摘 要： [目的/意义]旨在为我国情报法制建设提供参考。[方法/过程]阐述澳大利亚情报立法历程, 对其情报立法阶段进行梳理, 并对其主要内容和特点进行分析总结。[结果/结论]指出澳大利亚情报立法对我国情报法制建设的启示, 即完善情报立法内容、明确情报机构职责、加强情报工作监督, 以期进一步完善我国情报法制体系。
关键词： 澳大利亚; 情报法制; 情报; 法律;
Abstract： [Purpose/significance] The paper is to provide reference for intelligence legal construction in China.[Method/process] The paper expounds the process of legislation of Australia, combs its stages of intelligence legislation, and summarizes its main contents and characteristics.[Result/conclusion] The paper points out the implication for intelligence legislation construction in China from intelligence legal system construction in Australia, including perfecting intelligence legislation content, confirming the responsibilities of intelligence agencies clearly, enhancing supervision on the intelligence work, so as to make further improvement in intelligence legislation system in China.
Keyword： Australia; intelligence legislation; intelligence; law;
澳大利亚是联邦制国家, 历史上是英国的殖民地, 故其法制理念受英国影响, 与其相似。随着立法模式的不断发展, 澳大利亚吸收了美国法律模式的特点, 立法权并没有集中在联邦而是在联邦和州之间分散。澳大利亚自独立之后, 一直探索情报立法, 在20世纪70年代之后先后颁布了多项情报法律, 并根据现实需要对情报法律进行及时修改和完善, 逐步形成独具特点的澳大利亚情报法制体系。
1、 澳大利亚情报立法历程
按照立法权从无到有再到完全独立这一进程划分, 从独立至今澳大利亚情报立法工作经历了3个时期 (见图1) :1931年前, 澳大利亚没有自主立法权, 对情报进行立法不可能实现;1931年出台的《威斯敏斯特条例》 (《Statutes of Westminster》) 是澳大利亚立法权从无到有的标志, 但澳大利亚立法仍受英国立法的影响;直到1986年, 澳大利亚的《澳大利亚法案》 (《Australian Act》) 和英国的《澳大利亚法案》 (《Australian Act》) 出台, 澳大利亚联邦立法行为才完全独立, 这标志着情报立法完全独立。
图1 澳大利亚情报立法工作的3个时期
按照澳大利亚情报法律体系建设进展程度划分, 情报立法经历了3个阶段, 即基础阶段、发展阶段和完善阶段。
1.1、 基础阶段
澳大利亚情报法制体系的基础阶段是指1901年澳联邦独立到20世纪70年代左右。由于澳大利亚历史上是英国的殖民地, 其独立初期并没有进行本土化的立法探索。在情报立法领域, 由于受限于没有独立立法权, 澳大利亚没有出台专门的情报法律来引导和制约情报工作, 宪法和其他法律也没有对情报机构和情报活动进行规定。在这一阶段, 澳大利亚在努力摆脱英国的立法影响, 进行本土化立法探索。在情报领域, 虽然还没有出台专门的法律, 但是一系列探索为情报法律体系的立法打下了基础。
1.2、 发展阶段
澳大利亚情报立法的发展阶段是指20世纪70年代到2001年“9·11”事件发生之前。这一阶段澳大利亚出台了若干专门的情报法律, 涉及情报活动、情报组织、情报人员、情报监督等方面, 澳大利亚情报法制体系框架基本形成。
20世纪70年代, 澳大利亚开始情报立法活动, 多部情报法律先后出台。1972年是澳大利亚情报立法的开端之年, 澳大利亚开始情报立法尝试。澳大利亚工党在大选中提出引进美国1967年《情报自由法》, 承诺要进行“情报自由”立法。经过10多年的讨论、修改, 直到1982年2月澳大利亚的《情报自由法》才正式出台。该案的出台是为了让澳大利亚公民掌握政府信息, 更好地推进民主进程。法案分为8个部分, 包括情报公开计划、访问文件、免除文件公开、个人记录的修正和注释、决策内部审查、情报专员审查、法庭调查、投诉等方面。[1]1977年制定了《国家评估部门法》 (《Office of National Assessments Act》) , 该法规定了国家评估办公室 (简称ONA) 的职能, 以及国家评估办公室负责人的产生、任期、津贴等[2]。
1979年是澳大利亚情报立法历程中重要的一年, 许多情报法律在这一年中产生, 如《澳大利亚安全情报组织法》 (《Australian Security Intelligence Organisation Act》) 、《联邦警察法》 (《Australian Federal Police Act 1979》) 、《情报与安全监察长法》 (《InspectorGeneral of Intelligence and Security Act》) 以及《通讯侦听法案》 (《Telecommunications (Interception and Access) Act》) 。《澳大利亚安全情报组织法》对澳大利亚安全情报局 (简称ASIO) 进行规定, 该法总共有6个部分, 包括初步、组织介绍及领导形式、组织的职能和权利、安全评估、组织工作人员的规定和杂项, 全面系统地对安全情报局的情况进行规定;[3]《情报与安全监察长法》设立情报与安全监察长职位, 并规定了监察长的职责与权力, 以及一些行政规定。1988年出台的《隐私法》对情报机构搜集个人信息隐私做出规定, 保障公民合法的个人权利。2001年6月出台的《2001年情报法案》 (《Intelligence Services Act 2001》) 对澳大利亚多个情报机构进行了规定, 该法案由前言、机构职能、建立秘密情报局的作用、情报和安全委员会、秘密情报局工作人员和其他6个部分组成, 最大特色是规定澳大利亚秘密情报局 (简称ASIS) 情报机构将直接受议会控制, 必须向议会公布自己的财务情况和管理情况。
在这一时期, 澳大利亚出台了大量的情报法律法规保护和约束情报工作, 而且根据现实的需要不断地完善、修订, 澳大利亚情报法律体系在这一阶段渐渐成形。
1.3、 完善阶段
澳大利亚情报立法的完善阶段是指“9·11”事件至今。“9·11”事件以来, 澳大利亚面临的恐怖主义威胁日益严峻, 虽然在澳大利亚境内并没有发生严重的恐怖袭击, 但是许多澳大利亚人丧身于其他国家发生的恐袭活动, 如发生在印度尼西亚巴厘岛爆炸事件、伦敦爆炸事件。澳大利亚政府对自己国家的安全环境进行了评估, 评估结果预测澳大利亚的的环境并不安全, 在未来可能成为恐怖袭击的目标, 必须对此加强防范, 因此议会开展了反恐怖主义立法工作。[4]这一阶段澳大利亚情报机构相比于过去职能范围有所扩大, 承担起打击恐怖主义的重任, 为此澳大利亚相继修改、出台了多部法律。2002—2007年, 保守党是澳大利亚的执政党, 在这期间共出台了《国家边界安全法修正案》《安全法修正案 (恐怖主义) 》《电信侦听法修正案》《恐怖主义立法修正案》《国家安全信息法》等有关情报和反恐的法律, 并对《2001年情报法案》和《情报安全组织法》也进行修订。之后, 陆克文和吉拉德执政期间一共通过了6部法律。通过一系列情报法律的制定, 保障情报部门权力的合法性, 强化反恐的效能。《2003年情报组织法修正案》规定:羁押制度适用于16周岁以上的人, 并且被羁押者拥有选择委托律师的权利;如果律师可能造成安全风险, 则澳大利亚情报组织可以阻止该权利的行使。《2010年国家安全法修正案》赋予澳大利亚联邦警察进行情报活动时没有令状进入住所的权力, 只要有足够理由怀疑“对生命健康和安全有严重威胁, 并且防止该住所被用来实施恐怖活动”。同时, 情报人员认为确有必要时, 有权没收任何物品。[5]
如今, 恐怖主义的势头并没有消退, 却有愈演愈烈的趋势。此外, 毒品、走私、网络犯罪等非传统安全威胁挑战全球治理秩序。澳大利亚政府也十分重视非传统领域安全, 相继出台了若干部信息安全法规。
这一阶段, 澳大利亚情报立法日益完善, 在大的情报法制体系框架之下制定更为细致具体的法律。立法不仅涵盖情报工作有关内容, 还涵盖了相关人权保障的内容。
2、 澳大利亚情报法律体系框架
澳大利亚情报立法经过100多年的发展, 已经形成了一个相对完整的情报法律体系框架, 如图2所示。按照法律效力可以将澳大利亚情报法制体系划分为3个层次, 即基本法类、联邦层面的情报法、州一级的情报法。按照情报立法内容可以将澳大利亚情报法制体系分为情报机构、情报人员、情报活动、情报监督4个方面内容。
图2 按法律效力划分的情报法律体系框架
2.1、 按照法律效力划分
2.1.1、 基本法类
基本法是指《澳大利亚联邦宪法》, 是澳大利亚最基本的法律, 其中包含了对情报执法和情报机构进行的立法说明, 规范了国家情报活动的原则, 是澳大利亚情报法律保障机制的核心。
2.1.2、 联邦层面的情报法类
联邦层面出台的情报法可以分为专门情报法和其他情报法。专门情报法是专门针对情报工作、情报机构的职责权利、机构运行、情报人员进行规范的法律, 《澳大利亚安全情报组织法》《国家评估部门法案》《情报安全监察长法案》《2001年情报法案》《独立国家安全立法监督法》都是专门情报法律;其他情报法是指对情报工作进行规定但又不完全针对情报活动制定的法律, 如针对保障公民权利制定的《隐私法》《情报自由法》和《国家安全信息法》等法律, 以及为了防范恐怖主义袭击而制定的《安全修正法案 (恐怖主义) 》《国家边境安全法修正案》等法律。
2.1.3、 州一级的情报法
澳大利亚联邦和州都能行使立法权, 州议会也有制定法律的权利《澳大利亚联邦宪法》第109条规定:“联邦法律在州法律与联邦法律相冲突时优先适用, 冲突的条款以联邦法律为准, 州法律规定的无效。”[6]这一规定决定了各州只能以维护本地安全为目的, 在与联邦层面情报法律不冲突的条件下, 制定效力相对较低的州情报法律。
2.2、 按照立法内容划分
2.2.1、 情报机构
情报法律是澳大利亚情报机构产生和运作的依据。根据澳大利亚情报法律的规定, 澳大利亚共有6个联邦情报机构开展情报工作, 包括国家评估办公室、澳大利亚安全情报组织、澳大利亚秘密情报局、澳大利亚国防图像和地理空间情报组织 (Australian GeospatialIntelligence Organisation, 简称AGO) 、澳大利亚信号局 (Australian Signals Directorate, 简称ASD) 、国防情报组织 (Defence Intelligence Organisation, 简称DIO) 。国家评估办公室和国防情报组织主要负责情报评估;澳大利亚秘密情报局、澳大利亚国防图像和地理空间情报组织、澳大利亚信号局主要负责情报搜集工作;澳大利亚安全情报局的职责主要负责情报收集和评估, 以及政策制定和建议。澳大利亚情报法律对情报机构的职能、权利、组织框架专门设立章节进行规定, 如《安全情报组织法》规定了澳大利亚安全情报局的权力, 包括搜查权、计算机访问权、监视监听权、邮政检验权等。同时, 情报组织内部机构的设立、调整、撤销也是根据法律来确定。
2.2.2、 情报人员
澳大利亚情报法律体系对情报机构负责人和工作人员不是以内部规章制度形式进行规定, 而是将情报人员的权利义务规定在情报法律之中。以《情报与安全监察长法案》为例, 情报和安全监察长 (Inspector General of Intelligence and Security official, IGIS) 一职依据该法案设立。该法案规定了监察长由澳大利亚总统任命产生以及监察长承担的职责和义务, 从任用条件、薪酬和津贴、休假、辞职、终止任用等方面对监察长的行政工作做出规定, 并规定了年度报告、保密等事项。[7]其他专门情报法律也对本组织领导和情报工作人员进行细致的规定, 其中《安全情报组织法》规定的最为细致, 除对情报人员作出基本规定外, 还对本组织人员的外调条件以及借调其他部门人员的事项进行了规定。[3]可见, 澳大利亚情报法律“以人为本”, 重视情报人员, 极大地保障了情报机构的正常运行。
2.2.3、 情报活动
设置情报机构是为了从事情报活动, 情报法律的制定也为了保障情报活动。澳大利亚情报法律在很多方面对情报活动进行了规范, 如情报活动的主体、对象、手段、方式、活动范围等。《2001年情报法案》对情报活动进行以下规定:
(1) 情报活动主体。规定六大联邦情报机构为从事情报工作的主体。
(2) 情报活动对象。主要是获取澳大利亚境外人员或组织的有关能力、意图或活动情报, 地理空间, 水文, 气象, 海洋和图像情报, 军事情报以及一些犯罪情报等。
(3) 情报活动手段、方式。规定澳大利亚地理空间情报组织 (AGO) 通过电磁频谱或其他来源获取情报;澳大利亚信号局 (ASD) 通过电磁辐射等形式获取情报。
(4) 情报活动范围。虽没有直接规定情报活动范围, 但是在第三部分第14条对情报人员在情报活动 (无论是在澳大利亚境内还是境外的情报活动) 中不承担民事或刑事责任的条件进行了规定。这条规定间接承认了该法案允许情报活动在境外开展。[8]
与《2001年情报法案》类似, 澳大利亚其他情报法律都要求开展情报活动的合理性及合法性, 在保障公民合法权利不受侵害的条件下开展情报活动。
2.2.4、 情报监督
情报工作是一项秘密工作, 但情报工作也必须受到监督。澳大利亚情报法律也对情报工作的监督做出规定。如《2001年情报法案》提到, 议会将设立情报与安全联合委员会负责审查澳大利亚安全情报组织 (主要是六大联邦情报机构) 的年度财务报表和有关事宜, 审查安全情报局的质疑权和拘留权以及与反恐行为有关的警察权力, 审查强制性数据保留制度的整体运作和有效性, 并就此提出建议。其他情报法律也有対情报机构和情报人员监督的条款。[8]
3、澳大利亚情报法制建设特点
3.1、 情报立法紧跟社会形势
澳大利亚情报立法工作紧跟社会形势, 保证了立法工作不滞后。2001年“9·11”事件发生之后, 澳大利亚紧接着出台了《安全法修正案 (恐怖主义) 》 (《Security Legislation Amendment (Terrorism) Act2002》) ;2002年巴厘岛爆炸事件导致73名澳大利亚人丧生, 事件发生后, 澳大利亚政府马上对自己面临的恐怖主义环境进行评估, 为防御日益频发的恐怖主义活动, 仅2002年就出台了若干部情报和反恐法律, 如《2002边界安全法修正案》《禁止资助恐怖主义法》等。面对复杂变化的社会形势, 澳大利亚通过积极修正情报法律满足国家安全的需要, 《安全情报组织法》出台至今已进行了12次修订, 其他情报法律为了契合社会形势的发展也进行了多次修订。
3.2、 情报立法明确部门职责
澳大利亚情报法律对情报部门的职责划分进行了明确规定。国家通过情报立法, 明确了情报部门从事情报活动的方式方法, 使情报部门开展工作有法可依。考虑到各情报机构为了维护国家安全不可避免要进行业务合作, 澳大利亚情报法律对这种联合行动和业务合作时各部门的责任分工进行了明确规定, 如《安全情报组织法法》规定了安全情报局与其他情报机构合作时的职责。这些规定在很大程度上保障了情报机构的运行效率, 减少了各部门推脱责任的状况。
3.3、 情报立法保障公民权利
澳大利亚情报工作极其注重保护公民的权利。1979年出台的《情报自由法》保障了公民对联邦政府情报信息的知情权, 法案规定国防、安全保障、国际关系、联邦与州关系及政府审议、政策形成过程中的文书可以公开, 但公开的最终决定权在各部部长;[9]《2001年情报法案》中明确规定情报组织和人员在开展情报活动时要保护澳大利亚公民的隐私权, 情报机构要规范对澳大利亚人员信息的使用, 在制定相关规则时需要确保澳大利亚人的隐私不被泄露。
4、 澳大利亚情报法制建设对我国的启示
2017年6月27日通过的《中华人民共和国国家情报法》 (以下简称《国家情报法》) , 是我国第一部专门针对情报工作的法律。《国家情报法》的实施标志着我国情报工作的法制化进入新时代。当前, 我国有关情报的相关立法较少, 还无法满足情报工作需要。澳大利亚已经形成较为完善的情报法制建设, 借鉴澳大利亚相关情报立法经验对提高我国情报法制建设水平有着重要意义。
4.1、 完善情报立法内容
澳大利亚通过多年的情报立法探索, 情报法律体系已经涵盖情报工作的各个方面, 而且还在不断地完善, 因此澳大利亚情报工作有法可依。我国情报法律制定的较少, 法律规定的内容也较少, 如今中国只有少数几部情报法律, 而且在内容上也与澳大利亚情报法律相差甚远。就以技术侦查方面的法律规定来说, 澳大利亚专门制定了《通讯侦听法》, 详细地规定了通讯侦听的条件、流程、授权的资格、如何处理侦获信息、如何应对紧急情况, 而且其他法律对技术侦查也有规定。我国法律并没有对技术侦查进行细化规定, 只是在《国家安全法》《警察法》《刑事诉讼法》规定了国安全机关、公安机关有权进行技术侦查。这导致在技术侦查具体操作中出现突发情况时无法可依, 会对情报工作产生影响。只有完善情报法律内容, 才会更好地推动情报工作的发展。
4.2、 明确情报机构职责
澳大利亚情报法制体系一大特点是通过立法明确情报机构职责。我国情报法律虽然规定了情报机构的职能, 如《国家情报法》规定了国家情报机构的职能, 《反间谍法》规定了国家安全机关在反间谍工作中的职能, 但是这些规定与澳大利亚情报法律相比过于简单。澳大利亚的《2001年情报法案》对情报部门的职能、职责、责任分工做出说明, 还规范情报工作人员的行为, 对不能采取的行为也进行了说明。因此, 我国要通过立法进一步明确各部门职责, 保证情报机构的高速运行, 保障情报工作高效开展。
4.3、 加强情报工作监督
由于情报工作的特殊性, 滥用权力的现象容易发生。因此要对情报权力进行限制, 加大对情报工作的监督力度, 防止权力滥用, 保障公民权利。我国在情报监督领域的立法几乎是空白, 对情报工作的监督仅局限于组织内部监督、群众监督、其他机构监督, 效果有限。我国应通过情报立法制定适合本国国情的情报监督机制, 既不影响情报工作正常运转, 又可以保障公民权利。像澳大利亚设置的安全和情报委员会一样, 我国也可以在全国人大之下设置一个专门委员会对情报工作进行监督。
参考文献：
[1]杜钢建.知情权制度比较研究[J].中国法学, 1993 (2) :109-115.
[2]Federal Register of Legislation.Office of National Assessments Act[EB/OL].[2018-02-06].https://www.legislation.gov.au/Details/C2016C00851.
[3]Federal Register of Legislation.Australian Security Intelligence Organisation Act[EB/OL].[2018-02-13].https://www.legislation.gov.au/Details/C2016C01133.
[4]杜邈.澳大利亚反恐怖主义立法评述[J].河北法学, 2006 (10) :170-175.
[5]Federal Register of Legislation.National Security Legislation Amendment Act[EB/OL].[2018-02-23].https://www.legislation.gov.au/Details/C2010A00127.
[6]陈建福.澳大利亚立法概述[J].行政法学研究, 1995 (2) :72-77.
[7]Federal Register of Legislation.Inspector General of Intelligence and Security Act[EB/OL].[2018-02-25].https://www.legislation.gov.au/Details/C2016C00991
[8]Federal Register of Legislation.Intelligence Services Act[EB/OL].[2018-02-27].https://www.legislation.gov.au/Details/C2017C00360.
[9]刘杰.外国情报公开法评述[J].法学家, 2000 (2) :124-129.
