资金, 形成购买抗结核药品、购买实验室设备、举办培训班、现场督导和调研等计划开展活动的资金池, 经办人员在报销时只需在资金池内扣减金额, 一旦报销金额超过资金池预算上限, 则无法进行下一步报销操作[6]。利用专项资金预算绩效管理信息系统管控专项资金, 严格按照预算安排进行合理开支的同时, 实时反映专项资金的执行率。③加大跟踪监管力度。建立专项资金预算执行跟踪机制, 加大预算管理的绩效评价监管力度, 完善内部控制和审计部门的监督职能。每月分科室、项目通报专项资金预算执行进度, 与计划时间进度和往年同期进度对比, 深入分析预算支出的执行情况, 督促业务科室合理安排预算开支, 提高预算资金的使用率[7]。④强化绩效管理激励约束, 建立评价结果、预算安排与政策调整挂钩机制。对预算绩效好的项目优先保障, 对绩效一般的项目要督促改进, 对交叉重复、碎片化的项目予以调整, 对低效无效的资金一律削减或取消, 对长期沉淀的资金收回并按照有关规定统筹, 以维护预算的权威性和相对公平。同时, 将预算绩效结果纳入工作人员年度考核内容, 作为晋级、选拔任用的重要参考, 充分调动各部门履职尽责和工作积极性。
3.3 加强预算绩效管理人才队伍建设
新形势下对专项资金预算管理能力提出的更高要求, 除了对现有财务人员进行预算专题培训、加强预算绩效管理学习、提高自身综合素质外, 还可借鉴疾控系统专项资金管理工作开展较好的单位, 进行人员交流学习[8]。不断完善疾控机构的教育、培训机制, 加强实际工作应用, 提高解决问题能力, 以满足财务工作发展需要。
综上所述, 加强预算绩效管理, 提高专项资金使用效率, 是疾控机构实现全面预算管理的改革目标。建立和完善由预算绩效指标和预算绩效评价构成的预算绩效管理体系, 可实现专项资金的预算绩效评价结果和预算安排的有效衔接, 推进预算绩效信息公开制度, 强化监督和考核, 充分发挥预算绩效的激励作用, 调动工作积极性, 更好地实现疾控机构专项资金的有效配置, 提高公共资源利用效率, 为卫生事业发展提供有力保障。
参考文献
[1] 齐燕心.疾控中心专项资金管理存在问题及对策探讨[J].海峡预防医学杂志, 2018, 24 (4) :83-85.
[2] 曹爽.加强卫生事业单位专项资金管理工作探析[J].财经界:学术版, 2016, (08) :49.
[3] 王蕾, 李卫平, 李江.公共卫生领域中的绩效预算管理[J].卫生经济研究, 2007, (2) :14-15.
