一、研究背景
生态功能区是保持一国或一地区生态平衡、维护其社会经济持续健康发展的基础。2010年，国务院下发的《关于印发全国主体功能区规划的通知》文件显示，中国共划定大小兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区、三江源草原草甸湿地生态功能区等25个国家重点生态功能区，基本涵盖了中国生态环境最为重要、也最为脆弱的生态区域，加强对这些区域的生态保护，不仅关系到当地生态环境的平衡，更关系到中国整体生态环境的建设。根据文件精神，国家有关部委随后就生态补偿相关工作进行部署，以进一步规范生态补偿机制。
2013年，国家环境保护部、发改委和财政部联合印发了《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》，就加强国家重点生态功能区环境保护与管理、增强区域整体生态功能、保障区域生态安全作了细致规定，进一步明确了健全生态补偿机制等6项主要任务。
二、生态补偿机制的内涵
（一）生态补偿机制概念
生态补偿机制是一个以保护生态环境、促进人与自然协调发展为目的，根据生态保护成本、生态系统服务价值和发展机会成本，按照“受益者与破坏者付费”原则来调整生态环境保护与建设各利益主体关系的环境经济政策。
（二）生态修复补偿机制
1.“谁破坏谁补偿”原则。在社会经济发展过程中，无论是主观还是客观原因，只要造成生态环境破坏，破坏者都有义务进行修复补偿。修复补偿一般要求必须是原地修复，特别是在重点生态功能区生态环境建设方面，其补偿必须坚持恢复原貌的原则。
2.自行补偿或委托补偿。生态环境的破坏者必须履行补偿义务，可以是破坏者自己对遭到破坏的生态功能区进行修复补偿，也可以由其委托专门机构或生态管理区对遭到破坏的生态功能区进行修复补偿，因生态修复补偿而产生的一切费用均由破坏者承担。
3.等量补偿或加倍补偿。生态环境的平衡与维持是有一定量的，只有从总体上保持生态平衡，才能保证重点生态功能区的生态功能得到正常发挥。应根据生态环境遭到破坏的程度轻重，相应选择等量补偿或加倍补偿方式。
4.治理补偿。生态功能区是一个完整的系统，当某一区域生态环境遭到破坏时，仅仅对破坏地进行补偿远远不够，有时还需要进行异地治理。如水土流失问题，不仅要治理当地环境，更要对整个流域进行环境治理。治理补偿一般是由破坏者向环境治理机构交纳一定费用，委托其对治理区域或其他相关区域进行异地治理，从而实现整个生态功能区生态环境系统的修复与恢复。治理补偿有时也可以在生态功能区专门划出一块区域，让破坏者进行异地治理与修复补偿。
(三)生态建设补偿机制
1.共享共建。所谓共享是指生态功能区生态环境保护和建设成果并不仅仅由当地享有，而是整个与生态功能区生态环境保护和建设有关的区域都可以因此受益。如三江源生态功能区的保护与建设，不仅让三江源区域受益，也让整个长江流域因此受益。所谓共建是指生态功能区和其他相关经济区按照合理分工原则，对生态功能区进行共同的生态保护与建设。二者的分工是：生态功能区主要负责生态环境建设与保护，受益经济区主要负责承担部分生态环境建设与保护费用。
当然，受益经济区也可以派出人员直接参与生态环境的建设与保护。
2.补偿途径为上级财政转移支付。一般情况下，生态功能区和关联经济区经常分属不同行政区域，二者虽然具有天然共享关系，但关联经济区一般不能向生态功能区直接支付共建费用，后者也不能向关联经济区直接索取生态补偿建设费用。通行的做法是通过国家或上级政府在经济区征税，再以财政转移支付形式将生态补偿费用拨付给生态功能区。中国25个重点生态功能区大多位于经济欠发达地区，而关联经济区大多属于经济发达地区，同时也是中国税负的主要来源地。
3.生态补偿标准的确定。生态补偿标准应综合考虑生态功能区在生态环境保护与建设中投入的直接成本与机会成本，并根据关联经济区受益情况及其地区经济发展水平来确定。
4.飞地补偿。为更好保护生态功能区生态环境，同时兼顾当地群众生活需要，生态功能区必须与关联经济区共同合作，各自划出部分区域，由对方来建设和享有利益，实现共同发展。
三、实行生态补偿的必要性
（一）生态环境保护刻不容缓
国务院确定的25个重点生态功能区是保持中国生态环境平衡的重要支撑点，一旦受到破坏，将带来致命影响。但令人遗憾的是，受累于长期的粗放经济增长方式，中国重点生态功能区的环境保护现状让人揪心。
以三江源重点生态功能区为例，近年来因过度放牧、草药采挖及金矿开采等，其区生态环境日趋恶化：一是径流量明显减少。1997年三江源头历史上第一次出现断流，年平均流量减少27%，长江上游水量减少24%，澜沧江上游水量减少13%。二是草地退化现象严重。90%的草地出现不同程度的退化，随之而来的是水土严重流失。其中黄河流域水土流失面积超过1亿亩，长江流域水土流失面积超过5000万亩。三是灾害频发。三江源鼠害发生面积占到全区面积的17%，接近1亿亩，且灾情一年比一年严重。
全国其他重点生态功能区的环境退化现象同样触目惊心。加强重点生态功能区生态保护与建设已经刻不容缓。
（二）经济发展水平不均衡
中国现有25个重点生态功能区主要分布在东北、西北、西南、中南的黑龙江、吉林、甘肃、青海、西藏、四川、湖南等省（自治区、直辖市,以下简称省份），这些省份在中国经济社会发展梯次中，属于欠发达地区。其经济发展水平和政府税收情况在全国排名都比较靠后，仅仅依靠当地财力承担生态环境保护与建设是不现实的。因为各省份同时还承担着发展经济、改善百姓生活水平的重任，生态保护与建设压力较大。反之，与各生态功能区关联的经济区，如长江流域的江苏、上海、浙江，三北防护林区域的北京、天津，黄河流域的山东、河北等省份，都有足够的经济实力对生态功能区进行生态补偿。
四、生态补偿机制现状及其存在的主要问题
（一）生态补偿机制现状
进入21世纪，中国政府高度重视建立生态补偿机制，其政策体系不断完善，资金投入逐年增加。统计数据显示，截至2012年，中国政府在退耕还林、退耕还草、京津风沙源治理以及三北防护林等重点生态建设工程上，累计投入资金达到9000亿元，仅用于补助性质的支出资金就达到4000亿元。2001年，中央森林生态效益补偿基金设立，12年来，累计投入资金300多亿元。
同时，中央财政采取提高环境保护转移系数和支出标准方法，加大了对南水北调、三江源、天然林保护区等中央生态补偿机制试点区的财政转移支付力度。加上地方配套资金与配套资源，无论是资金投入力度还是人力物力投入力度都超过了以往，推动了我国生态补偿机制的实施与完善。
（二）生态补偿机制存在的问题
1.生态补偿机制法制建设滞后。在建立生态补偿机制过程中，虽然中央政府在十多年前就已经开始了生态补偿实践，但相关法制建设并没有跟上生态补偿机制实践发展。生态补偿的原则、方法、内容和标准等重要规定多是不同利益主体之间自行商定的，生态补偿法律法规严重缺乏。完全依靠政府推动，生态补偿机制不可能得到进一步发展，而且容易引发各利益主体的矛盾与纠纷，引起群众不满。
2.补偿主体过于单一。在生态补偿转移支付方面，目前实行的是中央对地方的纵向财政转移支付，生态功能区与关联经济区之间的横向转移支付基本没有。事实上，生态功能区都不是单独存在的，如三江源生态功能区影响着中国大部分地区，长白山、大兴安岭生态功能区影响着整个东北地区等等。各个区域、流域之间的生态功能区建设与保护都存在十分直接和紧密的关系。单纯采取中央政府转移支付方法，不能很好体现“谁受益谁付费”原则，既给中央财政带来了巨大压力，也难以唤醒关联经济区居民的生态保护意识。
3.补偿标准过低。一方面，无论是退耕还林还是退耕还草，老百姓得到的补偿并不足以弥补其经济损失，既影响了当地居民生活水平，也影响了他们对生态环境保护的积极性。一些生态功能区居民采取了“上有政策、下有对策”的做法，补偿金照拿，原有生活习惯不变。另一方面，当前补偿标准实施了“一刀切”模式，只看面积，不看实效，人为降低了生态功能区的生态保护水平。
4.补偿资金规模小。虽然中央财政每年在退耕还林等生态补偿方面投入了大量资金，但由于没有其他资金来源渠道，分摊到各生态功能区的资金十分有限。在此情况下，各生态功能区真正能够用于生态环境保护与建设的资金比较少，大量水利设施得不到维修，一些本应该建设的设施也因为资金短缺而迟迟不能开工，生态功能区的生态环境保护与建设水平较低。
5.补偿期限短，缺乏长效机制。目前最为主要的退耕还林和退耕还草生态补偿机制规定，生态补偿政策补助期为5年～8年，在此期限内，农民可以从国家手中领取一定补助，但超出规定期限后则不再予以补偿。对于很多祖祖辈辈都生活在生态功能区的农民和牧民来说，短期内成功转产的可能性相当低，大多数农民和牧民在补偿期限过后，还会回到原来的生活轨道，对生态功能区的生态环境造成新一轮破坏。
五、完善重点生态功能区生态补偿机制的对策
（一）加强生态补偿机制法制建设
发达国家成功经验和现行政策表明，必须将生态补偿机制上升到法律层面，应通过全国人大立法，出台《生态补偿法》，用法律形式明确生态补偿原则、方法、内容和标准。在此基础上，由各级政府部门制定相关实施细则，强化生态补偿机制的可操作性。
（二）坚持生态补偿主体多元化
1.强化区域间、部门间的横向财政转移支付。从国家重点生态功能区的发展情况看，生态环境保护与建设带来的生态效益可以使众多主体受益，涉及诸多区域和部门，如果能将这些受益主体纳入补偿体系中，实现区域财政横向转移支付，将大大增加生态功能区的生态补偿资金，实现更好的生态保护与建设。从国际生态功能区发展实践看，生态补偿特别是水资源保护领域的下游受益区域，必须向上游区域支付因生态保护而产生的设施建设直接费用以及因产业发展受限而产生的间接费用。这种做法有利于全社会形成生态环境保护共识，为生态环境保护与建设聚集更为广泛的力量。
2.加快形成以企业为补偿主体的市场补偿机制。一方面，得益于生态功能区的部门，如乳品、养殖等效益良好的部门，应向生态功能区支付生态补偿费用。另一方面，因重点生态功能区保护与建设而衍生出的众多生产、加工、分销和消费链主体都应成为生态补偿主体，必须按照“谁开发、谁保护；谁受益、谁补偿；谁污染、谁治理；谁破坏、谁修复”的原则，承担相应生态补偿费用，以提高企业的社会责任感。从长远来看，企业等市场主体成为生态补偿主体后，会将因此产生的费用计算到产品生产成本中，消费者最终将与生产企业一起成为生态环境保护与建设的重要力量，这有利于全社会共同保护生态环境氛围的形成。
（三）进一步提高生态补偿标准
确定生态补偿标准的依据包括：生态补偿客体（自然环境）的自然成本、生态服务功能价值以及环境治理成本、生态恢复成本。由于生态环境修复或恢复工作过程十分复杂，时间较长，加上国内目前生态补偿标准过低，很多企业选择了货币补偿方式。在生态补偿标准核算上，应将生态保护者直接投入、组织管理费用和生态保护产生的机会成本以及生态破坏恢复成本计算在内，甚至还应包括生态系统服务所创造的价值在内，具体方法是按一定比例将产生的部分收益返还给生态功能区政府与居民。为了更好保护生态功能区的生态环境，在选择补偿标准时，应尽可能向最高标准而不是最低标准看齐，以破坏环境必须付出高成本来抑制其环境破坏冲动。在区域之间的生态补偿问题上，为减少区域谈判可能产生的扯皮问题，可以从国家层面直接测算各区域单位的生态足迹，按照各区域盈余或赤字具体情况确定补偿标准。
（四）促进补偿方式多样化
财政转移支付和转型基金这种单纯的经济补偿并不是长久之策，也无法真正改善重点功能区生态环境保护资金短缺的现状。特别是中国的重点生态功能区大多位于贫困地区，发展经济和提高居民生活水平的任务十分繁重，不多的生态补偿资金并不足以改变百姓现有的生产生活方式，对生态保护和建设很不利。要积极探索建立政府主导、市场运作、公众参与的造血型生态补偿机制，将单纯的经济补偿方式转变为包括政策、实物以及技术智力等在内的全方位、多样化生态补偿，促进重点生态功能区逐步完成自我积累，逐步具备自我发展能力，提高当地政府和居民进行生态保护与建设的积极性。
（五）探索生态补偿长效机制
重点生态功能区的生态环境保护与建设是一项必须长期坚持的基础性工作，应积极探索生态补偿长效机制。一是要延长生态补偿时间。根据各个重点生态功能区环境保护与建设的需要，设定不同生态补偿时效，确保受损重点生态功能区的生态恢复到最佳状态。二是建立由环保、国土、宣传、教育等政府部门和非政府组织参与生态补偿，加大生态补偿宣传教育力度，提高全社会对生态补偿的认识水平。探索适应生态环境保护与建设需求的生态功能区经济增长模式，提高当地居民生活水平，使之成为重点生态功能区环境保护与建设的中坚力量。
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