摘 要： 荷兰学校督导制度是欧洲历史最悠久、最有影响力、最具活力的学校督导制度之一, 而持久的生命力在于荷兰保持持续改革创新。在督导方式上, 通过实施风险督导, 提前预防学校质量下降的风险, 减少学校督导负担。在督导过程中, 荷兰高度尊重学校自主权, 督导与学校自我评估紧密融合。在质量提升上, 荷兰同时加强督导学校及其治理机构, 督促学校质量提升。在结果使用上, 不仅仅实施政府-学校横向问责, 还非常重视广泛发布办学信息, 实现社会、企业、家长等利益相关者参与学校教育的横向问责。
关键词： 荷兰; 学校督导;
Abstract： The Netherlands is one of the countries who built the oldest, most influential and dynamic educational inspectorate systems among European countries. Its lasting vitality depends on the continuous reform and innovation. In terms of the inspectorate method, the risk of educational quality decline will be prevented in advance and the burden of school inspectorate will be reduced through the innovation of riskbased inspectorate. In the process of inspectorate, the Netherlands highly respects the autonomy power of the school, and the inspectorate is closely integrated with the self-assessment of the school. In terms of the quality improvement, the Netherlands strengthens both the inspectorate of school and their management institutions, and urges them to improve the quality of schools. In the usage of the results, the Netherlands not only takes government-school horizontal accountability, but also attaches great importance to the release of school information to the society, to guide the concerned stakeholders trust and support school education.
Keyword： Netherlands; school inspection;
荷兰学校督导制度至今历时二百多年, 是欧洲历史最悠久、最有影响力、最具活力的教育督导制度之一, 而持久的生命力在于荷兰不断改革创新。荷兰高效的组织结构、透明的标准和系统的督导评估方法不仅促使学校形成评估文化, 而且影响了欧洲其他国家。为适应教育新形势新变化, 荷兰强调基于研究的督导方法, 加强和丰富督导内涵和外延。荷兰在中小学实行“基于风险的督导”模式, 这一新型学校督导模式的实施对于提高教育督导效率、提前预防风险、提升学校质量发挥了重要作用。荷兰重视宣传督导成果, 对社会各个利益相关者理解并支持学校教育发挥了重要作用。
一、学校督导制度及职责范围
(一) 督导机构
1801年, 荷兰教育督导局 (Inspectorate of Education) 成立, 标志着荷兰教育督导制度的诞生。教育督导局是教育文化科学部设立的10个独立的行政机构之一, 负责对教育质量的督导。教育督导局虽然隶属于教育文化科学部, 但为了保证其独立性, 教育督导局设在距离教科文部所在地海牙100公里以外的乌特勒支市, 有自己独立的办公大楼和全日制督学及工作人员, 是半独立性政府部门, 同时还有若干地区督导办公室。
荷兰教育督导局的内部机构设置体现出高度的专业性。它的领导层由1名首席督学和2名总督学组成, 下设小学和特殊教育、中等教育、高等教育、职业教育、成人教育等部门, 每一个教育部门由其中一位总督学领导。首席督学和总督学由教育部长任命。[1]教育督导局在全国下设5个地区办公室, 每个地区督导办公室都设有一名协调督学 (Coordinating Inspector) 作为负责人, 所有地区办公室均有20-40名督学负责中小学和特殊学校督导。[2]
(二) 学校督导范围及工作职能
荷兰督导范围从中小学贯通到成人学校或机构。督导主要对象为:中小学校、职业和成人教育学校或机构、特殊教育学校或机构、学校董事会。督导内容为:学校质量;学校董事会管理绩效;中等教育考试;学校或地区的财务或人事管理。
荷兰实施学校督导工作履行如下职能:
1. 督导学校基本质量, 推动学校改进。
督导局持续保障荷兰教育质量, 督促董事会及其学校遵守教育质量法规、质量保障及财务管理相关政策, 推动董事会和学校积极改进, 全面提高教育质量。
2. 督导学校董事会, 督促履行其职责。
鉴于董事会直接负责学校管理, 荷兰最新制度改革之一即为督导治理机构 (Governing Body) , 督导内容为质量保障和财务管理, 但不承担任何管理责任。[3]
3. 监控中等教育考试过程与结果。
督导局督察中等教育年度考试结果是否有违规行为 (即学生未经过考试或运用不正当行为通过考试) 。此外, 督导局密切关注学校考试成绩与国家考试成绩之间的平均差异, 如差异超过一定程度, 学校董事将被要求进行监督管理。
4. 解决学校投诉问题。
负责解决涉及到有关学校质量的投诉, 或被多次投诉的学校, 督导局可以决定在严重的情况下访查该类学校。如果某个问题的投诉上升为国家问题, 督导局也可能会进行专项督导。还会由专门督导人员处理一些特殊问题投诉, 如性虐待和恐吓、精神和身体暴力、种族歧视和极端主义等问题。
二、学校及董事会督导模式
(一) 学校督导框架及最新改革
荷兰教育督导局依据学校质量督导框架实施督导。2017年1月, 教育督导局对学校质量督导框架做了最新修订, 最大的变化为依据基本质量标准、学校内部质量规定和法定标准实施督导。此次改革的目标为:保障学校基本质量;鼓励学校自我评估和改进;办学须符合法定要求;督导学校治理机构职责。具体表现为:
1. 保障学校基本质量符合国家法定要求。
学校及其董事会所提供教育质量需符合法定要求。督导局的重要工作为持续监测学校风险水平和董事会财务管理, 至少每年分析一次。此外, 督导局对所有学校董事会每四年督导一次, 检查其是否重视教育质量和财务管理。如果分析发现学校或其治理机构没有达到基本质量标准, 将进行干预, 旨在确保学校或其治理机构在可接受的时期内解决问题。
2. 重视学校自我评估与改进。
督导局鼓励学校自己定义质量要素, 通过自身努力提升学校质量。督导局判断一个学校不仅仅依据国家制定的质量要求, 还看重学校实现自我质量要求的程度。如果一所学校及其董事会一直努力实现基本质量标准, 尤其已形成积极向上的集体文化, 教育质量持续不断得到提高, 在达到基本标准条件下, 即使该校总体情况一般, 评定结果可能为“好”。通过督导这面“镜子”, 学校及其治理机构反思实现其自身目标的进展过程, 以自己的方式和方法有效提高学校质量。
3. 加强督导学校治理机构职责。
学校董事会建立的指导和保障制度越好, 学校办学就越好。鉴于此, 督导局加强重视学校董事会的督导, 充分尊重各董事会工作特点。督导局每年对学校董事会进行业绩分析, 每四年开展一次督导, 旨在督察董事会如何提供学校质量保障, 如何管理财务。督导过程包括对所抽选学校进行验证检查, 通过检验学校教育政策、人员配置政策和质量保证体系等, 反映其治理机构的教育质量保障和财务管理情况。督导局会相应调整监管制度, 将这种方法称为“适当的监管” (Appropriate Regulation) , 即尽可能的轻触, 必要时加重。[4]
围绕以上目标, 荷兰教育督导局分别制定了中、小学督导框架, 两个框架总体指标结构一致, 在具体要求上有所区分。学校质量框架包含一级指标及质量规定说明, 以中学框架为例, 如下所示:[5]
中学督导框架涵盖五个质量领域: (1) 教育过程; (2) 学校风气; (3) 学习成果; (4) 质量保障和目标; (5) 财务管理。五个领域主要解决三个基本问题:学生学好了吗 (学习成果) ?学生被教好了吗 (教育过程) ?学生是否安全 (学校风气) ?前三个领域的调查结果能够表现学校在课堂上提供的整体教育水平, 后两个领域, 即质量保障和财务管理, 反映了教育供给质量。学校教育总体质量可定义为五项领域的成绩总和。
表1 2017年荷兰中学质量督导评估框架
(二) 学校质量评价标准
依据以上框架, 每项指标从三个方面规定质量标准, 一是国家基本质量标准, 即学校及其董事会必须达到的国家基本标准。二是学校自己设定的远景目标, 即学校和董事会想要实现的目标。三是依据现有法律法规政策对基本质量标准予以解释, 即适用于该标准的法定要求。
荷兰督察局评价维度为教育供给、质量保障和财务管理。在学校层面上, 评价标准包括法定要求和学校自我确定的质量要求, 在董事会层面上, 分别在“质量保证和目标”和“财务管理”两个领域予以评定。在确定学校的表现是否被判断为“合格”或“不合格”时, 只考虑法定要求, 而在评定“好”学校时, 还综合考虑学校自我确定质量要求的实现程度, 具体见表2、3。
表2 荷兰基本评价标准
表3 荷兰学校质量评定标准
(三) 学校风险督导模式
学校全面督导的最新修正模式为按比例 (Proportionality) 督导和基于风险督导 (Risk–based Inspection) 。荷兰主要实施“基于风险督导”的制度, 督导周期从风险分析开始。教育督导局基于学校董事会的年度问责报告、学生成绩、学校教育质量潜在不足的迹象等三大风险要素以及教育督导框架对学校质量进行风险分析和监测, 对存在问题前兆 (Failure Signals) 的学校进行定制督导 (Tailored Inspection) , 对未发现明显问题的学校, 每四年仅进行一次基本督导 (Basic Inspection) 。三大风险要素分别为:
1. 信号信息。
督导局在其风险分析中使用各种信号信息, 即有关学校可能发生导致教育质量即将恶化的信息。收集信号, 具体包括学生、家长, 老师和其他利益相关者的投诉, 报纸或互联网上的文章和专题督导结果。收集信号的优势在于它比学生成绩和年度问责报告更新更快。信号还使督导人员更好地了解学生、家长和新闻界所感受到的风险。督导机构使用自动化风险注册, 还从新闻机构、学生组织和其他渠道获取信息。
2. 问责报告。
从2008年开始, 学校董事会必须按要求在规定时间内给督导局提供一份包括财务状况、学校质量与学生成绩的年度报告。督导局对这些报告进行分析, 并得出关于学校风险的结论。
3. 学生成绩。
督导局每年都会收集所有学校的学生信息。约80%的信息由第三方考试机构提供, 其余部分通过学校收集。督导局通过分析学生成绩计算每个学校的风险水平。考试成绩越低, 所计算出的风险水平越高。
督导局依据以上三个要素, 每年至少对所有学校进行一次风险分析。督导局随时收集信息, 一旦发现紧急信号, 即刻采取督导行动。
风险评估过程如下, 见图1:[6]
1.主要检测。在这个阶段, 督导局主要监控三个要素, 即信号信息、问责报告、学生成绩。督学收集信息, 计算风险水平, 并提供有关风险等级的详细信息。如无风险, 则将不对学校采取进一步行动。
在当前使用的风险分析模型中, 应用了“交通信号灯”原理。在风险检测的第一阶段将产生三种可能结果:没有风险 (绿色) , 可能的风险 (橙色) 或有风险 (红色) 。如果没有发现风险, 对学校仅采取“基本督导”。如果在任何一个要素中发现了风险, 将会启动专家分析。
2.专家分析。督学结合督导局“组织记忆”和学校公开信息 (例如学校网站) , 使用风险分析的信息, 进一步深入调查研究有潜在风险的学校。经过研究, 督学发现该校没有风险, 则开展基本督导;如有风险, 则决定实施定制督导。定制督导是风险督导制度的核心支柱。
3.学校督导。实施督导前, 督学通常与学校董事会取得联系以展开进一步调查。督学首先约谈学校董事会, 确定董事会是否意识到本校可能出现的问题, 以及董事会是否能够解决该问题。在大多数情况下, 督学决定对学校进行质量督导, 重点关注可能存在风险的质量要素。通常一个月前公布督导时间。
督导结束后, 督学撰写督导报告。在报告中描述调查结果, 确定教育质量中存在的问题或不符合法律要求的地方。如果质量报告明确指出学校教育质量不足, 该校随后需进行质量改进。在这方面, “国际劳工组织法”第11条规定:“如果督导机构研究结果 (这是指对质量进行研究) 表明学校质量不足, 学校应当在督学所规定的时期之内开展研究并提升质量。”改进时期取决于问题严重程度, 但一般不得超过两年。在特殊情况下, 督学还可以开展临时进度督导。
督导的最终目标旨在提高教育质量。在干预阶段, 学校必须采取行动, 解决问题, 督导局将监督质量提高进程。如学校仍没有改善, 督导局可通过进一步监督或可能的制裁施加压力。当所有相关问题解决了, 学校以后仅接受基本督导。
据督导结果显示:2013年秋季, 97.8%小学被定级为“基础教育质量”, 仅2.9%学校被定级为薄弱学校, 0.2%学校被评为“失败学校”。监测结果显示, 近三年薄弱学校与失败学校比例趋于下降。[7]
图1荷兰基于风险督导模式
(四) 学校自我评估
除了2012年以来优秀学校项目要求学校自我评估, 荷兰没有专门规定学校进行自我评估, 但大部分学校进行自我评估, 并被纳入到风险评估中。学校可以自由选择适用于本校的方法进行自我评估, 也可以选择想评估哪方面质量, 或想侧重在哪些方面提高。许多学校聘请私人公司、专家或地区学校指导中心进行自我评估或改进。[8]
(五) 优秀学校评价
从2015年开始, 荷兰教育督导局开始给学校授予优秀学校的荣誉。被评定为“基本学校质量”的学校也有机会获得优秀学校称号。如, 一所学校在某方面表现卓越, 如音乐课程杰出或学生多种语言发展得到重视, 就有被评定为优秀学校的机会。独立陪审团为优秀学校评选者, 评选标准为:学校学习成果突出, 有清晰的教育愿景, 拥有自我学习能力, 学校氛围好, 高度关注优秀、有天赋的学生等。[9]该奖项每三年评比一次。设定优秀学校的目标是激励所有学校提高质量, 并示范其他学校。最近几年评价结果表明, 不少特殊教育学校也获得该项荣誉, 体现了荷兰教育督导局对全纳教育的重视。
三、国家督导和专项督导
(一) 实施国家教育体系督导, 呈现整体教育发展现状及趋势
荷兰督导局开发整体教育体系督导框架, 参照学校督导和专项督导结果, 结合考试成绩监测及评估结果, 撰写国家教育评估报告, 呈现国家整体教育现状及发展趋势、存在问题及对策。具体报告内容为, 中小学教育发展趋势, 包括督导中若干发现, 如教师质量或学校质量保障过程, 提出教育发展中面临的挑战及对策, 进一步分析中小学治理机构绩效、学校治理水平、财务管理、教师质量和有特殊需求学生的教育情况等。
(二) 实施专项督导, 监察特定教育领域的运作状况
荷兰督导局不仅监督学校个体和董事会的教育质量及保障情况, 而且关注整个学校体系。荷兰督导局基于学校和董事会的督导评估结果, 各种来源 (主要为学术) 收集的相关信息, 就学校教育中的热点、难点问题进行专项督导, 监察特定教育领域的运作状况及整个学校系统如何运作, 为政府部门提供决策依据, 将此称之为专项督导 (Thematic Inspection) 。专项督导主题丰富, 领域跨度很大, 有“学前教育质量”“中学教育数学教学质量”等领域。2017年督导专题为, 弱势学生群体:机会和阻碍, 小学生阅读困难等。
四、学校督导结果发布及使用
督导结果用于发现质量不足的薄弱学校, 并在限定时间内加以干预, 促其改进。督导结果还用于决策参考, 尤其从国家整体教育发展视角实施专项督导, 提供令人信服的事实和论据, 促进政府部门基于事实进行决策。督导结果主要用于发布学校质量督导报告, 促进各个利益相关者了解并关注教育。
督导局将所督导学校结果以报告形式公布于网上, 在最终报告发布前, 学校有机会对报告草案予以反馈。督导局将会综合考虑学校的意见, 在网站上公布最终报告。如果经过沟通, 学校仍然不同意报告 (部分) 中的判断, 其意见将通过互联网报告旁边的链接添加到报告中。区别于其他国家, 督导局对薄弱学校还专门公布补充信息, 即将有关学校添加到督导组网站上公布的清单中, 并在报告中增加了一项专门告知家长的附加页。[10]此外, 学校如果认为督导结果不合理, 可以向督导局委员会提出投诉。学校不能对督导局的判断结果提出上诉, 因为督导结果没有法律意义。
五、学校督导改革特征总结及趋势
学校督导历经这么多年的发展, 存在不少问题。如, 在评价上, 通过短时期督导给出学校等级, 难以全面反应学校的办学效果;在工作上, 入校督导不仅给学校带来负担, 而且增加了工作成本;在学校质量提升上, 过度重视督导过程, 忽视学校质量改进。荷兰通过风险督导模式改革等途径有效解决当前的问题, 得到其他国家认可, 也代表了学校督导未来的发展方向。
(一) 预防风险并提高督导效率
荷兰教育督导机构不仅致力于督导评估, 而且探索如何通过增强风险分析, 提前预防学校质量下降, 避免事后督导的短板。风险督导对存在质量风险的薄弱校加强督导, 对无风险或风险较小的优质校减少督导次数, 提高了督导效率, 减轻了督导给学校带来的负担。风险督导能够节约成本且效率高, 越来越受到世界其他国家重视, 英国、丹麦、爱尔兰、瑞典、新西兰等国也开始实施风险评估。
(二) 外部督导与学校自我评估高度融合
学校在督导中拥有广泛的自主权。这种治理结构的前提为, 学校最了解自身的情况, 并允许学校专业人员采用多种实践做法, 从而为学校创新和制度演变创造条件。荷兰充分将学校自我评估纳入督导整个过程, 最显着的特征为将学校自身质量规定纳入国家学校质量评价标准, 即学校自己定义本校质量要素, 督导局督察学校实现自我质量标准的程度。荷兰外部督导与学校自我评估高度融合, 互为一体, 共同促进学校质量提升。
(三) 基于督学逐渐重视督政
当前世界各国督导中, 督政的国家比较少。鉴于学校董事会直接负责学校质量提升, 荷兰不单单实施传统上以学校为主体的督导工作, 当前改革的重点任务之一就是重视督导学校的治理机构。督导主要看其对学校资源供给状况、对学校质量保障及支持工作状况、财务管理状况, 从根本上保障学校资源供给充分且学校质量得到持续提升。瑞典、丹麦、爱沙尼亚及挪威等国也越来越重视地方政府督导。
(四) 注重基于研究的督导方法
荷兰督导实践建立在科学严谨的研究基础之上。学校风险分析过程即是严谨、科学的研究过程。督导局收集大量有关风险信号、学校问责报告、学生成绩的资料, 基于资料分析对学校是否存在风险给予科学判断, 如发现学校存在风险, 需再次经过“专家分析”, 深度调研学校潜在风险, 经过研究, 判断给予学校哪种评估方式。督导工作从督导标准设置、督导实施到结果诊断, 每个环节都要求督学具备较高的分析力、判断力等综合研究素养, 需要督学深入钻研、科学督导。
(五) 横向问责与纵向问责并行
当前世界各国越来越倾向于将纵向问责与横向问责结合起来进行教育问责。纵向问责表现为政府督导并问责学校。荷兰督导局不仅问责学校, 而且强调横向问责, 即为学校、为家长、学校资助者、当地商业和社会服务提供者等不同利益相关者提供透明的办学信息, 建立互相信任关系并提高他们对学校的关注度, 从而增强合作的可能性。荷兰最新开发问责窗口 (Windows for Accountability) 在线数据库, 不仅包括中央机构提供的统计信息, 也支持学校创建与横向问责制相关的校本指标, 例如学生和家长对学校满意度的信息。[11]该网站为家长提供了学校选择窗口, 满足家长择校需求。
参考文献：
[1]王黎.荷兰教导制度及其督导模式最新发展[J].比较教育研究, 2013, (10) :39-40.
[2]王璐, 王小栋.荷兰教育督导人员的专业化管理及其启示[J].教育测量与评价, 2016, (8) :51.
[3]Education Inspectorate Ministry of Education, Culture and Science.Inspection Framework Primary Education.[R].Netherland.2017.
[4]Department of International Affairs Dutch Inspectorate of Education, Dutch Inspectorate of Education:Background information and working method of the inspectorate.[R].Netherland.2015.
[5]Education Inspectorate Ministry of Education, Culture and Science.Inspection Framework Secondary Education 2017.[R].Netherland.2017.
[6]Timmermans, de Wolf, Bosker&Doolaard.Risk-based educational accountability in Dutch primary education[J].Educational Assessment, Evaluation and Accountability, 2015, (27) :4.
[7]Inspectie van het Onderwijs.Onderwijsverslag2012/2013.[R].Department of International Affairs Dutch Inspectorate of Education.2014.
[8]OECD.OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education NETHERLANDS.[R].OECD.2015.
[9]F.Janssens, N.Maassen.School Inspections in a polycentric context:The Dutch Inspectorate of Education[R].EU School Inspections.2015.
[10]European Commission/EACEA/Eurydice, .Assuring Quality in Education:Policies and Approaches to School Evaluation in Europe[R].Eurydice Report.Luxembourg:Publications Office of the European Union.2015.
[11]Nusche, D., et al..OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education:Netherlands 2014, OECD Reviews of Evaluation and Assessment in Education[R].OECD.2014.
