摘要： 社区是我国社会管理的基层单位, 其经费来源主要是财政拔款。当前的社区经费总体上比较紧张, 又同时存在着大量的浪费和低效运行的现象。财务管理上存在种种问题, 又加重了资金管理的混乱局面。文章对社区财务管理中存在的问题及成因进行了分析, 并在此基础上提出了改进的对策和建议。
关键词： 社区; 预算; 居账街管; 会计核算;
社区是我国社会管理的基层单位, 除履行政府管理职能外, 还承担着大量的社会服务功能。财务管理是社区管理的一项重要内容, 是社区完成其各项任务的保障, 但当前的社区财务管理存在诸多问题, 急需提高社区财务管理水平。
一、社区经费运管体制的现状及存在的问题
我国的社区作为承担政府管理职能的单位, 并没有税收权限, 按照预算法的规定, 也非是预算单位, 其经费的来源主要依靠的是财政拔款。社区经费一般是由上级职能部门按各类项目进行汇总编报预算, 社区的资金划拔也是由上级在整体预算内按项目类别由各部门下拔, 这种运管体制制度设计本身存在一些先天的缺陷, 导致社区的经费长期处于缺乏保障的状态, 具体原因有以下几个方面:
首先, 基层社区承担的社会事务与预算资金的范围不匹配。一般的社区预算只包括人员经费、公用经费、治安经费和市政设施等有限的项目, 可按当前社区承担的社会事务则远非这几类预算项目可以覆盖的。而且, 政府各个部门又经常下发一些临时性的事务由社区执行或协助执行, 而经费支出却没有相应的支持和保证;同时, 各类经费基本上是按照一个统一核定的标准进行预算安排和划拔, 而各个社区的实际情况则是千差万别的, 这种预算保证很难与社区的实际情况相匹配。
其次, 预算的资金需求无法及时适应社区的动态变化。在社会快速变迁的时代, 社区的基本情况也是处于时时变动的状态, 由于社区不是一级预算编制单位, 只能由街道一级职能部门汇总各社区的资金需求进行统一上报上级财政部门编制预算草案, 再经人大审议通过。社区缺乏预算申报权, 与有预算编制权的上级单位沟通渠道层级多, 过程长, 程序复杂, 最终制定的预算编制及资金安排难以满足基层社区的实际要求。
二、社区财务管理现状及存在的问题
总体上社区经费处于紧张状态, 社区财务管理本身也存在着种种问题, 更加重了社区资金管理的混乱。
1. 财务管理模式不统一。
我国大多数地区并没制定统一规范的社区财务管理制度, 主要是各地根据社区的实际情况自行制定的区域性规定, 或者有的地方连区域性的规定也未统一, 由社区自行制定财务管理制度。在实践中主要存在以下几种财务管理模式:一是街道办事处 (以下简称“街办”) 代管社区会计核算, 这种模式称为“居账街管”。这种模式下, 社区有自己的银行账户, 会计核算及账务处理主要在社区的上级街办的财会部门或指定部门, 社区只设置出纳, 日常收支的审批要经过社区上级单位, 这使得社区的资金运用完全处于上级的行政管理体系内, 对资金的规范运用和风险防范有较强的约束作用, 但剥夺了基层社区的主动性和自主性, 降低了工作效率。二是由社区上级委托代理记账公司 (中介机构) 代理社区会计核算 (以下简称“代理核算”) , 在此模式下, 社区有自己的账户, 有出纳岗位, 但会计核算及账务处理外包给专业记账公司, 审批权仍在社区。这种模式下, 会计核算的规范性有保证, 但管理的硬性约束不够, 也要一定的经费支出。三是社区自行核算, 社区设置会计出纳进行财务管理, 整个财务管理定期接受上级监督审查和定期的社会审计。在这种模式下, 上级单位的监督和审查是滞后的, 如果有问题, 损失已经形成, 往往无法挽回, 同时, 由于各个社区自行制定财务管理制度和会计核算, 会计信息缺乏可比性, 规范性也较差。四是不进行会计核算, 只有简单的支出记录流水等等。
2. 会计核算制度不规范。
社区会计核算内容实际上较为简单, 一般不涉及资金运营, 收入项目也较为单一、确定, 从出纳角度看主要是收支的安全管理, 会计核算也主要是支出项目的判定和归结, 但由于会计核算制度的不规范, 会计核算难以达到财务管理的要求。
会计核算制度的不规范表现在两个方面。一是全国没有一个统一的会计核算制度。我国的社区情况比较复杂, 有城镇社区, 还有农村社区, 有的还有一些特定部门或区域的社区形式或与社区作用地位等同的基层单位, 但无论如何, 社区还是有一些普遍性的内涵和范围设定, 需要有一个统一的会计核算制度, 即使不能有一部适用各种情况的统一制度, 起码可以划分为有限的几类。这对基层的社区财务管理是十分必要的, 只有社区采用了统一的会计核算制度, 会计信息才具有可比性, 财务公示才具备解读的可能, 不然, 各社区按照自己的理解和需要进行会计核算, 其会计成果社会和上级以及相关监督机关对其理解就会产生混乱, 不仅不能作为监管的基础资料, 甚至会成为掩盖问题的手段, 也无谓地增加了社会管理及沟通成本。二是社区会计核算采用哪种会计制度也没有统一规定。社区执行的会计制度因人们对社区会计的属性认识不同而不同, 有的执行行政单位会计制度, 有的执行事业单位会计制度, 有的执行农村集体经济组织会计制度, 还有的执行非盈利组织会计制度。有时因为社区同时存在城乡两种区域或有多种经济体制的组织, 可能同时采用多种会计制度。在这样的会计核算下, 不仅会计信息无法对比, 对各个项目的理解更是千差万别。
会计核算制度的不规范不仅导致财务管理和资金管理的混乱, 更为一些人利用这种混乱提供了违法乱纪和钻空子的空间, 给财务管理人员的实际操作和职责履行也带来了困难。
3. 财务管理制度不健全。
社区一般都制定了财务管理制度, 对公章管理、票据管理、经费报销范围及审批流程一般都有成文的规定, 但仍然不够健全。一是规定本身一般较为粗略, 存在大量自由裁量的空间, 有的没有成文规定, 完全依靠社区自主约束。二是很多费用支出标准没有社区层面的统一标准, 我国的行政、事业费用开支标准没有明确社区是否适用, 各个社区基本是参照执行, 缺乏文件或行政效力, 参考何种标准由于对社区定位不清, 一直也无定论, 这种标准的硬性约束力效果也是不明显的。三是财务制度的制定、修改、调整过于随意, 经常随着社区人员变动进行修改, 缺乏严肃性, 执行起来中也存在随意解释、适用的问题。
财务管理制度不健全导致财务管理实际操作中存在较大的人为选择和调整的空间, 即使采用了集中模式由上级介入审批过程, 由于上级相关部门对实际情况不够了解, 在信息不对称的情况下, 审批放松就走了形式, 约束过严, 影响基层工作的正常开展。由于财务制度本身的缺陷, 在执行中难以操作。另外, 社区采用事后报账的形式, 容易出现支出单据不齐全、不规范或报账时间严重滞后等问题, 导致社区财务核算不及时、不到位。
4. 财务基础工作较为薄弱。
由于经费紧张和编制限制, 社区财会人员缺岗是普遍存在的现象, 即使设置了, 也往往由其他岗位人员兼任或者由临时聘用人员担任。采用了集中模式的社区一般也只是在会计核算上集中到了上级或委托给外部代理, 在出纳环节也仍然由社区承担, 社区人员上配备不足, 造成了财务基础工作较为薄弱。一是收费票据使用不规范, 有的还大量采用自制或购买的票据, 各项收费存在脱离监管的漏洞;二是各种资产的购置、变动十分随意, 存在着大量占用、挪用现象, 而在账务上没有及时地反映, 也存大量账实不符的现象;三是由于人员变动频繁、紧张, 账务交接不严密, 历史遗留问题大量存在, 也不进行处理, 长期挂账, 也难以追究责任;四是对票据的整理、会计分录较为随意, 不规范, 导致整个会计核算质量低下;五是财务资料的保管也存在缺陷, 很多应当留存的会计资料由于没有适当保管, 有损坏和遗失的现象。
5. 社区财务管理缺乏监督。
社区的经费管理是合并于上级的预决算中公开, 只有总量汇总, 无法直接反映社区实际使用内容和范围, 作为预算审批的人大实质起不到监管作用。社区又不是纯粹的政府机构, 实行行政管理, 社区财务相对独立, 集中模式的审批也存在障碍, 社区“先斩后奏”的现象较普遍, 财务审核后置。社区发生的诸多财务管理问题, 上文中提到的诸多问题可以看出, 上级部门缺乏有效的监督。居民的监督意识也很薄弱, 也缺乏监督的手段和制度安排, 尤其是社区事务较为复杂, 涉及到多个部门的规定, 居民也没有了解的渠道和信息掌握, 也没专业的财务能力对社区管理进行监督。即使社区有监督的制度安排, 也往往流于形式。总之, 对社区的财务管理的监督从预算、上级到社会、社区内各个层面尚缺乏系统的制度安排。
6. 社区财务人员素质不高。
社区财务人员由于经费和编制限制, 又常是兼职或兼有其他工作内容, 人员的素质难以保障。同时社区实行的换届选举制度, 对财务会计工作的连续性、规范性有较大影响, 也对财务人员继续学习和提升专业素质造成消极影响。在工作过程中, 则由于选举换届的压力, 害怕得罪人, 往往不敢坚持原则, 得过且过, 应付态度、短期思维是普遍存在的。这些因素都导致社区财务人员的素质和提升存在着很多短板和缺陷, 难以适应社区财务管理的需要。
三、提升社区财务管理水平的对策建议
社区财务管理上的种种问题归结起来是两个方面:一是体制设计和制度安排上的问题;二是人才队伍建设的问题。为提升社区财务管理的水平就要从这两个方面进行改革和完善。
首先, 在体制和制度上进行调整和完善。
1. 参照实行预算单位管理模式。
加大财政保障力度是基层社区搞好社区财务管理的前提和基础, 前述财务管理中的种种问题大都是与财政保障不力有密切关系的。加大财政保障力度要关注两个方面的因素, 一是投入总额要予以保证;二是项目要符合社区工作的实际。两个因素要统筹考虑, 既要避免经费不足, 又要避免资金使用中的浪费和低效。基层社区参照预算单位模式进行管理很有必要, 我们不要陷入对社区性质的无休止讨论中了, 社区无论作为行政管理的一级或是自治单位, 总体上, 它的公共事业性质是确定的, 从中国的国情出发, 把社区经费的运管整体纳入预算并作为预算单位进行管理是当前符合实际的一种选择。社区应当同街办一样实行部门预算, 有提出经费预算的权利。由于基层社区事务的复杂多样, 财政部门可采用定额和定比结合的办法核定总数, 对常规支出确定基数, 对弹性和机动部分可以追加、补拔, 也可以采用动态的滚动预算或弹性预算。
2. 出台统一的社区财务管理制度和会计核算制度。
社区管理具有自身的特点, 不同于一般的行政事业单位, 比照行政事业单位或者其他非盈利性企业的财务管理及会计制度是不适宜的, 应当在国家层面出台专门的社区财务管理制度和会计核算制度, 即使一时间无法在全国层面制定, 各区域地方也应当出台更高层级的区域规范作为过渡, 这对加强信息公开、信息可比性以及解读都是前提条件, 是加强资金管理和提升财务管理水平的基础工作, 也是当前的急务。
3. 利用财务软件和互联网技术支持实行会计电算化。
当前的社区财务管理受限于人员和经费的不足, 利用财务软件和互联网技术的支持实行财务管理和会计核算的集中管理是提升财务管理水平较为现实的途径方法。当前的财务软件已经可以实现广域化、开放式的操作, 功能已经大大扩展, 能实现在线的实时动态监管。会计电算化的前提是业务流程的标准化, 在管理模式确定和制度规范统一的前提下, 针对性地开发出网络化的财务管理软件就有了基础。通过实现会计电算化, 倒逼社区各项财务管理实现标准化操作, 实现了上级对社区的动态实时的集中化管理, 而在社区层级只着重培养各个相关岗位的输入操作和出纳岗位职责培训, 这对缓解社区的人才紧张状况和降低监管成本, 加强资金安全, 都有重要的现实意义。
其次, 上述三点是对整个社区在管理体制和制度设计上的一些改进和完善, 在具体的一些环节上也进行改革。
1.社区纳入国库集中支付。国库集中支付要求建立单一的银行账户, 所有的资金都该账户管理, 支出款项直接打到最终用款单位, 在会计核算时则内部实行虚拟账户进行独立核算, 便于对资金使用进行动态监控, 最大程度地保证资金安全。
2.杜绝现金使用。原则上, 社区的资金收支不得采用现金方式, 一切业务活动都要通过银行进行资金划拨, 避免资金流动链的缺失, 形成监管空白。当前发达的银行结算体系以及第三方支付提供了多样化方便快捷的支付手段, 不存在银行结算的死角, 原则上所有资金都应当留有痕迹, 不允许脱离监管的现象。
3.实行政府采购制度。社区也应当实行政府采购制度, 无法达到政府采购的应当实行竞价方式, 切实把支出的各个环节都向社会公开、透明, 在财政部门的监督下开展财务管理工作。实行政府采购制度也是出于降低成本、提高资金使用效率的考虑, 单个社区无法形成规模效益, 通过更高层级的统一采购, 也可以获得更好的商业备件, 提高资金使用效率。
结束语
综上所述, 提升社区财务管理水平要通过制度安排, 实现管理模式、管理制度和会计核算的规范统一, 要利用信息化时代的网络技术和银行结算的新发展, 通过会计电算化实行社区财务管理动态实时的集中化管理, 最终达到合规、安全和高效地使用资金, 促使社区提供更好的社区服务。
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