第二章 我国煤矿安全生产监管行政问责制的现状
煤炭安全关乎国家的能源安全，党和政府自建国以来就高度重视煤矿安全生产，严查重处各类煤矿安全责任事故已成为保障我国煤炭行业安全生产的一项重要举措。经过实践发展，行政问责已初步实现了制度化与规范化，而我国煤矿安全生产监管领域行政问责制的施行，既有成效也存在问题。
第一节 煤矿安全生产监管行政问责的制度建设
行政问责制是建设责任政府的本质要求。2002 年 7 月香港特别行政区推行高官问责制（The Principal Offieials Aoccuntability System），引起社会各界的广泛关注。2003 年“非典”事件引发的“问责风暴”标志着我国行政问责制的全面启动。2008 年是“行政问责年”,问责密度、范围及被问责对象的级别，都堪称前所未有。总体来说，行政问责经历了由权力问责到制度问责，由事故问责到行为问责，由“风暴问责”到常态问责的发展过程，初步形成了从中央到地方层层问责的制度框架，追责的广度不断加大，追责的范围从单一的生产事故多发部门逐步向其他领域和部门扩展。
我国已经初步构建起行政问责的法律法规制度体系。问责的主要规范性文件依据主要由两部分构成：一是《公务员法》、《行政监察法》、《刑法》等国家法律法规，另一部分是以《中国共产党纪律处分条例》（2003）为代表的党内规章。其中，安全生产等有关民生及党和政府形象问题的领域是中央到地方的问责规定和文件中最关注的范畴之一。《煤矿安全监察条例》（2000）、《党政领导干部辞职暂行规定》（2004）、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（2005）、《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》（2006）、《生产安全事故报告和调查处理条例》（2007）、《煤矿生产安全事故报告和调查处理规定》（2008）、《安全生产监怜监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（2009）《中华人民共和国安全生产法》（2014 年修改）等对安全生产监管领域的人员的问责条件和问责处理作了不同程度的规定，成为健全完善煤矿生产安全监管行政问责制度的法律基础，促进了行政问责向制度化和规范化方向发展。在煤矿安全生产监管领域，地方政府也有出台的专项行政问责办法，如《山西省煤炭工业局行政首长问责制度（试行）》（2006）以及《云南煤矿安全监察局云南省煤炭工业局关于局机关处室（部门）人员和监察分局及局属企事业单位领导干部问责办法》（2008）。
虽然，我国已初步建立行政问责的法律法规制度体系，但其仍存有缺陷：
比如，在涉及行使职权的公职人员承担监管责任的规定时，上述法律法规或党内规章显得过于笼统、庞杂，问责标准模糊；问责的主体、对象、范围、程序、方式等方面规定也不尽相同。总体来说，以上多数问责文件的规范性和强制性较差，稳定性和操作性不强。
第二节 煤矿安全生产监管行政问责制的运行成效
近年来，经过一系列积极的尝试与探索，我国煤矿安全生产监管领行政问责制加大了对煤矿安全生产监管失职人员的追责力度，问责效果得到明显加强。
主要体现在以下几个方面：
一 由“人治”向法治转变
建国以来，我国煤矿安全生产监管领域虽然有一些责任追究的案例，但其具有一定的偶然性和间断性，问责还未形成制度。改革开放后，党中央明确提出“安全第一，预防为主”的工作方针，要求对煤矿矿难事故进行责任追究。2000年 9 月 27 日，木冲沟煤矿发生特大瓦斯煤尘爆炸事故，事故造成 162 人死亡，37 人受伤，该事故中，有 4 人被给予行政处分，1 人责成做出书面检查。总体来讲，这一阶段的问责带有浓重的“人治色彩”,问责基本上是以领导人的意志为转移，缺乏制度的持续性和刚性。直到《关于特大安全事故行政责任追究的规定》（2001）的颁布，我国煤矿安全生产监管领域的行政问责终于结束了无法可依的局面。《党政领导干部辞职暂行规定》（2004）对党政领导辞职情形、程序以及复出条件等作了详细规定。2005 年温家宝总理在其《政府工作报告》中提出：“强化行政问责制，对行政过错要依法追究。”以表 2-1 为例，2004-2007 年间，我国煤矿矿难事故不论是从问责的发起者，问责的实施者还是问责的结果，相对来说比较规范、科学，但是就整体来讲，各级政府在对行政问责制的理解和适用方面，还未真正触及到行政问责制的核心。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009）是我国第一部关于行政问责的专门性制度规范，对行政问责的情形、方式、适用及程序作出了专门的规定，标志着我国的行政问责制从“人治”不断向法治转变。
二 问责力度增强
据统计，在搜集到的 2003 年“非典事件”以后的突发行政问责案例中，事故灾难行政问责案例的数量最多，有 60 件，占 81%.在这 60 起事故灾害中，采掘业有 41 件，占 68%,可见，矿业生产在所事故灾害中占据重要部分，而因煤矿生产被问责案例有 39 起，因此可以说明，因煤矿矿难而被问责的事故数量在73 例行政问责案例中占有很大一部分，煤矿安全生产监管行政问责的人数数量较大，仅 2008 年 9 月就有数十名县级以上政府领导被问责，可见，我国煤矿安生生产监管行政问责的密度不断加强，范围不断扩大。
以表 2-2 为例，笔者所列举的发生在 2005 年至 2013 年的 8 起矿难事故均为煤矿特别重大事故，其问责对象的数量基本呈增长趋势。此外，煤矿安全生产监管领域的行政问责方式也有变化，行政问责开始从对相关责任官员的口头批评、通报批评、书面检讨等形式逐步向免职、撤职等形式转变，从以往较多追究监管人员的行政责任忽视其法律责任，到现在依据实际情况追究其法律责任（刑事责任）等，这些变化都说明了煤矿安全生产监管领域行政问责的力度不断加大。
三 问责效果显着
2008 年是我国的行政问责年，无论是问责的深度还是问责的范围，都前所未有。以表 2-2 为例，表中所列举的 8 起煤矿特重大事故均在 2008 年之后的 2009至 2010 年间出现了“断层”,被问责的煤矿特别重大矿难事故几乎没有。而据有关数可靠据显示，2012 至 2014 年间，我国煤矿已连续 21 个对月没有发生特别重大事故，煤矿的安全生产状况在逐步改善，这不得不说，我国煤矿安全生产监管领域的行政问责制实施效果显着。2012 年 8 月 29 日，四川肖家湾煤矿发生重大瓦斯爆炸事故，事故造成 48 人死亡，54 人受伤。经调查，肖家湾矿难被认定为一起责任事故，当地政府及其有关监管部门负有失职、监督不到位等责任，先后有涉及安全生产监督管理部门、国土资源管理部门、公安机关、地方党委、地方政府、煤矿安全监察机构等部门，被问责官员多达 64 人，这在一定程度上平息了受害者及其者家属要求追究相关责任人员的呼声。从事故发生到调查结果公布的整个过程中，问责主体行动迅速，问责效果显着。
第三节 我国煤矿安全生产监管行政问责制存在的问题
当前，全国各地在煤矿安全监管行政问责制度的运行过程中，还面临很多困境，这些制约因素严重削弱了行政问责制度的实施效果。主要问题有：
一 责任标准认定困惑
行政问责制惩罚性的特点要求行政问责过程中有清晰具体的惩罚措施。而只有当惩罚措施清晰具体时，才能保障问责对象受到合理合法的问责惩罚。但是现行的行政问责法律实践中，普遍缺乏对行政问责责任标准方面的认定，这便为当前行政问责误判或标准不一瞒下隐患。比如，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第 5 条规定：因“决策严重失误，造成重大损失或者影响恶劣的”,“因……发生特别重大事故、事件、案件，或者在较短时间内连续发生重大事故、事件、案件，造成重大损失或者恶劣影响的”,两个文件都对问责提出了一定的要求，但是其中哪些情形为“重大损失”,“恶劣影响”的严重程度，如何界定“特别重大的事故”,是以造成的经济损失衡量还是以人身伤亡数量计算，要达到怎样的损失程度时才被追责等，没有细化的标准，比较模糊。这种问责标准的模糊性不仅体现在立法文件中，还表现在煤矿矿难事故的处理结果中。
以表 2-3 两起煤矿矿难事故为例，根据我国《生产安全事故报告和调查处理条例》对事故等级的划分可知，表中两起事故均为煤矿重大事故。此外，从表中可以明显看出，两起煤矿矿难的发生地都是在县级行政区。事故的等级相同，事故发生地的行政级别相同，但是两起煤矿重大事故的问责结果却不一样，茶山煤矿与汝城县煤矿相比，两者的问责结果中，前者问责程度相对较重。排除事故发生地，事故的等级，出现这种差异结的主要原因在于两者的问责主体不一样，一个是省级，一个是县级，最终导致问责力度的差异。纵观我国煤矿安全生产事故行政问责的实践，不难发现，问行政首长的责要多于问党委书记的责，并且是级别越高的党委领导，被问责的可能性越小，统计可以发现，受到问责的最高级别的党委领导是正厅级。
如果责任认定存在困惑，那么问责的随意性就会显露。表 2-2 中两起矿难事故问责结果的差异，即是煤矿安全生产监管的行政问责随意性极大的明证，案件性质相同、损失程度相似；但处理结果不同，有问责不公之嫌疑，问责的稳定性无法保障。云南镇雄县茶山煤矿重大瓦斯爆炸事件中问责的主体是云南省政府，而在湖南郴州市汝城县煤矿爆炸事故中问责主体则为汝城县委，两起事故级别相同，发生地均为县级行政区，但是问责结果却令我们迷惑不解，难道就是因为后者发生在全国安全大检查活动期间这一特殊时期吗？我们不禁假设，如果是因为这个特殊时期，就导致两个相似的案件问责结果发生如此大的差异，那么法律的权威在何处？问责标准缺乏法律规范和制度调节，往往随着事件的曝光率和影响度转移，偶然性和随意性大，造作性不强。
二 问责主体单一
问责主体包含同体问责和异体问责。问责主体自身的状况对问责机制的有效运行至关重要，问责主体的独立性、权威性直接影响到问责机制能否有效发挥整顿吏治的功能。我国当前以同体问责为主，问责的发起者主要是党委和上级行政机关。同体问责有利有弊，具有普遍的监督权，问责效率高，灵活性强，责任追究较为彻底的优势；也有问责取决领导个人意志，缺乏程序性、权威性和透明性的弊端，“上问下责”因问责主体和对象处于同一系统内，会造成追究责任的“护短”现象，不利于行政问责制应有价值的实现。在煤矿安全生产监管行政问责方面，多出现以某行政首长引咎辞职或被移交司法机关处理为结果，这种单向的问责机制并没有从根本上解决煤矿安全监管不力的问题，而仅仅是对“有责”的官员进行了惩戒，难以保证矿难事故的再次发生；其次，同体问责存在滞后性，以失职官员被追究行政责任为目的，行政问责在某种程度上成为了矿难事故的善后程序；最后，最高层行政机关的意志往往决定了行政问责的效果，没有系统的问责程序作为保障，使得行政问责未免有种“暗箱操作”的意味。
在我国，异体问责的主体应包括人大、政协、民主党派、司法机关、新闻媒体、社会团体、公民和法人等，异体问责的问责方式更具持续性，但现实的行政问责实践中，行政问责异体缺位，我国煤矿矿难事故的行政问责亦是如此，同体问责多，异体问责缺位，多上问下责，问责的主体没有或极少扩展到权力机关、司法机关、新闻媒体及社会公众等利害关系人。一般情况，重、特大煤矿安全事故发生以后，国务院、国家安全生产监督总局、省委省政府或者市委成为矿难事故问责的发起者，在组建专一的事故调查组后，主导着事故调查及问责全的全过程，实际上已经成为矿难事故的真正问责主体，人大等异体问责主体的监督得不到落实。在笔者搜集到的案例中，只有一例问责的发起者是社会公众，那就是 2008 年 7 月 14 日河北蔚县发生矿难事故，因瞒报 2008 年 9 月被网民在网上披露，并向国家安全生产监督总局举报一事。
不可否认，在我国煤矿矿难事故的等级问责中，问责主体相对明确，问责的效力明显，但是异体问责的缺失，容易使对上级或行政机关领导人的问责主体得缺少，甚至出现问责的“护短”现象。因此，问责主体单一已成为我国煤矿安全生产监管行政问责制发展的制约因素之一。
三 问责范围狭窄
当前我国地煤矿安全生产监管行政问责实践中主要呈现出两种倾向：第一种是行政问责对象范围的狭窄。根据权责一致的原则，任何行政主体无论等级高低，职务大小，无论是行政首长，还是一般行政公务人员，都应当成为行政问责的对象。但是实践中，煤矿安全事故发生以后，一般只对行政主要领导及主要事故责任人的问责，尤其是行政首长被问责的概率非常之高，而对一般公务人员的行政问责缺位。具体在煤矿安全生产监管领域，导致矿难发生原因往往是综合性的，除了与行政首长决策失误等原因以外，还与采矿许可部门、安全监察部门、职业健康监督部门或者消防部门有关。
行政问责范围狭窄的第二个表现问责事由范围的狭窄。我国煤矿安全生产监管的行政问责事由不仅包含煤矿安全事故发生的责任追究，而且决策失误、违法许可、监管不严、用人不当等也包含在内。但在实践中，行政问责局限在煤矿安全事故发生后的责任追究，似乎不发生矿难就不问责，而忽视引起煤矿矿难事故发生的一系列环节：如日常监督失职及决策不当等；问责事由多针违法违规行为，忽视由不作为所引发的不良后果；
四 问责方式单维
在我国煤矿安全生产监管领域，行政问责方式单维体现在两个面面：第一个表现是问责时间维度的单一性。以时间维度划分，问责可分为“事前问责”、“即时问责”和“事后问责”三种形式。根据已发生的煤矿矿难事故问责案例可知，我国在煤矿安全生产监管领域主要以事后问责为主，这样为事故发生后的惩罚而启动的问责虽然对公务人员起到了一定的的警示和震慑作用，但此时对于公众利益的实际损害已成既成事实，相比之下，煤矿安全监管过程中如果解决好行政审批、行政许可、安全监管等中间环节问题，这样以事前事中督促为目的的行政问责可以做到防微杜渐，不仅能够真正达到预防和减少矿难事故发生的效果，更与行政问责制的真正价值追求相一致。
第二个表现是问责方式的惩罚性。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第 5 条规定：“对党政领导干部实行问责的方式分为：责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。”另外，诸如诫勉、公开道歉、做出书面检查、责令限期整等问责方式也在一些地方性行政规章中有所体现。在实践中，我国煤矿安全监管行政问责方式往往局限在“责”的追究上，以惩罚失职渎职行为为最终目的，而诸如诫勉、公开道歉、做出书面检查、责令限期整改等旨在针对“问”的问责方式却鲜被提及。煤矿矿难责任事故的发生是一系列复杂原因共同发作的结果，只有严格规范落实煤矿安全生产各个环节的责任，才能从根本上杜绝煤矿责任事故发生。
五 问责结果透明度不足
问责制的核心要义在于回应，而回应的有效性要求整个问责的过程以及问责处理结果都应公开透明。这是区分行政问责与传统意义上的公务员奖惩处分不同之处的一个重要特点。根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第20 条规定：“问责决定一般应当向社会公开。”这是对行政问责应当公开透明所作出的原则性规定，但内容太过于简略，还需要对公开的内容、形式作出更详细的规定。
合法正当的程序是行政问责健康持续发展的保证。但实践中，我国煤矿安全生产监管行政问责制缺乏一套合理的程序，一是问责的发起大多依靠领导的意志，问责启动标准也是党政领导定夺，行政问责俨然成了下级对上级的敬畏和服从，其他问责主体的问责更是难以启动。煤矿安全事故发生后多半还是以政府牵头开始着手调查，然后根据事故的影响度，提出对各个不同级别领导及责任人的处理意见，最后在司法机关的介入下，争取各部门意见后批复结案。具体问责程序并未按照应有理论规定进行，不同的事故具体程序更不相同。
二是整个行政问责的运行过程不透明，公众的知情权无法实现。政府部门公布信息量少且滞后，缺乏具体的行政问责程序规定和监督，整个过程中行政问责流于形式，公正性备受质疑。根据媒体报道得知，王家岭矿难发生后，地方政府和煤矿的经营者设置多个关卡阻扰家属和记者了解事实真相，影响事故救援。这些做法不仅给受害者本人及其家属带来伤害，也是对公众知情权、监督权的践踏。这种“野蛮”的方式不仅减少了社会问责的渠道，更严重的后果是影响矿难的救援进程，这为造成更大的人员伤亡和财产损失埋下隐患。
