3.2 食品安全行政检查体制的不足
频频发生的食品安全事故,使人们将矛头指向我国食品安全行政检查体制,认为我国食品安全行政检查体制不统一、效率低下、权限不清是导致食品安全事件发生的主要原因,因此必须加以改革.我国虽然已经经过了几次食品安全监管体制的改革，但是改革的总体思路还是将食品安全监管权在几个主要的行政机关在之间分配，食品安全监管体制包括食品安全行政检查体制没有得到实质性的改变.2009年出台的我国《食品安全法》并没有从根本上改变对“以分段检查为主，以品种检查为辅”的体制，而是以法律的形式进一步确认了分段检查的体制.我国实行这一检查体制，主要是考虑了食品安全检查的环节多，涉及到从农田到餐桌的整个食物链的管理,因而由单一行政机关负责检查,可能会有难度.但是实践证明,这一初衷并没有成为现实,食品安全行政检查体制中仍存在着诸多问题。
3.2.1 行政机关的组织体系不一致
我国行政机关的组织体系主要有两种.一是中央和地方两级管理的组织体系。二是垂直管理的组织体系.其中垂直管理的组织体系包括省级以上垂直管理、省级以下垂直管理以及从中央到地方完全垂直管理的体系.从食品安全行政机关的组织体系来看卫生部门和农业部门实施中央和地方的两级管理体系。食品药品监督管理部门实行中央和省级部门实施两级管理，省级以下实施垂直管理，省级以下的食品药品监督管理部门只接受上级部门的领导，不接受同级人民政府的领导。质量技术检验检疫部门和工商管理部门原来实行中央和省级部门实施两级管理,省级以下实施垂直管理.但是2011年10月10日发布的《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》中取消了质检部门和工商部门的省级以下垂直管理改为地方分级管理,业务上受上级质检和工商部门的指导。此外领导干部接受上级行政机关和本级人民政府的双重管理,并以地方人民政府的管理为主.但是有些地方的改革仍不彻底，一些地方的食品药品监督管理部门仍采用省级以下垂直的体系。不同食品安全行政机关从中央到地方的组织体系的不一致，导致了实践中发生食品安全事件后，地方的食品安全行政机关认为其与上级行政机关的关系只是业务上的指导关系，从而地方的食品安全行政机关只听命于地方政府,不贯彻其上级食品安全行政机关命令,有时甚至会影响和阻挠上级食品安全行政机关的工作.此外,“中央和地方的双重领导体制，在两者政策取向不一致时就会造成监管实际上的缺失.”①
3.2.2 行政机关之间检查权限交叉
通过我国《食品安全法》关于食品安全监管体制的规定可以看出,我国不同食品安全检查主体的权限已经比较明确,即由于食品从农场到餐桌的各个环节都有可能出现食品安全问题,初级农产品环节、生产加工环节、流通环节以及餐饮服务环节都设有相应的检查主体.但是我国《食品安全法》第101条规定:“乳品、转基因食品、生猪屠宰、酒类和食盐的食品安全管理,适用本法;法律、行政法规另有规定的,依照其规定.”这就意味着一些采用品种检查为主的食品,食品安全行政机关如有法律、行政法规另有规定的,依照其规定实施检查。这就必然会导致同一检查环节中，不同行政机关之间权限交叉的问题.
此外,从实践的情况来看,由于食品从农田到餐桌整个生产经营链条的复杂性,使得各个环节往往无法严格分开,容易出现“‘都管都不管没管好'的被动状态.”②实践中一些食品安全行政机关往往以利益为导向实施检查.通过检查有利可图时不同的行政机关都争着检查,无利可图时互相推诿,扯皮,给不良食品流入市场创造了机会.上述状况一方面会导致重复检查,如在实践中对于同一或者是类似的行政检查事项,企业往往要接受多个行政机关的检查,或者要接受同一个行政机关的多次检查,对各类行政机关重复提供各种材料。我国的卫生、工商、农业、质检、商务、进出口检疫、海关等十几个行政机关都有相应的检查权限.因而,一个食品企业生产、加工、销售食品就要接受上述多个部门的检查,“如畜禽产品的监管同时由卫生部、农业部、商务部、质量检验检疫总局、工商行政管理总局等多个监管机构负责监管.”③而上述几个部门的行政检查内容都是一致的,即企业生产加工销售的食品是否安全.此外，在行政检查的过程中,一些行政机关还要求企业支付检查费用,个别的行政检查人员还吃拿卡要,这就干扰了企业的正常生产经营活动,加重了企业的负担.另一方面造成了行政机关的人力、物力、财力的浪费,从而增加了行政成本,降低了行政检查的效率，也降低了行政相对人对行政检查行为的信赖程度,使行政相对人无所适从，容易使行政相对人产生抵触的情绪,从而不利于其积极履行接受检查的义务.
另外,不同食品安全行政机关检查权限交叉更容易出现行政检查的灰色地带,食品安全问题往往又在这些灰色地带发生.以加工食品的小作坊为例,《食品安全法》并没有明确规定加工食品的小作坊的检查主体及其权限,也没有针对小作坊检查制定统一的专门的食品安全检查办法。目前质量技术监督管理部门和卫生部门没有权限检查加工食品小作坊的食品安全问题,各个地方食品药品监督管理部门的食品安全检查体制还没有完全理顺,而小作坊具有数量多、流动性强的特点,这无形中也加大了食品安全检查的难度。因而,对加工食品的小作坊的食品安全检查实际上属于“盲区”.另以“地沟油事件”为例,依据《食品安全法》的规定，对地沟油的检查从生产加工到流通,各个环节涉及工商、卫生、食品药品监督等多个部门，因而各个环节都应有相应的检查主体把关.但是，仍没有遏制住地沟油事件的蔓延.另于2011年沈阳发生“毒豆芽”事件后,沈阳的质量技术监督部门、工商部门等食品安全行政机关都认为对“毒豆芽”的检查,不属于各自的检查范围,从而出现了对“毒豆芽”的检查真空.我国于2009年正式成立的国务院食品安全委员会的职责主要就是负责协调各部门的食品安全行政管理工作.目前多数地方都成立了地方的食品安全委员会，但是食品安全委员会的工作还没有步入正轨,很多工作仍在过渡和协调之中.总之《食品安全法》实施三年多以来,食品安全状况并未因分段检查的体制得到很大的改善,食品安全行政检查中仍存在灰色地带，这为食品安全问题的发生埋下了隐患.
3.2.3 行政机关之间业务协调不畅
我国目前“分段检查为主,以品种检查为辅”的食品安全行政检查体制,由于容易出现检查环节的不完全衔接而导致的检查漏洞，因而特别需要不同的食品安全行政机关之间的相互合作和相互协调，从而达到检查合力，提高食品安全行政检查的效能.我国立法机关也充分认识到了这一点。关于不同行政机关之间的业务协调问题,我国《食品安全法》第6条规定:“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合,按照各自职责分工,依法行使职权,承担责任.”《食品安全法实施条例》第2条规定:“县级以上地方人民政府应当履行食品安全法规定的职责;加强食品安全监督管理能力建设,为食品安全监督管理工作提供保障;建立健全食品安全监督管理部门的协调配合机制,整合、完善食品安全信息网络,实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享。”从以上规定可以看出,《食品安全法》及其实施条例只是原则性地规定了应建立协调配合机制，但对于不同食品安全行政机关之间具体的协调机制未做出具体的规定，可操作性不强.
从中央的层面来看,我国在国务院第五次机构改革中在原有的国家药品监督管理局的基础上成立了食品药品监督管理局。2003年4月25日,根据《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》,由食品药品监督管理局负责食品安全的综合监督和协调组织工作.但是,从国家食品药品监督管理局的级别来讲属于副部级,因而很难有效协调部级以上众多行政机关的食品安全工作。2008年国务院机构改革方案中,国家食品药品监督管理局归于卫生部管理,综合协调职能明确由卫生部来承担。而卫生行政部门也是与质量技术监督部门、工商管理部门和食品药品监督管理部门以及农业部门等平行的行政机关,因而在履行具体的协调职能时也面临了较大的困难.为解决这一问题,根据2011年《关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》的文件精神，将卫生部食品安全综合协调职能划入了国务院食品安全委员会.各地方也纷纷成立了食品安全委员会,但是目前都是处于摸索阶段.食品安全委员会对于不同行政机关的食品安全检查业务只能进行协调,而不能直接管理,实践中协调起来比较困难。因而科学、高效的食品安全行政检查统一协调机制还没有完全建立起来,有待于在实践中进一步摸索总结经验.
从地方的层面来讲,由于食品各个环节的检查不可能完全分开,因而实践中也经常出现不同的行政检查机关之间业务协调不畅的问题.业务协调不畅问题导致了不同的食品安全行政机关各自为政,检查信息不能共享,造成检查资源的浪费，从而增加了行政成本,使有限的食品安全行政检查资源得不到有效的利用,未能形成检查合力,导致了食品安全行政机关之间权限不清,互相推诿,使“几个部委管不好一头猪”、“十个婆婆管不了一顿饭”①的局面长期存在.
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