2.3 防范数据商不合理的索价要求
国外数据库在中国的销售大都经过了低价进入市场，再抬高价格，直至超高定价的发展道路。有的数据库的价格表面上看并不高，或者涨价幅度不大，但是“隐性涨价”的危害不可小觑。因为数据商实施了在固定期限内（2-3 年或3-5 年为一个订购周期）无法变更的“捆绑销售”策略，使图书馆被迫购入大量重复资源或低利用率资源。一方面图书馆不得不增加预算购买“更实用”的资源，另一方面图书馆可能已经再无经费可以支配。受制于替代资源的匮乏，在外国数据商“舍我其谁”的架势下，我国图书馆只有接受高定价、“捆绑销售”,或放弃购买的两种选择。
不仅如此，国内数据商同样掀起涨价风潮，对图书馆无疑是雪上加霜。法定许可制度能够防范数据商不合理的涨价要求，因为付酬标准是“法定”而非“意定”,排除了数据商自主定价的可能性，图书馆只要按照法定的标准、规则、程序付酬，就没有侵权或被诉之虞。国外实践表明，法定付酬标准相当于对版权交易设定了“最高限价”,或者提供了交易“参考价格”,对权利人的涨价欲望有制约作用，即便达成了意定授权协议，销售价格往往不超过法定价格。国外数据库大幅涨价是我国图书馆资源建设的现实困境，如何使法定许可制度适用于国外数据库而非只是国内数据库，则是立法必须解决的关键问题。
3 适用于图书馆的法定许可制度设计
3.1 适用评价制度
法定许可制度只有通过 《伯尔尼公约》 首创，后来由 《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPs 协议）确立为基本原则，并被世界知识产权组织（WIPO）管理的 《版权条约》 （WCT）、《邻接权条约》 （WPPT）发展为版权限制与例外“帝王条款”的“三步检验法”（the Three-Step Test）的适用性评价才能立法。比如，意大利、日本、越南等国家的 《版权法》 都把“三步检验法”当成设立法定许可制度的前置条件。我国 2013 年《着作权法实施条例》 第二十一条将“三步检验法”的核心内容统一适用于“合理使用”与“法定许可”,可谓国内立法全面接受“三步检验法”的体现[11].但是， 《着作权法实施条例》 第二十一条没有“某些特殊情形”的规定，所以是“两步检验法”,一方面说明立法的不完善，另一方面不能就此推定我国版权限制和例外制度能够适用于所有情形。图书馆法定许可制度的立法同样受制于“三步检验法”,但是由于“三步检验法”意含的“某些特殊情形”“正常利用”“不合理”“正当利益”等具有相当的抽象性、模糊性、争议性和实践的差异性，即便是 WIPO 《专家组报告》 给出的答案亦不甚明晰，因而“三步检验法”在图书馆法定许可制度中的内涵复杂而难以准确把握。
3.2 合理定价制度
确定法定许可付酬标准的棘手性从 1998 年美国颁布 《数字千年版权法》 （DMCA）之后，隶属于美国议会图书馆的美国版权局管辖的版权报酬仲裁委员会（CARP）、版权报酬委员会（CRB）参与解决美国唱片业协会（RIAA）和美国数字媒体协会（DiMA）之间关于网络广播付费标准的争端中可窥一斑[12].付酬标准过高，会弱化使用者的积极性，限制作品传播，不利于对公共利益的保障；标准过低，又缺乏对权利人的激励，对智力创造产生负面影响。虽然按照法定标准付费，降低了版权交易成本，提高了交易效率，但是固定、僵化、欠灵活性的费率使定价偏离了市场价值，抑制了版权市场的发育，没有解决反而可能加重市场失灵。于是，有的国家建立“版税协商机制”,由版权集体管理组织与使用者合作定价，取代立法定价。比如，在挪威国家图书馆 Bokhylla 计划中，图书馆和挪威版权及复制权协会签订报酬协议，实现了付费标准随物价指数的动态变化，较好地照顾了各方利益[13].我国法定许可付酬标准都是“依法而定”,且多年不变，其弊端逐步显现。考虑到图书馆的公益主体性质，建议对适用法定许可的作品使用低付费标准，而且根据作品的类型、价值、出版年代、使用方式等有所区别；还建议借鉴国际立法经验，降低或取消版权集体管理组织的准入资格，成立“图书馆版权集体管理协会”,与权利人或者权利人组织谈判解决付酬标准问题。
3.3 报酬转付制度
由于立法不完善，机制不健全，执法不严格，我国法定许可制度实施过程中存在着使用费“支付失灵”“转付失灵”的突出问题。基于此，“送审稿”第五十条建立或重新确认了法定许可使用作品的“申请备案制度”“报酬支付制度”“信息查询制度”.相关规定将增强未来图书馆法定许可制度的可执行性。比如，按照“送审稿”第五十条的规定，图书馆既可以向权利人直接支付报酬，也可以通过版权集体管理组织向权利人转付报酬。这种规定符合国际立法潮流，比如德国、意大利等国家的版权法就是把直接支付报酬作为“最优选择”,而将转移支付报酬当成“次优选择”.针对图书馆使用作品的特点，“送审稿”第五十条还有必要进一步完善：其一，图书馆对作品的使用特点是经常性、大量性，所以“一个月”的支付或转付报酬期限对图书馆而言较短，会严重增加图书馆的工作负担与成本支出，建议图书馆适用“三个月”或者“六个月”的期限。
其二，规定图书馆可以“按批次”向版权集体管理组织报送使用作品的信息。其三，强制要求版权集体管理组织按低比例从图书馆支付的法定许可使用费中抽取管理费，保障权利人的获酬权。
其四，对版权集体管理组织转付报酬的“合理时间”予以界定。
3.4 通知公示制度
通知公示制度是指使用者按照法定许可的规定使用作品，负有将使用方法、数量、时间，以及被使用作品名称、出处等信息直接告知权利人，或者依据法律规定，通过适当的途径向权利人通告的义务。美国、意大利、日本等国家的版权法，以及我国 《条例》 第九条、《着作权集体管理条例》 第四十七条第二款、“送审稿”第五十条都有关于通知公示制度的规定，只是详尽和完备程度不同。2010 年我国国家图书馆按照 《条例》第九条“扶贫法定许可”的规定启动“以法定许可方式向农村地区免费推送中文图书电子版项目”,在 《中国文化报》 上发布 《国家图书馆以法定许可方式提供中文图书电子版项目公告》，在图书馆网站首页登载了公告与首批 6000 种中文图书的目录等信息[14].我国法定许可通知公示制度存在的问题包括：其一，规定抵触。比如，《条例》 第九条要求“事前公告”,《着作权集体管理条例》 第二十七条和“送审稿”第五十条却规定“事后通知”.其二，公告形式不明确。比如，《条例》 第九条没有规定公告的途径和方式，存在不确定性，容易引起法律纠纷。相比之下，德国版权法第四十六条第三款的规定就非常清晰，不仅把“挂号信”作为通知权利人的首选，而且规定在无法联系权利人时，必须把“联邦公报”作为公告的载体。
3.5 侵权救济制度
为保障法定许可制度的实施，必须提供相应的法律救济机制。比如，意大利《版权法》、法国《知识产权法典》 都设置了违反法定许可规则的民事赔偿和行政处罚条款。我国《着作权法》 第四十七条第七款关于“使用他人作品，应当支付报酬而未支付”的规定就是专门针对法定许可使用作品不支付报酬的情况，而非普遍适用于所有使用作品未支付报酬的行为。但是在《着作权法》框架内，未支付报酬的法律责任仅限于民事责任，而不涉及行政与刑事责任。《着作权集体管理条例》 第四十三条对违反法定许可的行为规定了“责令整改”“中止合同”的处罚，震慑力不强。
《条例》 第十八条第四款、第十九条第三款根据侵权情节分别规定了民事责任、行政责任和刑事责任，但是只适用于《条例》 第九条“扶贫法定许可”,局限性明显。无论是从科学性、全面性，抑或适用性来评价，我国法定许可法律救济制度都不完善。国家图书馆在“以法定许可方式向农村地区免费推送中文图书电子版项目”实施中对出版社、作者进行的调研显示，56.9%出版社（出版 50 种图书以上的出版社）欣然同意按法定许可规定使用其图书，分别有 20.8%和 16.4%的出版社明确反对或态度消极；只有 11%的作者（出版5 种图书以上的作者）欣然同意，分别有 12.3%和1.6%的作者明确反对或者存在疑虑，66.6%的作者没有提供反馈意见[15].这说明出版社和公众对法定许可制度的认同度不高，维权意识较强，图书馆要严格执行法律规定，防范责任风险。
参考文献
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