第 3 章 农民工社会保险制度运行及效果分析
自 1951 年国家颁布《劳动保险暂行条例》以来，社会保险制度便沿着城乡两种不同的路径发展、演变，逐步形成了城镇和农村两个相互独立的社会保险体系。而农民工群体是在我国经济结构转型过程中不断形成和大规模化的，中央政府在最初设计社会保险制度时农民工群体并没有形成规模，因而在制度设计时并没有考虑到这一群体及其长期存在性，这使农民工社会保险缺乏顶层设计，导致各地农民工社会保险制度分割。并且由于农民工与城镇职工和农民间身份差异较大，造成了同城不同权的困境，农民工社会保险制度很难融入当地主流社会保险制度中。
3.1 农民工社会保险制度与其他参保主体间的比较
3.1.1 农民工社会保险制度
我国农民工社会保险制度起步较晚，较西方发达国家还有很大的差距，在 21 世纪前基本处于停滞、空白状态。这是由我国城乡分割的二元社会保险体系引起的，这严重影响了农民工社会保险制度的建立[23]。在 21 世纪后随着农民工群体的扩大，其社会保险状况才引起了国家的重视，国家相继出台了一系列措施来保障农民工的社会保险权益，建立农民工社会保险项目，农民工的社会保险得到了快速发展。主要表现在以下几个方面：
首先，中央政府出台的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。中央政府于 2006 年 2 月发布的该《意见》，明确指出要逐步建立农民工社会保险制度，依法将农民工纳入工伤保险范围，探索适合农民工特点的医疗保险和养老保险办法。这为建立农民工社会保险，尤其是工伤、医疗和养老保险等农民工最需要的险种提供了强有力的支持。同时，该意见弥补了以前《劳动法》未对适用的职业范围明确列举的缺陷。明确了“农民工”不再是“边缘”的或“体制外”群体，而是与用人单位建立劳动关系的劳动者。
其次，国务院出台的政策法规。2004 年 1 月 1 日，国务院公布的《工伤保险条例》将农民工纳入工伤保险范围，赋予了农民工享受工伤保险待遇的权利，弥补了之前农民工因户籍限制而得不到任何社会保险的空白，标志着农民工社会保险全国性立法的开端。但是，工伤保险多适用于特殊岗位的劳动者，并不是大多数农民工所急需的险种。
再次，劳动和社会保障部的各种条例。2004 年 5 月，劳动和社会保障部发布的《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》明确指出各地劳动保障部要把与企业形成劳动关系的农民工纳入医疗保险范围。这为农民工医疗保险的建立提供了更为具体的依据，不管是城镇职工医疗保险还是新型农村合作医疗保险，对改善农民工生活状况都有很大帮助。
最后，《新劳动合同法》的出台。2008 年 1 月 1 日开始实施的《新劳动合同法》强调企业对劳动者社会保险所应承担的责任，明确将社会保险构成劳动合同的一部分。这对于推进农民工各项社会保险的建立及扩大其覆盖范围、强化农民工社会保险的法制基础，都发挥积极而深远的作用。
3.1.2 农民社会保险制度
在我国，农民一直是防御风险意识薄弱的群体，也是对我国经济贡献最大而索取最少的群体。他们的社会保险制度是我国社会保险体系的重要组成部分，但是，长期以来，政府和社会各界对农民社会保险缺乏足够的关注，这是一大失误。随着我国市场化程度的不断提高，农民面临的生活风险也越来越大，其自我保障能力十分脆弱，在这种情况下更要建立健全农民社会保险体系，逐步解决其养老、医疗、工伤等风险，以保障其基本的生活权益。
现有对农民社会保险制度的研究主要集中在养老保险和医疗保险上。2002 年 10月《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》指出要探索建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗保险制度（简称“新农合”），并于 2003 年起在部分地区开始试点。新农合由政府牵头并提供相应财力支持，农民根据自己的意愿选择参加或不参加，政府、集体及个人三方共同出资，不过出资的标准比较低，中央政府对中西部地区的农民每年每人按 10 元安排合作医疗补助资金，地方政府对农民每年每人补助不低于中央政府[24]。2006 年卫生部等部门发布了相关“通知”，加大了中央和地方财政对农民的支持力度，筹资标准提高到 50 元（中央和地方政府各出 20 元，农民个人出 10 元），2011 年政府对新型农村合作医疗的补助标准提高到 200 元。
1992 年民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，又称“老农保”，规定农民养老保险采用以个人缴费为主、集体补贴为辅，实行个人账户储备积累制，虽然这个方案是在深入调查研究后制定的，但由于其得不到政府资金支持而一直没有广泛开展。2006 年，我国部分省市实行新型农村养老保险制度，将筹资方式变为“个人、集体和政府”三方共同筹资。2009 年国务院颁布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（简称“新农保”），决定开展新型农村社会养老保险试点，并规划将于 2020 年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。与“老农保”相比，“新农保”增加了政府责任。这样，在农村就建立了家庭养老、土地保障和新型农村养老保险相结合的养老保障制度。
3.1.3 城镇在职职工社会保险制度
我国城镇职工社会保险制度建立的时间相对较早，险种也比较完善，包括医疗保险项目、养老保险项目、工伤保险项目、生育保险项目和失业保险项目五大险种。在计划经济时期，我国的城镇职工有很好的公共福利，其医疗实行的是谓的“劳保”、“公费”，养老也有相应的保障，这一制度运行了 40 余年，曾是我国职工社会保险体系的主要支柱。进入 90 年代，随着市场化改革的推进，大量公有制企业开始亏损甚至破产，原有的福利制度无法持续下去[25]。为解决这一问题，国务院采取了以下措施：于 1995 年发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，相关部门也出台了相应的政策，这使城镇职工养老保险得到了飞跃发展；于 1998 年发布了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，对我国城镇医疗保险制度进行改革，从而建立了城镇职工医疗保险项目。这两项措施的出台很好的解决了城镇职工的养老和医疗问题，也标志着城镇职工养老保险和医疗保险制度的建立。
1986 年国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》标志着中国失业保险制度的正式建立。随着改革的深化，国有企业不断转变经营机制，原有的失业保险政策已不能适应新形势，1993 年，国务院颁布的《国有企业职工待业保险暂行规定》使失业保险制度得到进一步完善。
1951 年的《中华人民共和国劳动保险条例》对企业职工的生育保险和工伤保险作了明确规定。此《条例》规定生育费用完全由单位负担，这给企业带来较大的负担。1994 年为规范各地生育保险制度改革试点工作，原劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，使生育保险制度更加规范化。同时，国务院于 2003 年颁布了《工伤保险条例》，2010 年对其进行修改后，使城镇职工的工伤保险制度更加的完善。
3.1.4 小结
通过比较农民工社会保险与城镇职工以及农民的社会保险制度可以看出，城镇职工的社会保险基本都有相应的法律依据，农民的社会保险也有新农合和新农保制度作支撑，农民工社会保险立法较滞后。虽然农民工社会保险问题近年来得到高度重视，但到目前为止，尚无一部法律专门对农民工社会保险权益做出具体规定，对农民工社会保险的规定都是在城镇职工社会保险法律的基础上涉及的，因此对农民工社会保险问题的解决作用有限。另外农民工的参保险种也不健全，我国城镇职工社会保险体系建立了完善的社会保险项目，但现有规定中，农民工社会保险的险种基本上只有工伤、养老和医疗三项，不管是水平上还是在范围上跟城镇职工还有一定的差距。
表 3.1 城镇职工、农民和农民工社会保险制度比较
3.2 农民工社会保险制度运行的区域间比较
3.2.1 上海市农民工社会保险制度及运行效果
2002 年上海市制定的《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，为外来务工人员建立了独立的综合保险制度，以解决他们低标准的保障问题。上海市实施的“综合保险模式”几乎适用于所有的外来人员，其具体覆盖范围是不具有上海户籍的受雇于单位的外来从业人员、经商但不具有上海常住户籍的务工人员以及无单位的外来从业人员，但不包括从事农业劳动、家政服务的外来从业人员和符合人才引进标准的外来从业人员。
综合保险采用将住院医疗保险、工伤保险和老年补贴三个项目捆绑在一起，在不提高费率的情况下，2004 年，上海市又在医疗保险项目中增加日常医药费补贴一项，综合保险的费率为 12.5%，仅为城镇职工的 1/4，缴费基数为上年度上海市职工月均工资的 60%。从保障水平看，上海市的低缴费水平决定了其低保障水平；从保障范围看，上海市要求凡用人单位使用的外来从业人员和无单位的外来从业人员，都要缴纳综合保险费，有单位的全部由单位缴纳，无单位的全部由自己缴纳，这说明上海市综合模式的保障范围还是比较广的；从保障待遇发放看，综合保险待遇发放采用一次性发放的办法，同时将综合保险基金运作和待遇发放委托给商业保险机构，实行商业化运作。
3.2.2 北京市农民工社会保险制度及运行效果
3.2.2.1 北京市农民工养老保险制度
北京市于 2001 年 8 月出台了《北京市农民工养老保险暂行办法》规定北京市国有企业，外资企业，城镇企业和个体工商户等几乎所有用人单位必须为农民工办理养老保险手续。农民工和城镇职工的缴费率相同，均为社会平均工资的 6%。该《办法》规定农民工在转换工作时，当在北京市重新就业的，其养老保险关系可直接转移接续，由社保经办机构接续其缴费记录即可；若跨统筹地区就业的，可转移其养老保险关系，个人账户也一同转移；回乡时，将其个人账户封存，保留他们的养老保险关系，作为日后继续参保的依据；农民工也可选择办理清算并终止养老保险关系。这些使农民工可以得到更多实惠。
但是，农民工退休时，待遇发放采用一次性清算的办法，并终止其养老保险关系，而不是像城镇职工那样按月领取养老保险金，这就类似于让农民工“退保”，严重损害了他们的权益，挫伤他们参保的积极性。养老保险的初衷是克服人们的短视行为，但是这种给付方法违背了养老保险的初衷，对农民工是不公平的，这种不公平的制度使农民工不愿意参加养老保险。
3.2.2.2 北京市农民工工伤保险制度
2004 年，北京市开始实施《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》，其实施对象包括使用农民工的各类企业、有雇员的个体工商户以及在本地经营但没参加当地工伤保险的外地企业，但不包括无劳动关系的外地保姆、小时工、摊贩人员等。
费率分为工资总额的 0.5%、1%、2%三档，缴费基数为社会平均工资*60%*人数*费率，如果用人单位没有为农民工参加工伤保险，一旦发生工伤，农民工即可到劳动部门进行劳动能力测试，核定伤残等级，用人单位需负全部责任，按国家规定的待遇进行给付。如果企业为农民工参加了工伤保险，该笔费用就可以全部从工伤保险基金里支付。此政策可以促使那些不参保和钻参保空子的企业自觉为农民工参加社会保险，同时也可以扩大工伤保险的覆盖面。
从保障水平看，此工伤保险的费率很低，但是保障水平却很高；从保障范围看，企业能够主动为农民工缴纳工伤保险，保障范围广；从待遇给付方式看，农民工可选择一次性领取工伤保险待遇，这种一次性赔偿的方式很符合农民工的特点，受到农民工的欢迎。
3.2.2.3 北京市农民工医疗保险制度
2004 年出台的《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》规定“农民工参加基本医疗保险时，由用人单位缴纳所有的医疗保险费用，个人不用缴纳任何费用”[26]。费率一般为 2%，其中 0.2%划入到大额医疗互助中，剩下的全部划入到医疗统筹基金中，不建个人账户，缴费基数为上年北京市职工月平均工资的 60%，采取保当期原则，不计缴费年限。此医疗保险制度规定无劳动关系的农民工不能享受此项医疗保险，这把没有与单位建立劳动关系的小时工、小商贩等对医疗保险有迫切需求的人群排除在外。农民工医疗保险只提供在京打工期间的医疗保险，退休以后不能得到保障，且只管大病，不解决一般的门诊看病。
从保障水平看，农民工医疗保险缴费比例低，保障水平低，主要是保大病，保当期；从保障范围看，保障范围有限，不能覆盖所有在京打工的农民工。
3.2.3 广东省农民工社会保险制度及运行效果
广东省 1998 年颁布的《广东省社会养老保险条例》将农民工直接纳入到城镇职工养老保险体系中，推行社会统筹和个人账户相结合的社会养老保险方法。2000 年出台的《广东省社会工伤保险条例实施细则》明确规定农民工应当参加工伤保险。2004年，广东省修订并通过了《广东省工伤保险条例》，指出广东省的各类企业、国家机关、事业单位、社会团体、个体工商户和民办单位都应为与之建立劳动关系的职员和雇工缴纳工伤保险。
广东省农民工社会保险制度有两个特点：一是直接扩面将农民工纳入到现有的城镇社会保险框架内，而不另外为他们设立专门的制度，使农民工能够根据城镇社会保险政策参加城镇社会保险项目，享有和其他的城镇职工一样的社会保险待遇，能够体现政策的平等性和公平性。农民工主要参加养老、工伤和医疗三个基本的社会保险项目，较少参加生育和失业保险项目。二是广东省现行社会保险政策体制实行的是省级或市级统筹，在社会保险的跨省转移、接续方面还存在很多困难。他们允许农民工享受城镇养老保险待遇，但在其职工辞职返乡时，他们个人账户的养老保险资金将转回到其户籍所在地，当地没有社保机构的，将退还给本人。
从保障水平看，广东省农民工社会保险参照城镇社会保险标准，保障水平较高，从保障范围看，广东省在制定社会保险政策时就把外来工纳入参保范围，珠三角城市2000 年在扩大社会保险覆盖面时的重点工作对象也是农民工，鼓励所有农民工均参与到社会保险中，保障范围大；从参保率看，由于各种因素，参保率不是很理想，截至 2005 年底，广东省参加企业养老保险的 1423 万人中，有 580 万的农民工，农民工参保率为 35%。社会保险覆盖较广的深圳有农民工近 300 万人，参加医疗保险的有124 万人，参保率在 40%左右，养老保险的参保率多年均在 60%左右[27]。
3.2.4 小结
通过区域间农民工社会保险制度的横截面分析，可以看出现行农民工社会保险制度存在以下问题，一是农民工社会保险缺乏全国统一的法律基础，各地方政府分别对农民工作出了不同的规定，导致社会保险在各省市之间转移接续存在困难。二是各地区农民工社会保险的供给模式普遍单一，这与农民工需求的多样性之间存在矛盾，无论是上海的还是广东的都只适合农民工中的部分人口。三是农民工社会保险的缴费率偏高，大部分城市是按照城镇职工社会保险的缴费水平来设计农民工的社会保险制度的，而没有考虑到农民工实际缴费能力。地方政府关于农民工社会保险的这些做法使现有的农民工社会保险不具有可持续性。
表 3.2 北京、上海、广东农民工社会保险制度的比较
3.3 农民工社会保险制度不可持续的具体表现
3.3.1 制度层面上农民工社会保险立法滞后
迄今为止，中国出台的位阶较高的是 2011 年 7 月开始实施的《中华人民共和国社会保险法》。其他的社会保险制度主要以国务院及各部门发布的“条例”、“意见”、“通知”等形式出现。立法位阶较低且没有一部综合性的社会保障法律，使得农民工社会保险政策执行力度不足。现行农民工社会保险基本按地区划分，实行各自的保险政策，这给日后的全国统筹带来了困难。并且，由于各地的社保政策不一致，地方政府在执行政策过程中，有时会出现抵触、敷衍性实施的情况，加上政策和制度体系中对农民工的限制和歧视，使得农民工社会保险制度的实践效果较差。例如千呼万唤的农民工养老保险制度实施几年后，就出现了大量农民工退保的现象。究其原因主要是各地方政府出于自身的考虑对农民工频频设卡，为减少政府社保支出，他们鼓励农民工退保再重新参保，而不是为他们办理相应的养老保险转接手续。这些制度的不完善性严重阻碍了农民工参保，而且由于农村社会保险制度尚不健全，相应的转移机制也不完善，农民工在城镇缴纳的社会保险金，因他们回到农村后无法继续缴纳，而不能享受相应的城镇社会保险待遇，这迫使农民工只能选择退保。地方层面在社会保险方面的探索并不能解决农民工频繁流动带来的社会保险可携带性问题，因此，有必要尽快出台国家层面的农民工社会保险政策。
3.3.2 运行效果上农民工参保率普遍偏低
农民工社会保险自建立以来，其运行效果并不是很理想，绝大多数农民工仍然没有参加基本的社会保险项目，并被排斥在社会保险体系之外[28]。国家统计局调查也显示，截至 2011 年，全国农民工参加养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险的比例分别为 13.9%、16.7%、23.6%、8%和 5.6%。除工伤保险外，养老、医疗、失业和生育保险相对去年分别提高了 4.4、2.4、3.1、2.7 个百分点，虽然参保率有所提高，但相对城镇职工的参保率来说还是很低。尤其是失业保险和生育保险目前仍与绝大多数农民工无缘，基本处于缺失状态。
由于目前国家尚无统一的政策规定，各地关于农民工社会保险的做法五花八门，这导致了农民工在转换工作城市时相应的社会保险关系转移困难。以养老保险为例，现行的养老保险不能跨地区转移，这使很多已经参保的农民工在转换工作时只能选择退保，但是农民工退保时只退个人账户或个人账户中个人缴费的部分，社会统筹部分则留在当地。这种制度缺陷使农民工出现退保率高的现象。2007 年 1 至 6 月，深圳市办理退保的农民工达到了 41.33 万人，而 1 至 9 月申请转保的只有 6648 人[29]。现行医疗保险制度实行现收现付、以收定支、收支平衡，农民工参保后很难在短时期获得好处，所以，也很难提高参保的积极性[27]
社会保险制度设计上对农民工群体的不适合性，使农民工很难真正获得好处，也不能真正的实现老有所养，这使农民工对社会保险不抱希望，因此农民工社会保险的参保率一直比较低。
3.3.3 管理机制上农民工社会保险统筹层次较低
现行社会保险制度在管理方面存在诸多问题，最突出的是统筹层次较低，虽然多数省份实现了省级统筹，但有的还以市、县为统筹范围，且不同统筹区域间标准不同，这给跨省市流动就业人员社会保险的转移带来障碍。从理论上讲，统筹层次越高，越有利于农民工社会保险权益的实现，在同一统筹地区内重新就业的，由社保机构转接其社保关系和缴费纪录即可，其社保基金不用移动；跨统筹区域重新就业时，社保关系转接比较复杂，转移社会保险关系时，其个人账户全部随同转移，相应的人力成本较高。
农民工在餐饮、工厂等企业的平均工作年限是 5 年；在建筑业的平均工作年限一般较短，只有 2 年左右。对这些经常在不同行业、不同城市流动就业的农民工来说，在一个单位、一个城市很难坚持 15 年，并且农民工在调换工作后，其社会保险关系无法移交，这导致农民工对社会保险的需求与现有社会保险的连续性特征相矛盾。随着农民工年龄的增长，有些选择了回乡，但是我国的农村社会保险体系建设滞后，不管农民工在城镇采取哪种社会保险模式，都会与农村的社会保险存在很大差异，这使农民工只能从个人保险账户中提取出现金，他们很难真正享受到社会保险的实惠。
从理论和实践两个层面上可以看出农民工社会保险缺失情况比较严重，农民工社会保险立法位阶低直接导致构建可持续的农民工社会保险理论支撑不足，在实践中，由于现有政策不能很好地满足农民工的需求，加上社会保险的统筹层次较低，出现农民工频繁参保退保的现象，这些使农民工社会保险运行效果并不理想。
3.4 农民工社会保险制度不可持续的原因分析
3.4.1 政府管理职责缺失使各主体的社会保险制度对冲
由于缺乏全国统一的法规，各地方政府按照各地的情况选择相应的社会保险制度。但是，在我国特有的政治经济制度下，尤其是财政分权制度导致各地区间相互竞争，由于地方政府的自利性，他们总是优先维护本地的利益而不考虑全局的利益，这使社会保险的统筹层次一直处于低位。而且地方政府在制定政策时带有强烈的“城市偏向”，出台的各项措施都体现出城市经济发展和城镇居民利益优先的政府偏向。由此，地方政府在构建农民工社会保险制度时，更多的是从自己的偏好出发，而不是真正的站在农民工这一群体的需求和偏好上来进行制度的选择和设计。这两个因素使各地现有的农民工社会保险制度复杂多样，缺乏统一性，对农民工适应性较差。
我国社会保险制度最初是针对城镇人口制定的，而没有考虑农民，虽然近年来，农村也开始建立了相应的社会保险项目，但从总体上来看，农村社会保险制度和城镇职工社会保险制度在保障模式、保障水平、保障机制等方面差别较大，且互相分割，互不融通，无法衔接，养老保险也不能转移。由于中央政府和地方政府政府管理职责的缺失使得农民和城镇居民间的社会保险制度相互对冲，农民工社会保险不能很好的在城乡之间实现对接，又由于各地的农民工社会保险制度也相互对冲，农民工社会保险不能很好的在不同城镇之间相互转移接续。这使农民工社会保险制度的可持续性很差。
3.4.2 区域间政策分割使不可持续模式固化
由于中央政府没有为农民工制定一个统一的模式，也没有相应的监督约束机制，使得各地方政府在实践中缺乏统一的政策指导，致使各地方政府形成了各自的农民工社会保险模式，各地方政府对农民工社会保险的作为程度、作为范围、作为领域差别较大。
北京、上海和广东是较早对农民工社会保险作出规定并不断完善的城市，运行至今分别形成了三种比较典型的模式，其他各地方政府则根据本地的实际情况在这三种模式的基础上做相应调整来为农民工建立相应的社会保险。北京市在参照城镇职工社会保险的基础上，考虑到农民工缴费能力有限，适当降低缴费标准，同时享受的待遇也相应降低的农民工社会保险模式。上海市则专门为农民工建立独立的社会保险制度，将养老保险、医疗保险和工伤保险三个项目捆绑在一起以一个低费率缴纳。广东省则将农民工直接纳入到现有的城镇职工社会保险体系中。
各个地方的农民工社会保险制度都有自己优缺点，可能都是最适合当地的。这种各地实行各地最优的社会保险模式，使目前农民工社会保险统筹层次长期停留在省级或市级统筹上。致使农民工在跨统筹区域流动时，其社会保险关系转移困难，这也是近年来农民工退保率高的原因之一。
3.4.3 不同主体间的作为意愿不强烈使农民工社会保险迟迟未建立
3.4.3.1 政府的社会保障支出不足
政府为农民工社会保险建设提供资金支持是各国社会保险制度的重要特征之一。没有稳定连续的国家财政支持，社会保险体系很难持续长效的发展。财政支出每增加 1%，劳动就业量增长 5.5%，但是，近年来虽然我国财政支出在快速增长，而社会保障支出却没有同步增长，从中央政府层面看社会保障支出占财政支出的比例平均在 3%，而地方政府社会保障支出占财政支出的比例平均在 10%左右，大大落后于世界社会保障平均支出水平。
表 3.3 中央和地方政府社会保障与财政支出
3.4.3.2 吸纳农民工的企业不愿承担农民工社会保险责任
根据我国现行的社会保险政策，企业应为职工缴纳的社会保险费接近其基本工资的 30-31%，其中养老保险费用占比最大，达到了 20%；工伤保险费用占 1%-2%；医疗保险费用占 6%；生育和失业保险费用占 3%。这样的社会保险缴费比例，对于企业来说是一笔不小的开支，并且由于农民工的高流动性，企业需要花费很大的精力为农民工办理社会保险，在办理社会保险后，农民工可能已经离开企业了，这使企业不愿为他们办理社会保险。造成在现实中企业选择瞒报农民工人数，或者多给农民工一点工资收入，以逃避为农民工缴纳社会保险的责任。而作为农民工一方，迫于生活压力对工作的选择机会也不多，往往容易忽略“未雨绸缪”的社会保险。所以如果企业向农民工直接支付用于社会保险的一部分现金，农民工就会与企业共同选择逃避社会保险。
3.4.3.3 农民工自身能力的制约
王冉等通过 Probit 模型分析，发现农民工的个人特征，如受教育程度、职业培训和月收入对其参加社会保险的影响十分显着[30]。大多数农民工文化水平较低，这就造成他们对社会保险制度不了解，致使他们对社会保险消费的“非理性”。对于收入不稳定的农民工来说，他们始终把提高收入摆在第一位，更看重眼前的利益，而忽略了长远的风险，只要拿到自己的那份收入即可。即便一部分农民工知道参加社会保险对他们有利，但因为现有的社会保险制度尚不健全，尤其在很多方面并不适合他们，导致农民工参加社会保险的积极性一直不高。
图 3.1 2011 年农民工文化程度构成
3.4.4 小结
根据对农民工不可持续的原因分析，我们可以看出由于中央政府对农民工社会保险缺乏顶层设计，各地方政府又过分强调量力而行，使社会保险在不同城市以及城乡之间对冲，从而使农民工社会保险不能在不同的城市以及城乡之间转移。由于各地对农民工社会保险模式无法达成共识，使农民工社会保险一直实行区域统筹制度，致使不可持续的农民工社保模式固化，所以解决农民工社会保险不可持续性的最佳方案是破解农民工社会保险模式，牵动各责任主体的作为意愿。其有效路径是在提升各主体能力的同时，确立一个合理的模式，使各主体的责任明晰，能力瓶颈得到解除。
