政府的经济职能是实践活动和理论研究中经常被提及和讨论的话题,通常人们以目前我国政府经济职能或者以更为宽泛的政府职能存在的问题为前提,提出政府经济职能应该怎样转变及其对策措施。而政府的经济职能事实上是政府承载的一种功能,它是系统交互作用的结果,即政府自身系统与外部市场经济系统交互作用的结果,因此,有必要从系统视角说明政府的经济职能“应该是什么?”和“怎样转变?”。本文正是基于科学发展这一联系诸系统的主线尝试分析我国政府经济职能存在的问题及其完善的对策。
政府的经济职能,是指政府作为一个行为主体适应外部环境的要求而承载的保证经济运行的功能,它是政府行为的中心环节。对于任何经济系统来说,政府的经济职能都是其正常运转的基础设施,尤其是对于现代市场经济来说,政府的经济职能更显重要。政府经济职能自身不是一成不变的。一方面,它在不断转换自身作用的重点与焦点;另一方面,它处于不断自我变革与完善的演进过程之中。因此,政府经济职能必然是一个动态的体系,必须不断地进行自身的变革,以保证和提高所承载经济功能的效能。
政府经济职能是一个复杂的系统,构成系统的要素会不断发生变化,这些变化不但改变了要素自身的系统地位和作用方式。也在结构上对体系产生变革需求。在政府经济职能系统中,发挥基础作用的是政府本身的行政构成要素。行政性基础要素虽然具有相对的稳定性,但是其中的主动要素即其中的组成人员甚至部门容易发生变动,特别是在体制机制转轨时期其变化更为剧烈。改革开放以来我国行政管理体制改革不断深入,尤其是确立了公务员制度,进行了大部制改革,政府自身组成体系和运行规则发生了很大变化,这些变化都要求政府转变经济职能以保证和提高自身对经济功能的承载效能。
政府经济职能转变的主要实现方式是组成要素的增加和运行机制的变革。即在既有组成系统中增加新要素,比如成立新的机构、发展出新的政策手段、干预层次的扩展等,这些新增要素或者直接替换既有限制要素,或者与已有要素发挥互补作用,或者改变了既有要素的运行方式,最终实现了政府经济职能系统的结构优化和功能升级,从而在更高层级上达成了系统目标。而制度变革则通过影响系统的运行规则达成目标。运行规则的改变使得系统既有的要素作用方式发生变化,也影响了要素作用的组合方法,最终改变了这些要素的集合效应,实现了经济职能的转变。
一、科学发展对政府经济职能转变的基本要求
科学发展就其本质而言是指发展价值取向的正当性和战略抉择的合理性。也就是说,所有类型的发展必须围绕以人为本展开,全面、协调、可持续是发展的核心内容。要实现经济社会的科学发展,必须发挥市场在资源配置中的决定作用,其中的关键支撑要素之一是政府经济职能的转变。作为我国经济社会发展的根本价值取向和战略抉择,科学发展对政府经济职能转变有其基本要求。
(一)实现效率与公平的均衡
在理论研究和实践中,虽然人们对于政府经济职能目标的表述各不相同,但是从根本上说都包含了效率与公平两方面的含义,并且应该实现这二者的均衡。效率,包括宏观效率和微观效率。经济效率是关于在人们偏好既定的条件下,如何将有限的资源充分利用的问题。经济效率是三个相关效率的统一,只有在它们同时达到时,经济效率才能成立。其一是生产效率,即在投入既定的情况下,生产行为能够达到最大的产出。这是纯技术含义的效率。其二是产品组合效率。产品组合效率表示在生产技术和消费偏好既定条件下的产出的最优产品组合。其三是消费效率。消费效率是指每个人的边际替代率相等,即在收入和所购买商品的价格一定的条件下,消费者应按照效用最大化的原则来分配其收入。相对于生产效率,后二者体现了经济可行性。公平,人们对它有多种理解,从而也就形成了各种定义,主要有功利主义的定义、罗尔斯主义的定义和平均主义的定义。尽管在理念上观点不同,但是在形式上却有共同之处,依次递进包括维持生活水平、减少不公和实现社会融合。因为效率与公平存在鱼与熊掌不可兼得的内在矛盾,现实中人们对于二者各自的具体内容也存在多元化的理解,导致矛盾冲突时有发生,特别是在经济转型时期更是如此,所以,必须在明确它们内涵的基础上,基于科学发展的价值取向进行抉择,确立效率与公平的有效组合。
(二)优化政府经济职能的作用层级和实现手段
政府经济职能目标的实现,首先要明确政府经济职能的作用层级,之后为目标匹配恰当的实现手段。微观、宏观和辖区外部是政府经济职能的三个作用层级。它们构成了政府经济职能的层级结构,是我们转变政府经济职能的着力点,也是政府经济职能实现手段发挥作用的领域。政府经济职能的实现手段是各类自然科学技术和人文科学理论的现实载体,包括管制、财政、金融、公共生产和收入转移等,是整个体系效率的重要决定因素。转变政府经济职能实现科学发展,就是作为职能主体的各级政府根据外部经济、社会、自然环境的约束确定经济干预的合理层级结构,并且在此基础上为每一层级配备恰当的实现手段。特别是在诸如金融危机等特殊情况出现时,合理确定干预层次和实现手段更显重要。优化政府经济职能的作用层级与实现手段的基本含义就是实要现作用层级与实现手段的完备性与完全性。所谓的完备性,就是要求有完善的系统和合理的结构;而完全性,则要求层次划分与实现手段必须具有有效性,并且能够与目标相匹配。
(三)实现政府经济职能效应最大化
政府经济职能具有资源配置效应和福利效应。即,政府经济职能系统不但会影响劳动力、资本、土地等生产要素的配置,而且会改变分配格局,引起社会福利的变化,所以,它们二者的净效应才是政府经济职能的效应。政府经济职能的效应最大化就是要实现配置效应与分配效应的协调,增强二者的互补性,而减弱相互间的替代性。
(四)防范政府经济职能的内在风险
系统的内在稳定性要求与外部环境的多变性存在着矛盾,单一因素出现的问题极有可能促成整个系统出现风险,特别是对于政府经济职能来说更是如此。政府对经济的干预具有有限性,政府的经济职能本身具有内在的缺陷,也即它有政府失灵的风险。
这表明政府经济职能不是万能的,政府应该时刻注意自身风险的防范。也即对政府失灵的防范。政府失灵是指由于政府自身固有的原因造成其在参与资源配置过程中,不但不能弥补市场失灵,反而产生负面影响,造成资源的不当配置或低效率配置。
1.经济干预过度,即干预超过了需求,范围和力度过大或方向不对路。如不合理的规章制度过多过细、公共产品或基础设施超前供应等。
2.经济干预不足,即干预力度不足或方式不当,不足以弥补市场失灵,比如生态恶化、教育、社保存在的问题。政府失灵的原因很多,比如,政府本身是由众多个人组成的系统,存在着协调、有限理性等问题,相对微观主体政府在微观信息上并不具有比较优势的问题,自身的政策决策失误问题,政府经济行为的成本弱约束问题,行政垄断下存在的巨大寻租可能性问题,等等。这些也正是防范政府经济职能风险的着力点。
二、我国政府经济职能亟待解决的问题
新中国成立起我国政府就在不断地转变自身的经济职能。改革开放以来,政府经济职能转变进入了新的时期,尤其是进入新世纪之后,政府经济职能转变加快向纵深发展。已经实施的政策归结起来包括三方面内容。一是引导政策。重点通过完善绩效评估制度诱导政府经济职能按要求调整和转变。比如,弱化政绩考核中GDP指标的作用,增加社会公平、环保、民生等指标。二是疏导政策。主要是用于缓解地方政府经济职能转变的压力,核心措施是诸如省管县和加强转移支付等财政税收体制改革。三是防范政策。堵塞制度变迁漏洞,防止其沿无效路径演进。
包括预算等方面的制度变革、办事大厅模式的推广、听证会和网络意见征询活动的广泛开展等。虽然这些政策措施发挥了很好的作用,但是我国政府经济职能仍然存在一些亟待解决的问题。
(一)价值取向上未完全转向适度干预
由于我国制度变革采用的是渐进式模式,所以在经济制度方面存在着双重乃至多重体制现象,与此同时也并存着体制真空现象。体制分割造就了局部垄断经济利益,而这虽然驱动了经济增长,但是却阻碍了制度变革。受此影响,虽然为了转变政府职能特别是经济职能多次进行了政府机构改革和行政审批制度的改革,但政府经济职能的价值取向并未真正转到适度干预上来,现实中职能“越位”、“错位”、“缺位”和“本位”问题交织纠结就是明证。
(二)经济目的的主导地位被取代
经济目的是政府经济职能的基础,但是现实中,政府经济职能却未以实现经济目的为主,财政目的和政治目的对政府经济职能目标的影响还很强大。财政指标具有事实上的重要地位,并且它真实直接的事关政府和地方民众的地位与福利。特别是,经济职能的一些指标与政绩考核体系直接挂钩,并在事实上构成了其核心支柱内容,直接导致了经济目的的主导地位被取代。
(三)制度和组织体系欠缺科学性与合理性
完备的制度体系和有效的组织机构是政府经济职能高效正向发挥作用的基础,由于处于制度变革期,我国在这两方面存在很多问题。首先,我国还存在许多处于探索完善中的制度设计,代表性的如反垄断、资源产品市场化定价、产品特别是食品质量安全等方面的制度,并且现有的某些制度还延续着原有体制的强大行政化特征。其次,承载经济职能的组织机构的有效性还差强人意,条块分割特征明显。再次,在职能层次上,微观层面干预过多和宏观层面调控不足与真空并存,辖区外部协调职能过多依赖政治手段,被动性较强。最后,在职能手段上,各种手段还未实现均衡配置,往往行政手段更为有效并被过分使用。
(四)呈现出被动与补救的特点
现代成熟市场经济国家的政府经济职能,呈现出强烈的主动性与预防性特点。我国政府职能转变本身就慢于经济体制变革,作为其组成部分的经济职能转变也是如此,因此,随着市场经济体制的发育日益走向纵深,政府经济职能转变往往由危机驱动或外部冲击倒逼而成,职能本身被动与补救特征明显。系列食品安全问题的爆发及其对政府经济职能产生的冲击效应提供了直接的例证。
(五)体制叠加风险突出
目前,我国经济与社会生活中既存在双重体制现象也有体制真空现象,所以我国的政府经济职能失灵风险呈现混合性特征。既有市场经济所共有的一般性风险,也有衍生于传统体制的特殊风险,更有自己的独有风险。这不但增加了政府经济职能风险发生的概率,更使其防范和化解变得更为困难。我国的通货膨胀、房地产投机、投机性贸易扰动等宏观经济风险突出表现出了体制叠加风险的特征。
三、我国转变政府经济职能的对策
当今,我国正处于经济发展的关键时期,转变经济发展方式实现科学发展对政府经济职能提出了新的要求,同时,我国转变政府经济职能的实践中还存在一些亟须解决的问题,因此,我们必须进一步采取有效政策措施完善政府经济职能。
(一)理念转变
在进一步完善政府经济职能的过程中,首先必须改变“机构观”的思维方式,树立“功能观”的理念。树立功能观的理念就是要求在完善政府经济职能过程中,要按照政府经济职能运行的一般规律办事,政府经济职能是否需要变革、完善衡量标准只能是其功能,而不是政府的机构。这一理念能够使政府经济职能变革和完善不再必然与政府机构改革联系起来,政府机构调整也不会演变为减员增效(效率)。功能观的确立还在根本上奠定了适度干预的基础,从而能够使政府在经济职能转变过程中坚持正确的价值取向。功能观的确立也可以避免政府经济职能转变过程中的简单照搬和移植行为,并且更加注重具体环境的制约作用,从而减少风险。
(二)标准更新
坚持以效率基础上的行政管理可行性为标准。
政府的经济职能是行政体系通过模拟市场经济运行而对经济活动进行的干预,内在要求以效率基础上的行政管理的可行性为标准。也就是说,政府经济职能的变革与完善首要的是坚持效率标准。即,在宏观上,要保证政府经济职能转变后在实现同样目标的前提下其成本占GDP的比例应该相对减小;在微观上,应该实现激励作用增进,保证不同类型的手段在不同层级上进一步优化配置。在此基础上,还必须符合行政管理的可行性标准,即清晰加谨慎,前者是指政府的经济政策或制度设计应该尽可能简单明了以使管理更加便捷,后者则是指政府的经济干预应该体现最小化原则。
(三)系统整合
核心是分清目标与手段。目标是观念性的和规范性的,由此产生了对目标如何定义及度量的问题,并且,多重目标之间常常存在矛盾,人们对于同一目标的内涵理解也是多元的,所以必须基于各自的主观价值判断做出抉择。与目标不同,手段是技术性的和客观的,只要条件具备就会发生作用,如何选取不涉及价值判断。但是,因为手段常常可以量化,所以往往被当成了目标,由此导致真正的目标被忽视甚至是背离现象的发生。比如经济增长、物价稳定等宏观调控目标本身经常被当成政府经济职能的目标,而事实并非如此。进一步完善政府经济职能的转变,要求政府以科学发展为核心价值取向确定政府经济职能目标所涵盖的效率与公平两方面内容的合理组合。在此基础上,一方面进行体系建设,实现手段在体系上的完整性和在结构上的合理化;另一方面进行机制建设,保证每一个实现手段都能够发挥效能,并且能够和目标相匹配。
(四)制度创新
关键是实现一般与特殊的协调。政府经济职能转变还要处理好一般规则的创立与特殊措施的采用之间的关系。在政府经济职能转变的过程中,一方面是市场经济体制所内在要求的部分,主要体现一般性;另一方面是转轨时期适应其特殊需求的部分,主要表现在结构调整、改革成本的补偿和直接推动经济增长等方面,这些更多体现特殊性。此外,还不时会出现突发的扰动因素,比如国际金融危机冲击等。
所以,在政府经济职能的转变过程中应该以一般规则的创立为主,特殊措施则应该具有可转换性。这样做的目的是要变被动为主动、变应急为预防,避免职能转变本身成为再转变的对象,从而形成一个良性循环。
(五)流程再造
一方面,注重运行程序的建立与完善。运行程序的建立与完善是一种制度化的体现,它不但符合市场经济运行的一般规律,而且是政府经济职能效率的根本保证。为此,必须做到决策过程的审慎与执行的迅速有力相结合。前者体现理性与公正,特别是体现了一种程序公正,保证了在协调过程中每个人的自由决策权。后者则体现了秩序与法治精神。因为,规则是协调的结果,是社会的契约,必须被遵守。并且,政府经济职能的发挥有时效性要求,因此在执行上要迅速而有力,要尽量减少过程阻滞。另一方面,确立承载机构的职业化与专业化。按市场经济分工机制的要求来主导政府经济职能的转变,确立承载经济职能的政府机构的职业化与专业化,目的是在系统效率提升的基础上保持总体功能的稳定。市场经济主导下的当今社会是一个高度分工为基础组织起来的社会,有效履行经济职能要求相关组织的专业化和职业化。市场经济条件下,特别是知识经济时代,专业化能够促使人们提高效率,职业化能够保证效率稳定持续发挥和降低适应成本消耗,也有助于消除政府内部诸如部门、职位不平等所导致的阻碍经济职能发挥作用的问题。
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