摘 要： 作为世界上最主要的对外教育援助国, 美国在全球教育援助中一直发挥着重要作用, 其对外教育援助政策也处于不断的演变之中。伴随着美国及世界政治、经济、社会的发展变化, 美国对外教育援助政策经历了萌芽期—兴起期—调整期—深化期的演变过程, 逐渐形成了完善的对外教育援助政策, 有效指导了对外教育援助实践活动。美国对外教育援助政策演变具有服务于美国国家利益、逐渐重视援助有效性、与国际教育援助发展密切相关等鲜明特点。由其演变得出如下启示:实施对外教育援助应成立统一的管理机构、制定完善的法律制度、保持政策的动态调整。
关键词： 美国; 对外教育援助; 政策演变; 启示;
随着经济全球化的深入推进和综合国力的显着提升, 我国正积极实施“走出去”战略, 提出了“一带一路”倡议, 努力构建人类命运共同体, 主动促进世界和平与发展, 对外教育援助就是其中的重要内容。近年来, 中国通过援建维修校舍、提供教学设备、培养师资力量、增加来华留学政府奖学金名额等途径, 不断加大对外教育援助力度, 促进受援国教育发展。但我国开展对外教育援助的历史并不长, 经验也不足, 对外教育援助还停留在提供硬件设施层面。美国的对外教育援助历史已有半个多世纪, 成果丰硕。作为世界上最主要的对外教育援助国, 美国在全球教育援助中一直发挥着重要作用, 其对外教育援助政策也处于不断的演变之中, 并有效地指导了美国对外教育援助实践活动。因此, 梳理不同时期美国对外教育援助政策的演变, 探究其背景、内容、影响因素及成效, 总结其利弊得失, 对于我国开展对外教育援助具有十分重要的意义。
一、对外教育援助的含义
作为一种实践活动, 教育援助已有半个多世纪的发展历程。安妮认为, 教育援助意味着发达国家的教育资源 (如设备、技术、贷款、奖学金等) 流向发展中国家[1]。蒂拉克认为, 援助是富裕国家以优惠利率和自由偿还为条件向发展中国家进行资源流动[2]。徐辉认为, 教育援助是富裕先进国家对贫穷落后国家的援助, 以帮助这些地区和国家改善教育[3]。上述观点的共同点为:对外教育援助涉及援助国与受援国两个行为主体, 对外教育援助是一个资源流动的过程, 对外教育援助是为了促进受援国教育的改善。
二、美国对外教育援助政策的演变
美国对外教育援助成果丰硕, 得益于其颁布实施的一系列政策。根据对外教育援助的标志性事件及其成效, 美国对外教育援助政策经历了萌芽期—兴起期—调整期—深化期的演变过程。
1. 萌芽期 (20世纪40年代前)
1889年, 美洲共和国国际联盟在华盛顿成立。作为联盟的领导者, 美国通过技术援助等手段给予拉丁美洲国家经济援助, 一些援助项目涉及到教育领域。据统计, 到1948年, 美国为拉丁美洲国家培训了1万多名技术人员[4]。这一时期的教育援助项目数量少、规模小、影响弱, 还不算是严格意义上的对外教育援助。
2. 兴起期 (20世纪40—60年代)
二次大战后, 现代国际教育援助才真正地发展起来, 美国率先成为对外教育援助的排头兵和领头羊。基于遏制苏联、扩充国力的综合考虑, 美国对欧洲国家进行经济及技术援助, 实施了马歇尔计划。该计划实施4年, 援助金额共计131.5亿美元, 帮助欧洲国家恢复经济, 实现了复兴。马歇尔计划还直接促成了欧洲经济合作组织的成立[5], 该组织后来发展成为经济合作与发展组织, 其下属的发展援助委员会是国际教育援助的主要平台。
在马歇尔计划实施的基础上, 为了进一步遏制苏联, 扩大经济利益, 1949年, 美国总统杜鲁门提出了第四点计划, 决定对一些不发达国家和地区 (拉丁美洲、非洲和中东等) 进行技术援助。自杜鲁门提出第四点计划开始至1953年该计划的主要实施机构技术合作署被撤销, 该计划存在了3年多的时间。在这段时间里, 2 445名美国技术人员在35个国家或地区实施的计划有18个类别, 具体技术援助项目有1 745个, 主要集中在林业、卫生和教育领域;34个国家把2 862名青年专家送往国外 (主要是美国) 深造[6]。
此外, 由美国政府资助的富布莱特计划是国际教育援助中最有影响的项目之一[7]。该项目于1948年正式启动, 旨在促进教育交流与合作, 包括学者互访、学生互访、教师交流等, 目前仍是美国与其他国家开展教育交流与援助的重要途径。
20世纪60年代, 以经济学家罗斯托为代表的查尔斯河学派提出的发展援助理论开始兴起。罗斯托在《经济增长的阶段:非共产党宣言》中详细阐释了这一理论, 他认为, 美国对外援助的内容和目的需要进行调整, 要更加注重对受援国进行有组织的开发, 帮助受援国实现自给自足的经济增长[8]。罗斯托的发展援助理论被肯尼迪和约翰逊总统所接受, 成为这一时期美国对外教育援助的指导政策。
基于10多年的实践和理论探索, 到20世纪60年代, 美国对外教育援助发展到一个新阶段, 这一阶段的典型特征就是制度化。1961年, 美国总统肯尼迪签署了《对外援助法》, 并成立美国国际开发署负责美国对外援助事宜。这一机构的成立具有里程碑式的意义, 标志着美国对外教育援助事业达到了新高度。美国国际开发署成立至今, 在培训师资、女童教育、学校建设等方面做了大量工作[9]。
3. 调整期 (20世纪70—80年代)
20世纪70年代, 中东地区的石油危机引发了世界经济危机, 美国经济受到重创, 政府减少了对外援助项目和资金。此外, 由于对不发达国家的经济援助效果不显着, 所以这一时期美国的对外教育援助政策开始发生转变, 重视“人类基本需求”, 关注其他国家的贫困问题, 其援助重点是食物、健康和教育等。
20世纪80年代, 为了治愈经济危机对美国经济社会造成的创伤, 美国总统里根积极推行经济复兴计划, 主张缩减政府规模和权力, 对外教育援助力度有所减小。1983年, 美国退出国际教育援助的重要平台———联合国教科文组织, 不再每年向该组织缴纳会费。在这一时期, 美国对外教育援助越来越多地通过私营志愿组织进行。
4. 深化期 (20世纪90年代后)
20世纪90年代, 随着苏联解体, 美国对外援助的目标不再是遏制苏联, 其最优先事项转变为可持续发展, 帮助各国提高其自身的生活质量。此外, 1990年, 世界全民教育大会聚焦不发达国家基础教育的发展状况, 呼吁援助国增加对受援国的基础教育援助。基于此, 美国加大了基础教育领域的援助力度。在这10年期间, 美国国际开发署根据受援国的经济条件制定了多种发展援助方案, 如根据发展中国家的经济条件而提供的一整套综合援助, 为处于危机时期的转型国家提供帮助, 通过非政府组织对一些国家进行援助支持等。
进入21世纪后, 美国对外教育援助政策并未发生根本性变化, 依然延续20世纪90年代制定的政策, 对外教育援助的重点依然是基础教育。不过, 受“911事件”影响, 美国对外教育援助政策更加注重国家安全, 对一些有可能转型为现代民主制的国家加大援助力度。比如, 美国加大了对阿富汗、伊拉克等中东地区的教育援助。2005年, 美国国际开发署发布《教育战略:通过学习改善生活》报告, 将“通过学习改善生活”作为新时期的教育援助战略, 并阐述了实现这一战略的原则[7]。2016年, 美国国际开发署发布的《2011—2015年国际开发署教育战略进展》报告指出, 在2011—2015年期间, 美国国际开发署支持了46个国家的151个基础教育项目, 项目惠及的儿童和青年超过4 160万人。在危机和冲突环境中, 为1 180万名儿童和青年改善或建立了安全学习环境的优质教育, 改善了60多万人的就业[9]。
三、美国对外教育授助政策演变的特点
在半个多世纪的演变过程中, 美国对外教育援助政策经历了多次调整, 呈现出鲜明的特点。
1. 服务于美国国家利益
美国国际开发署在其官网上多次提到:美国的对外援助在改善发展中国家民众生活的同时, 一直有着进一步实现美国利益的双重目的[10]。事实上也正是如此。无论何时, 美国国家利益都是美国政府制定对外教育援助政策的主要依据, 美国政府从不做亏本的买卖。20世纪40—60年代, 美国实施的马歇尔计划、第四点计划和争取进步联盟政策都含有遏制共产主义、扩大美国势力范围的成分。20世纪90年代后, 美国通过增加对外基础教育援助, 促进不发达国家和地区基础教育的发展, 达到世界减贫的目的, 进而实现维护美国国家安全和利益的愿望。奥巴马执政期间, 受其“重返亚太”政策的影响, 美国增加了对缅甸、菲律宾等亚太国家的教育援助。
2. 逐渐重视援助有效性
援助有效性即援助目标的实现程度或者预期实现的程度, 同时也考虑到目标的相对重要性[11]。20世纪50年代, 美国在实施对外教育援助时更加重视资金投入, 促进受援国经济社会发展, 较少考虑援助有效性。直到20世纪90年代, 援助有效性才逐渐受到重视。尤其是2005年, 援助有效性高峰论坛上通过了《巴黎宣言》, 确立了提高援助有效性的措施[12], 提高援助有效性成为包括美国在内的世界各国的共识。在2012年美国国际开发署的一篇博客中提到, 在面临非洲之角的饥荒、菲律宾的台风、美国的桑迪飓风等问题时, 国际开发署实施“新复原”政策, 力图更有效地在灾害地区使用援助资金, 以便今后进行较少的人道主义援助[13]。
3. 与国际教育援助发展密切相关
现代意义上的教育援助肇端于二次世界大战后美国实施的马歇尔计划、第四点计划等一系列对外援助项目。可以说, 美国对外教育援助政策的演变与国际教育援助发展密切相关, 并是其一个缩影。前期美国率先实施马歇尔计划等对外教育援助项目, 领一时之秀;后来随着更多的国家和国际组织参与进来, 国际教育援助事业迅猛发展, 美国所占援助份额有所减少, 但仍是主要援助国, 依然发挥着十分重要的作用。比如, 2017年美国再次宣布退出联合国教科文组织, 但这对美国在联合国教科文组织中的话语权和地位并没有太大影响, 美国依然能够发挥其重要作用。
四、启示
作为实施较早的对外教育援助国, 美国半个多世纪的对外教育援助政策几经变化并不断成熟。其演变历程和特点对其他援助国具有十分重要的启示意义。
1. 成立统一的管理机构
对外教育援助是一项系统工程, 牵涉到外交、教育、安全等方面, 需要有一个统一的管理机构专门负责。美国开展对外教育援助伊始, 就十分重视管理机构的建设, 成立了经济合作署等机构。1961年, 美国整合了相对分散的对外援助管理机构, 成立了专门负责对外援助事宜的国际开发署。美国国际开发署隶属于国务院, 下设非洲和欧洲局、近东和南亚局、远东局与拉美局, 具体负责美国在世界各地的援助事宜。成立之后, 美国国际开发署在执行美国对外教育援助政策中发挥了积极作用, 有效协调了美国政府部门及志愿组织的对外教育援助活动。
2. 制定完善的法律制度
美国自开展对外教育援助以来, 一直十分注重法律制度的建立和完善, 出台了多项对外援助法案 (见表1) , 并不断根据实施过程中出现的新情况, 适时修正和完善相关法案, 确保了对外教育援助政策的制度化。
表1 美国的对外援助法案
虽然上述对外援助法案没有直接冠名对外教育援助法案, 但其内容都涉及到教育援助。以1950年的《国际开发法案》为例, 该法案中的一款内容就涉及教育援助:鼓励技术知识、技能的交流和资本投资, 改善经济落后地区的工作和生活条件[14]。
3. 保持政策的动态调整
美国对外教育援助政策在实施过程中并不是一成不变的, 而是不断进行动态调整, 以适应受援国的需要和国际教育援助的发展趋势。因此, 在不同时期其对外教育援助政策的关注点有所区别。20世纪50、60年代聚焦受援国的经济发展, 70年代关注健康、营养、卫生等人类基本需求, 到了90年代, 可持续发展成为优先事项。正是靠着政策的动态调整, 美国对外教育援助活动在实践中更加具有针对性和灵活性, 对外教育援助事业不断向前发展, 成为世界上重要的援助国。
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