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【题目】城乡养老保险衔接经办工作问题探析
【第一章】养老保险城乡衔接办理探究绪论
【第二章】城乡养老保险衔接与基本公共服务均等化
【第三章】城乡养老保险制度衔接经办工作面临的困境及成因
【第四章】破解城乡养老保险制度衔接经办困境的对策建议
【结论/参考文献】养老险城乡衔接经办研究结论与参考文献
第 1 章 绪论
1.1 选题背景和意义
1.1.1 选题背景
在社会主义市场经济的大背景下，社会保障是国家经济发展的"助推器"和社会稳定的"安全网",是经济、社会协调发展的"润滑剂",更是处理好改革发展稳定三者关系的关键因素之一。其中，养老保险又是整个社会保障体系的重要内容，在很大程度上决定了一个国家的社会保障水平和质量。我国从上世纪九十年代初开始探索建立统筹结合的养老保险制度，通过二十多年的快速发展，取得了举世瞩目的成就，建成了覆盖就业人群的城镇职工养老保险制度（以下简称"职保"）和覆盖未就业人群的城乡居民养老保险制度（2014 年由城镇居民养老保险和新型农村居民社会养老保险合并实施而成，以下简称"城乡居保"），实现了制度的全覆盖。但是与此同时，两大制度间的明显差异，也导致了不同制度养老保险权益难以衔接，使参保人员的养老保险权益受到了影响。对此，党的十八大通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了"完善社会保险关系转移接续政策"的要求，国家人力资源和社会保障部、财政部在 2014 年 2 月正式出台了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17 号，以下简称"17 号文件"），并已从 2014 年 7 月 1 日起正式施行。该项政策的出台和实施，标志着我国的养老保险制度在各统筹地区间（目前我国已基本实现养老保险省级统筹）转移接续的基础上，又向前跨越了一大步，实现了城乡两种养老保险制度之间的衔接，从制度内可转移，到制度间可衔接，填补了原有政策框架体系中的空白，在两种制度间建起了互通的桥梁，完善了整个养老保险的框架体系，正是因为实现了在城乡两种养老保险制度中权益的流动和互认，创造性的解决了制度衔接的障碍，在最大程度上保障了参保人员的养老保险权益，这对于我国进一步完善覆盖全体公民的基本养老保险体系具有十分重大的意义。
当然，最终要实现政策目标，发挥政策效用，体现政策意义，离不开政策的可操作性以及实际经办工作的落实。经办工作是整个制度保障的最后一个环节，也是不可或缺的一环。好的经办工作能够充分落实政策规定，体现政策制定初衷，促进政策目标实现。但是如果没有扎实的经办服务工作，再好的政策也只能是高高在上，令人望政兴叹而已，难使老百姓得到实惠，也失去了政策出台的实际意义。为了让参保人员真切地体会到城乡养老保险制度衔接政策的用意和效用，国家在出台 17 号文件的同时，配套出台了统一的《城乡养老保险制度衔接经办规程（试行）》，对制度衔接的工作程序、要求和时限等各个方面都作了明确的规定，为经办工作的顺利开展奠定了坚实的基础。但是在实际经办中，上述经办规程仍有需要进一步完善的地方，本文将结合具体工作及现有实际，就存在的问题、解决的思路等进行分析，并提出相应的解决方案，使相关经办工作能够更好的体现对参保人员养老保险权益的保障。
1.1.2 选题意义
（1）有助于政策目标的实现。城乡二元结构是制约我国城乡发展一体化的主要障碍，17 号文件规定，只要符合职保的基本养老金领取条件，就可以将城乡居保转入职保，享受职保养老待遇，从而在制度安排上体现了对在城乡间流动就业人群，特别是农民工群体的生活保障，有利于促进人口和劳动力流动，有利于推动我国城镇化的健康发展，有利于在养老保险领域告别城乡二元结构的束缚，建立城乡统一的养老保险制度，从而在城乡一体化的版图上增加重要的一块，为最终消除城乡二元制度迈出踏实的一步。同时，在我国城镇化发展的大趋势下，尽可能地引导在城镇就业的 2 亿多农民工在职保制度内享受更高水平的养老待遇，也有利于他们适应今后的城镇社会生活。政策能否真正落地，在很大程度上取决于经办工作的实施，科学合理的经办工作能够促进上述政策目标的实现，使政策效用最大化，真正惠及参保人员。
（2）是公共服务均等化的重要体现。在公共服务均等化的要求下，从社会保障的本质属性出发，不同地区之间、城乡之间以及不同群体之间，不论是职工或是城乡居民，都有权利享受均等的公共服务；不论是职保经办机构或是城乡居保经办机构，都有义务做好参保人员的制度衔接经办工作，为各类参保群体提供高效、便捷、公平的公共服务。
（3）有助于保障参保人员的养老保险权益。随着工业化、城镇化的发展，以及社会保险覆盖力度的不断加大，各类人员在城乡间的流动呈现扩大化、常态化以及高频度的特点，劳动者特别是农民工在城镇就业时参加职保，回乡后参加城乡居保，已成为较为普遍的现象。做好城乡养老保险制度间的衔接经办工作，就可以充分保障他们养老保险权益的完整性，避免因无法衔接、终止养老保险关系等使权益受损的情况发生。
1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
从世界范围来看，在社会保障制度起步较早、制度体系较为完备、理论研究较为前沿的西方发达国家，农业从业人员与其它就业人群只有职业的不同，没有身份的区别，更没有所谓"农民工"的概念，在社会保障领域纳入统一的养老保险制度，再加上国际上几乎所有实行养老保险的国家都实现了全国统筹，因此，对于养老保险关系转移衔接的研究上，主要集中在国际间的衔接，即参保人员在不同国家间流动就业时养老保险关系的跨国转移问题。其中，欧盟在成立之初，就朝着一体化的方向发展，因此，其关于参保人员在欧盟成员国之间的养老保险权益的转移衔接办法在实践中较为理想，被普遍认可，且影响较大。
部分国外学者从公民权利的角度出发，认为凡具有欧盟公民身份、并在欧盟范围内就业参保的人员，都有权力享受养老保险，因此，边境工、季节工等流动就业人口的养老保险关系转移接续应当受到保护，并以法律的形式确立下来。同时，也批评了目前各国只注重效益而忽视公民长期权利的养老保险政策，对加快政府转移接续政策制定的步伐有重要意义。Linda Hantrai（2000）在评估政府政策效用的基础上，认为欧盟社会保障政策力度不够，各成员国政府应该通过协商沟通构建保障有力的转移接续制度，为统一欧盟养老金计划奠定了基础。针对欧盟养老保险危机，Fultz、Elaine&Ruck、Markus（2001）则提出国民年金重组计划，将农村和城市养老保险同步设计，反对割裂，从而促进了欧盟养老保险区域转移制度的建立。
上述观点在欧盟处理成员国之间自由流动人员养老保险关系的办法上，最终体现为6项具体原则，即：（1）暂时冻结。即欧盟公民从成员国A转移到成员国B时，该公民在A国的养老保险记录将被保留并暂时冻结，不会转移至B国或发给本人，直到达到退休年龄，再按照规定标准向其发放。（2）分别支付。只要欧盟公民加入某个成员国的养老保险计划超过1年，那么该国就必须在其退休时向其支付养老金。（3）比例支付。养老金的多少将根据当事人在该国参加养老保险的时间计算，参加时间越长，领取养老金越多。（4）最后接管。欧盟公民退休前所工作的最后一个成员国，负责归集当事人在各成员国养老保险参保缴费记录，并为当事人发放养老金。（5）累计计算。如果欧盟公民在一国参加养老保险的时间没有达到该国的要求，那么他在其他成员国参加养老保险的时间将被计算在内。（6）居住地无关。养老金的领取与当事人是否在支付国居住、是否在欧盟或者欧洲经济区居住都没有关系，所有的养老金必须按时足额支付，不得有任何形式的扣减、更改或者拖欠。
欧盟分段办法的核心在于累计计算，保障了参保人员养老保险权益的完整性，因此，在实践中取得了较好的效果，得到了参保人员、欧盟成员国以及世界其他地区的认可。但是在实际经办上，结合我国当前的国情，欧盟社保法令的"暂时冻结"、"分别支付"和"最后接管"三项原则之间，存在一定的制度缺陷。具体而言，一是在"暂时冻结"和"最后接管"的制度安排上，由于缺乏统一的数据信息共享和处理平台，归集参保人员在各成员国养老保险参保缴费记录仍需手工处理，再加上不实行随走随转，所需时间较长，并与流动就业的频繁程度成正相关。以在德国退休领取养老金为例，参保人员在德国以外两个或两个以上的欧盟国家工作过的，归集并最终办理退休手续需要半年左右的时间。二是在"分别支付"和"最后接管"的制度安排上，将涉及参保人员退休资金的在各成员国之间大量的划转结算，需要付出较大的行政成本。就我国国情来看，上述制度安排及对应的经办工作将影响参保人员达到法定退休年龄后的基本生活保障，同时，全国31个省级统筹地区间的资金划转结算，其繁琐程度可想而知，在全国统筹的大趋势下，也没有实际意义。因此，本文认为，欧盟的分段办法及相应的具体原则措施对于我国城乡养老保险制度衔接的借鉴和指导意义不大，还是需要通过我们自己去探索一条适合本国国情的制度衔接之路。但是欧盟分段办法中所蕴含的对流动就业人口养老保险权益保障的精神，仍值得我国在制度安排和经办流程设计时加以重视和借鉴。
1.2.2 国内研究综述
（1）制度研究
从国内的研究看，随着地域隔阂的打破，人力资源自由流动的放开，城镇化、工业化的加速推进，企业职工养老保险制度的建立和不断深入人心，职工养老保险关系在不同统筹地区、不同制度之间转移接续的研究日益兴起，在 17 号文件出台前，关于养老保险关系转移衔接的研究主要分为两个阶段：
第一个阶段，主要针对城镇企业职工在不同统筹地区间流动就业时，养老保险关系的转移接续问题研究。对此，国家虽然早在 1997 年就对参保人员养老保险个人账户的转移作了明确，但是在实践中，由于只转移"个人账户"部分，"统筹"部分留在了转出地，因此，导致了转入地（待遇领取地）和转出地养老保险权责不对等的问题，转入地（待遇领取地）实际上承担了对养老保险转入部分的无限责任，并不符合保险权责对等的基本原则，再加上财政分灶吃饭体制下养老保险制度财权事权不明晰等原因，地方在执行该项政策时的积极性不高，出现了很多问题，相关政策并未得到切实地贯彻实施，养老保险关系跨统筹地区转续难的情况较为严重，使部分职工养老保险权益受到了损害。
为解决上述困境，学界涌现了很多研究观点，其中最具有代表性的有三个：一是主张将主要精力从推进省级统筹与制定养老保险系转移接续办法转移到强力推进基本养老保险全国统筹上来， 尽快研究、制定基本养老保险全国统筹的具体方案，以减少地区分割和制度分割；二是建议全面改革现有制度。如以"混合型"统账结合制度逐渐替代现有制度，提高制度的便携性，或建立"社会统筹国民化、个人账户全民化"的新养老保险制度体系；三是学习欧盟的相关制度，采用"分段计算、权益累加"的办法，保证参保人权益在流动就业过程中不因无法接续而受损失，同时也兼顾地方利益。
在基本实现省级统筹的基础上，从 2010 年 1 月 1 日起，国家正式施行的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》对上述问题作了阶段性的制度安排，明确了"统筹+账户"的转续模式，即在转移养老保险个人账户的同时，按照本人缴费工资基数一并转移 12%的统筹资金（相当于转出地所征收的养老保险统筹部分 60%）。上述做法在一定程度上缓解了原有办法中存在的转出地与转入地（待遇领取地）养老保险权责不清的矛盾。同时，按照"统一政策规定，统一数据标准，统一经办规程"的原则，确定了统一的经办要求，虽然在实践中仍存在一定的问题，但从制度和具体经办上，基本解决了流动就业人群养老保险关系转续难的情况，保障了参保人员的切身权益，同时为今后跨制度的城乡养老保险关系转移衔接奠定了基础。
第二个阶段，是在2009年国家出台《开展新型农村社会养老保险试点指导意见》后，针对劳动力在城乡间流动日益频繁（主要是城市建设中的农民工大军），城乡养老保险制度实现全覆盖的情况，农民工年老回乡后，其在城市参加职保的权益保障，以及回乡后与新农保的养老保险关系的衔接问题逐渐引发了社会的广泛关注，学术界对此也展开了热烈的研究和讨论，如：南方沿海一些农民工输入的城市，每当春节前出现的"退保潮"现象。在此次城乡养老保险制度衔接办法出台前，对于职工和城乡居民间养老保险关系衔接处理的研究上，国内的相关学术观点基本一致，即在目前不同人群不同制度安排的现状下，参保人员在不同时期以不同身份参加的城乡养老保险应当予以衔接，概括起来，主要的政策思路有三种：一是"折算缴费年限"的办法。该办法主要从缴费公平的角度出发，核心在于对缴费年限的折算处理，即对于养老保险个人账户部分予以叠加，对于缴费年限则按缴费水平高低予以折算，职保转移至城乡居保的，职保与城乡居保的缴费年限合并计算；城乡居保转移至职保的，城乡居保缴费年限则按缴费水平折算职保的缴费年限。
在此基础上，又有学者提出了"折算加补缴"的办法。该办法是在江苏省职保与新农保关系转移衔接的实践基础上提出的，新农保折算为职保。在参保人达到领取待遇年龄时，将新农保历年缴费按对应年度的职保最低缴费标准，折算出职保缴费年限并求和，再加上职保缴费年限。如果总的缴费年限高于15年，则按规定享受职保长期待遇，并将新农保个人账户资金分别转入职保个人账户和统筹基金。如果低于15年但是高于10年，且新农保和职保缴费年限之和大于15年，可以按上年职保最低缴费标准补缴到15年，也可以考虑推迟职保待遇兑现时间，延长缴费以满足15年的要求。二是"分段计算"思路，主张学习借鉴欧盟"分段计算"养老金待遇的办法，即不对不同制度的养老保险关系进行衔接，而是将职保和城乡居保的参保缴费年限分别计算。三是"补差"办法。
该办法的主要思路是，计算参加农保时段的职保缴费金额，并按照农保个人账户储存额抵冲后，补足差额部分，则参加农保的时间可以计算为职保的缴费年限。
在上述三种思路中，对于"折算缴费年限"的办法，鉴于各地缴费标准、办法的差异，所涉及的折算办法较为复杂，每个人的参保缴费情况不相同，对养老保险的认知程度也不同，经办上不利于向参保人员做好的解释告知，并且容易造成不同群体之间的攀比，从而引发新的矛盾和问题。同时，由于职保的缴费水平大大高于城乡居保，城乡居保的缴费年限折算到职保可能只有几分之一个月，因此，也难以与职保的养老金计发办法衔接对应。对于"分段计算"的办法，虽然解决了折算的问题，但其与职保跨统筹地区转移的分段办法存在同样的不足，在经办上较难实现，行政成本过高。"补差"办法则混淆了职保和城乡居保两种不同的制度，相当于是购买保险，不符合社会保险的本质属性。
在学术界如火如荼地进行研究的同时，部分地区也在实践中开展了"摸石头"式的探索和尝试，但实践中的具体做法却各不相同。从而又引发了另外一个问题，就是衔接制度的"碎片化",可衔接的范围仅局限于同一统筹地区，难以实现跨统筹地区的衔接。即便如此，各地的实践仍为相关问题的顶层设计提供了丰富的经验和素材，2014 年 7 月 1 日起，国家《城乡养老保险制度衔接暂行办法》正式施行，明确了职保与城乡居保个人账户及缴费年限的衔接处理，并结合各地的实践情况，采取了较为简便明晰的方法，规避了年限折算的问题，即参保人员达到职保或城乡居保养老待遇领取条件时，可办理制度衔接手续。其中，不论是职保转往城乡居保，还是城乡居保转往职保，个人账户均累计计算；在缴费年限的衔接处理上，城乡居保转往职保的，城乡居保缴费年限不计算或折算为职保缴费年限，职保转往城乡居保的，职保缴费年限全部合并计算为城乡居保的缴费年限。
至此，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》与《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》共同构成了我国目前跨制度、跨地区的养老保险关系转移衔接体系，基本实现了城乡各类参保人群养老保险关系可转移、可衔接的制度目标，使参保人员养老保险权益的完整性得到了充分的保障。
（2）经办措施研究
除了制度因素外，现实经办条件也在一定程度上限制了参保人员城乡养老保险的顺利衔接。杨宜勇、谭永生指出，我国目前的社会保险各统筹区域的管理是自成系统，业务信息网络基本不与其他统筹区域连接，社会保险关系转移只能通过多个环节的人工办理，费时费力，制约社会保险关系的转移。石美遐、韩思文认为，统筹区域内管理自成系统，业务信息网络不与其他统筹区域连接，社会保险关系转移只能通过多个环节的人工办理，费时费力。转移过程中也会由于转接环节衔接不好，造成信息缺失。林德燊认为：现行各地执行的养老保险转移程序和规定不同，信息系统不统一，各地方对记载养老保险信息内容难统一规范，致使关系转移的基本信息难以统一衔接。
与养老保险关系转移衔接有关制度研究的热烈纷呈形成鲜明对比的是，在经办措施方面，囿于制度方向未定，因此所涉及的研究也相对较少，且各方观点也比较集中，即在提高统筹层次的基础上，加快社会保险信息化建设。杨宜勇，谭永生指出，要加快研制和设置社会保险关系信息库，逐步实现社会保险关系信息库在地市间、省市间，乃至全国范围的联网与信息共享，做到流动人员随到，随交，随记账，随办转移。充分利用现代电子技术和金融网络实现社会保险权益的可转移、可查询，切实解决跨地区流动时社会保险关系和资金的转移接续问题。
杨燕绥提出，政府应投资建立全国性数据库，在各险种之间建立信息共享的机制，为参保人在全国各地接续社会保险关系和转移参保记录提供方便的服务。尹庆双认为，国家应该建立相应的清算机构，通过有效的制度安排和现代化的网络技术服务，使农民工可以方便缴费和享受保障。建立清算中心的初步设想是，各地按照当地农民的身份证号进行管理注册登记，为农民工建立一份唯一的农村养老保险账号，每年通过清算中心进行一次省际间清算，将农民工的社会保险费转移到其名下的养老保险账户中，以保障农民工的基本生活。陶志勇发表的文章中建议建立全国统一的养老保险信息卡，信息卡记载着农民工的缴费信息，同时实行完全积累制，单位和个人缴费全部计入个人账户。程乐华指出，全国统筹的实现均需要从国家层面对核心指标及核心业务操作流程进行规范，并建立统一的核心业务经办数据库，使用统一的业务操作软件。
1.3 对现有研究的评论及本文创新点
在相关制度出台前，国内的研究主要集中在转移衔接办法的制度设计，理论方面的成果较多，对于经办措施方面的研究几乎没有涉及，因此，有些办法脱离了我国当前技术条件、人员配备、数据基础、保障水平等难以在短时期内解决的经办实际，缺乏可操作性和简便性（如：分段办法的分别支付）。即便有一些经办措施方面的提法，也仅仅是浅尝辄止，泛泛而谈，并未加以深刻的论证。同时，各地城乡养老制度衔接办法的碎片化特征，以及基础数据、技术条件等现实客观因素，也使相关经办工作较难形成统一标准。
目前我国养老保险制度框架已基本确定，制度内外的转移衔接办法也已正式施行，并配套出台了相应的经办规程，制度和经办均有了明确的规定及要求，因此，本文认为，现阶段的重点应放在如何贯彻实施好衔接办法上，并在认真分析参保人员实际需求的基础上，创新经办思路和方法，推进经办工作的深入开展。
1.4 研究方法和研究思路
1、文献分析法。通过维普核心期刊数据库、中国知网期刊全文数据库等途径，以及政府相关部门的官方网站，广泛查阅关于养老保险关系转移衔接的相关研究文献和政策规定，并加以提炼总结，寻找相关研究的发展脉络，从而对我国城乡养老保险制度衔接的经办工作积累相关的理论知识。
2、归纳分析法。主要是从逻辑上对我国城乡养老保险制度衔接的相关经办问题作了一般性的归纳和分析，以明确研究方向和思路。
3、比较分析法。通过比较职保与城乡居保的转移衔接方式，以及国家经办规程的相关流程设计与本市基于中央数据库的衔接办法的比较，分析其中存在的问题，并提出提高经办工作效率的可行性方法。
