第二章 食品安全行政检查的立法制度
“法律规范构成了立法者为解决种种利益冲突而制定的原理和原则.”①食品安全行政检查的立法是国家构建整个食品安全行政检查制度的第一个环节，是立法者为平衡公共利益和从事食品行业的组织的团体利益或从事食品行业的个人的个人利益而设置的.食品安全行政检查的立法是行政机关具体实施食品安全行政检查的前提条件,没有食品安全行政检查的立法,食品安全行政检查的具体实施便无法可依.因此,食品安全行政检查的立法是食品安全行政检查制度的基本保障.食品安全行政检查的立法内容包括贯穿整个食品的生产、加工、流通到消费阶段的食品安全行政检查的基本原则、种类、范围、主体、实施程序、法律责任等.具体包括法律规范和食品安全标准.
2.1 食品安全行政检查的立法现状
2.1.1 食品安全行政检查法律规范
在实践中,我国行政机关的食品安全行政检查权力被认为只要有行政组织法的授权就可以实施.在这种观念的支配下，有关食品安全行政检查的规定散见于各单行的法律法规.从涉及食品安全行政检查的法律规范的种类来讲,有法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、其他行政规范性文件。这些法律规范共同构成了我国食品安全行政检查的法律体系。表一记录了截止到2012年12月，涉及食品安全行政检查的主要法律规范.
【表1】
2.1.1.1 法律
目前我国涉及食品安全行政检查的法律有近20部，其中主要的法律如下:
第一、《中华人民共和国食品安全法》。2009年6月1日开始实施.《食品安全法》共10章104条,在第3章专章规定了食品安全标准的有关问题;在第5章“食品检验”章节主要规定了县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应对食品进行定期或者不定期的抽样检验，需要进行检验时应委托符合《食品安全法》规定的食品检验机构进行;第8章“监督管理”章节中规定了食品安全行政检查的计划的制定、食品安全行政检查方式、食品安全行政检查情况的记录、检查费用、食品安全行政检查信息的公开、食品安全行政机关之间食品安全信息的共享、食品安全行政检查结果的处理等内容.
第二、《中华人民共和国产品质量法》。1993年9月1日开始实施.《产品质量法》在第2章“产品质量的监督”章节中主要规定了国家对包括食品在内的产品实行以抽查为主要方式的监督检查制度。具体包括监督检查的主体、方式、监督检查费用、禁止重复检查、监督检查结果的处理等内容.
第三、《中华人民共和国农产品质量安全法》.2006年11月1日起实施.《农产品质量安全法》在第6章“监督检查”章节中规定了农产品质量安全行政检查的相关内容。我国《食品安全法》第2条第2款规定,供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理,遵守《中华人民共和国农产品质量安全法》的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息,应当遵守本法的有关规定。根据这一规定《农产品质量安全法》和《食品安全法》是并行的关系，农产品质量安全检查,主要适用《农产品质量安全法》，公布食用农产品安全有关信息以及制定食用农产品的安全标准,适用《食品安全法》.
2.1.1.2 行政法规
目前我国涉及食品安全行政检查的行政法规有近40部,涉及到初级农产品种植环节、生产加工环节、流通环节等.
第一、初级农产品种植环节
初级农产品种植环节涉及食品安全行政检查的行政法规主要有:《进出境动植物检疫法实施条例》（1997年1月1日起实施）、《农药管理条例》（2001年11月29日起实施）、《种畜禽管理条例》（1994年7月11日起实施）、《植物检疫条例》（1992年5月13日起修订实施）.
第二、生产加工环节
生产加工环节涉及食品安全行政检查的行政法规主要有:《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》（2005年9月1起实施）、《乳品质量安全监督管理实施条例》（2008年10月6日起实施）.
第三、流通环节流通环节
涉及食品安全行政检查的行政法规主要有:《生猪屠宰管理条例》（2008年8月1日起实施）、《粮食流通管理条例》（2004年5月26日起实施）.
第四、食品安全综合行政检查方面
食品安全综合行政检查方面的行政法规主要有:《食品安全法实施条例》（2009年7月20日实施）、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（2007年7月26日起实施）.
2.1.1.3 部门规章
目前我国涉及食品安全行政检查的部门规章有近150部，其中主要的部门规章如下:
第一、初级农产品种植环节
初级农产品种植环节涉及行政检查的最主要的部门规章是农业部制定的《农产品质量安全监测管理办法》。这一办法在第三章监督抽查章节中,对农产品进行抽查的主体、禁止重复抽查、抽查时应遵循的具体程序、被检查人不服抽查结果时的救济途径等作出了明确的规定.
第二、生产加工环节生产加工环节
涉及行政检查的最主要的部门规章是国家质量监督检验检疫总局发布的《食品生产加工企业落实质量安全主体责任监督检查规定》.这一规定在第三章到第五章专门对监督检查的程序、监督检查结果处理以及检查人员不依法实施检查应负的法律责任等方面都作出了较为细致的规定.
第三、流通环节流通环节
涉及食品安全行政检查的部门规章主要是国家工商总局发布的《流通环节食品安全监督管理办法》。这一办法在第三章监督管理章节中对实施流通环节食品安全检查的程序、检查方式、检查费用、被检查人的义务以及食品安全信息的公开等问题作出了规定.
第四、餐饮服务环节餐饮服务环节
涉及食品安全行政检查的部门规章主要是卫生部制定的《餐饮服务食品安全监督管理办法》。此办法在第四章监督管理中对检查内容、检查程序、检查方式以及检查信息公开等问题作出了规定.
2.1.1.4 地方性法规
少数地方人大及常委会还制定了食品安全方面的地方性法规。如《北京市食品安全条例》（2008年1月1日起实施）、《广东省食品安全条例》（2008年1月1日起实施）、《浙江省实施<中华人民共和国食品安全法>办法》（2011年12月1日起实施）、《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》（2011年12月1日起实施）等.上述地方性法规都专门列了监督管理的章节,规定了行政检查的有关问题.
2.1.1.5 地方政府规章
少数地方政府还制定了食品安全方面的地方政府规章.如《银川市生鲜食品监督管理条例》、（2006年11月1日起实施）、《重庆市食品安全管理办法》（2011年6月起实施）、《宁波市食用农产品质量安全管理办法》（2009年3月15日起实施）、《河北省流通环节食品质量安全监督管理暂行规定》（2008年2月1日起实施）.
2.1.1.6 其他行政规范性文件
如卫生部于2011年1月20日发布的《关于切实加强食品调味料和食品添加剂监督管理的紧急通知》以及国务院于2012年6月23日发布的《国务院关于加强食品安全工作的决定》等.这些其他规范性文件中也涉及食品安全行政检查的相关内容.
从以上食品安全行政检查的主要立法中可以看出,目前我国还没有制定统一的“行政检查法”,也没有制定统一的“食品安全行政检查规定”.因而,食品安全检查的规定散见于各单行的食品安全法律法规。从涉及食品安全行政检查的立法数量上来讲,法律、行政法规、部门规章、其他行政规范性文件设定行政检查的较多,只有少数的地方性法规和地方政府规章设定了食品安全行政检查.“从我国整个行政检查的设定形式来看,主要有三种方式：一是只设定行政主体行政管理权,没有明确规定其有行政检查权;二是既为行政主体设定行政管理职权,也为其设定行政检查权；三是既没有为行政主体设定行政管理职权,也没有为其设定行政检查权,只为其设定了行政处罚权。”①从食品安全行政检查的设定形式来讲,一般都采用了第二种情形，如《农产品质量安全法》在赋予行政机关农产品质量安全行政管理权的同时,为其设定了行政检查权.《乳制品质量安全监督管理条例》在赋予行政机关乳制品质量安全监督管理权的同时，为其设定了行政检查权.从食品安全行政检查的设定机关来看,有全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会、国务院及其组成部门、地方各级人民政府及其组成部门,即无论是立法机关还是行政机关都有食品安全行政检查的设定权.
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