2.1.2 食品安全标准
食品安全标准体系是我国食品安全行政检查法律法规体系的重要组成部分,并在食品安全行政检查中发挥着极其重要的作用.
2.1.2.1 食品安全标准的概念
关于食品安全标准的概念,我国现有的法律法规包括《食品安全法》和《食品安全法实施条例》都没有对其作出界定。标准是指“为在一定的范围内获得最佳秩序,对活动或其结果规定共同的和重复使用的规则、导则或特定性的文件.”②国家质量技术监督检验检疫总局1990年7月23日公布的《中华人民共和国标准化法条文解释》中指出,“‘标准'是指对重复性事物和概念所作的统一规定.它以科学、技术和实践经验的综合成果为基础,经有关方面协商一致，由主管机构批准,以特定形式发布,作为共同遵守的准则和依据.”概括起来食品安全标准就是关于食品安全的具体标准。具体来说,食品安全标准是指“在一定的范围内以获得最佳食品安全秩序、促进最佳社会效益为目的,以科学、技术和经验的综合成果为基础,经各有关方协商一致并经公认机构批准,对食品的安全性能规定共同的和重复使用的规则、导则或特性的文件。”①
2.1.2.2 食品安全标准的作用
第一、规范食品生产经营,保障食品安全
食品安全问题非常复杂,从农场到餐桌都有可能出现食品安全问题.因而为了预防食品安全问题的发生,需要事先设定好具体的食品安全标准.食品安全标准就是关于食品安全的具体标准，它为食品生产加工企业提供了生产经营食品的相应的标准。我国《食品安全法》第19条规定,“食品安全标准是强制执行的标准.除食品安全标准外,不得制定其他的食品强制性标准.”因而食品安全标准是唯一的强制性标准,食品生产加工企业必须强制执行.食品生产加工企业在生产加工食品的各个环节采取的各项监控措施都以食品安全标准为尺度。食品生产加工企业只有严格遵循食品安全标准,其生产加工出来的食品才可能是安全的.否则,离开具体的食品安全标准,其生产管理会杂乱无章,不利于保障食品安全.食品安全行政机关在检查过程中发现从事食品行业的组织和个人违反了食品安全标准的相关规定,就可以依法采取行政强制措施并作出行政处罚决定.因而食品安全标准对于促进食品生产经营的规范化、标准化，提高企业食品安全水平,推进食品生产经营企业的发展,保障公众的身体健康和生命安全都具有重大的意义。
第二、食品安全行政检查的重要依据
食品安全行政机关履行检查职能的依据主要有食品安全法律规范、食品安全政策、食品安全标准以及食品安全规划.其中食品安全标准是最为具体的也是最为重要的执法依据,为检查提供最为科学的、强有力的标准.食品安全标准是贯穿食品安全行政检查的一条基线，是食品安全行政机关履行食品安全检查职责的最基本的执法依据.如对乳制品中的三聚氰胺含量的检查,如果没有具体的乳制品安全标准，就很难对乳制品的安全作出检查结论.因而食品安全标准是衡量食品安全的重要尺度.此外,食品安全标准有利于保证食品安全行政检查的公正性和透明度，有利于促进食品安全行政检查积极作用的发挥.
第三、促进我国食品国际贸易顺利进行的需要
如前所述,近年来我国出口到国外的一些食品屡遭退货,有些国家甚至禁止进口我国生产加工的食品.造成出口食品退货的主要原因就是，我国一些食品的安全标准与进口国家的食品安全标准不一致,并且不符合国际食品安全标准.“据国家质检总局的调查数据.2008年我国有52.53%的出口食品农产品企业遭受国外技术性贸易措施的影响，直接损失达154.55美元.”①因此,“实施与国际接轨的食品安全标准,可以消除贸易技术壁垒,促进食品国际贸易.”②
2.1.2.3 食品安全标准的分类及其制定主体
根据我国于1989年制定的《标准化法》的规定,按照食品安全标准级别,可以将食品安全标准分为国家标准、地方标准、行业标准、企业标准等四级标准.
第一、国家标准
我国颁布《食品安全法》之前，由于我国食品安全行政检查由多个行政机关来承担,国家标准也相应地由国家质检总局、卫生部、农业部、国家工商总局等部门来制定.根据我国《食品安全法》第21条第1款的规定,食品安全国家标准制定主体是国务院卫生行政部门.根据《食品安全法》及其实施条例的规定,卫生部于2010年1月成立了第一届食品安全国家标准评审委员会.“第一届食品安全国家标准审评委员会由10个专业分委员会的350名委员和工业和信息化、农业、商务、工商、质检、食品药品监管等20个单位委员组成,主要职责是审评食品安全国家标准,提出实施食品安全国家标准的建议,对食品安全国家标准的重大问题提供咨询,承担食品安全标准其他工作.委员会下设食品产品、微生物、生产经营规范、营养与特殊膳食食品、检验方法与规程、污染物、食品添加剂、食品相关产品、农药残留、兽药残留10个专业分委员会.”③例如,卫生部于2010年颁布了66项新乳品安全国家标准.此外,《食品安全法》对国家标准的制定主体还作出了例外的规定.第21条第2款和第3款规定：“食品中农药残留、兽药残留的限量规定及其检验方法与规程由国务院卫生行政部门、国务院农业行政部门制定.屠宰畜、禽的检验规程由国务院有关主管部门会同国务院卫生行政部门制定.”
第二、地方标准
根据已废止的我国《食品卫生法》以及已废止的《食品卫生地方标准管理办法》的规定，当时制定食品安全地方标准的主体是省、自治区以及直辖市人民政府。我国《食品安全法》第24条第1款规定,“没有食品安全国家标准的，可以制定食品安全地方标准。”根据《食品安全法》第24条第2款的规定，目前食品安全地方标准的制定主体是省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门.
第三、企业标准
食品安全企业标准,是生产食品的企业自己制定的，作为企业组织生产的依据,在企业内部适用的食品安全标准,属于企业标准的范畴.①我国《食品安全法》第25条规定,“企业生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的,应当制定企业标准,作为组织生产的依据。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准.企业标准应当报省级卫生行政部门备案，在本企业内部适用。”根据此规定企业标准的制定主体是食品生产企业.此外，企业也可以采纳政府发布的推荐性标准作为企业标准.企业标准的制定情形有两种,一种是填补空白,即食品没有国家标准或地方标准的。另一种是提升安全，即在已有的国家标准和地方标准的基础上,制定比国家标准和地方标准更为严格的食品安全标准.填补空白的情形下，制定食品安全企业标准是食品企业的法定义务,提升安全的情形下,制定食品安全标准是食品企业的选择性权利.
第四、行业标准
有权制定食品安全行业标准的主体有农业行政管理部门、卫生行政管理部门、商业行政管理部门、出入境检验检疫行政管理部门、环境保护行政管理部门以及中国包装轻工业总公司.上述部门针对不同的行业制定相应的食品安全标准,如卫生部针对卫生行业制定了《卫生行业标准》。我国《食品安全法》并没有将行业标准纳入国家强制执行的标准范围之内，主要考虑的可能是目前我国食品行业自治不发达.但从长远来讲,对食品安全问题的处理离不开行业标准.关于这一点有待于在相应条件成熟时，再进行修改.
根据我国《食品安全法》的规定,上述标准中的国家标准、地方标准以及企业标准属于食品安全标准的三个等级,行业标准未包含在食品安全标准等级之中。《食品安全法》将食品安全标准的制定主体作出了相对一元化的规定,即食品安全标准的制定主体主要就是卫生行政管理部门,这有利于解决食品安全标准政出多门、不统一的现象.除此之外,“按食品安全标准规范的领域不同，可以将其分为食品产品标准、食品添加剂标准、食品包装标准和食品加工机械标准等”.①
2.1.2.4 食品安全标准的性质
我国《食品安全法》第19条规定:“食品安全标准是强制执行的标准.除食品安全标准外,不得制定其他的食品强制性标准.”从此规定可以看出,食品安全标准的强制性得到了《食品安全法》的明确确认，从事食品行业的组织或个人必须遵循，如不遵循食品安全标准就应承担相应的法律后果。因而，食品安全标准与法律规范一样,是以国家强制力作为其后盾的，属于硬法.因为“硬法主要依靠公权力保障实施。”②
2.1.2.5 食品安全标准的内容
我国《食品安全法》第20条规定,“食品安全标准应当包括下列内容:（一）食品、食品相关产品中的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定;（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量;（三）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求;（四）对与食品安全、营养有关的标签、标识、说明书的要求;（五）食品生产经营过程的卫生要求;（六）与食品安全有关的质量要求;（七）食品检验方法与规程；（八）其他需要制定为食品安全标准的内容.”上述规定所列出的内容比较全面,已经包含了食品安全标准应具备的全部事项,食品安全标准中上述内容是必备的,缺一不可.
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