土地乃万物之基，是社会经济发展的基本载体，是财富之父、粮食之母。我国人多地少，人均耕地更少，土地后备资源严重不足。本文以桂阳县为例，围绕保障科学发展的战略目标，开展了桂阳县土地资源开发利用与保护战略调查研究，提出了土地合理利用的发展方向和用途管制建议。
一、战略基础： 桂阳县土地利用状况及趋势分析
（ 一） 社会经济概况。桂阳县位于湖南郴州市的西南部，总面积 2973 平方公里，总人口 88 万，辖26 个乡镇和街道办事处，是郴州市面积最大，人口最多的县。属“郴州半小时经济圈”,区位独特、交通发达。截止 2012 年底，全县 GDP235 亿元，财政总收入18. 64 亿元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达 21040 元、10213 元。
（ 二） 土地利用数量结构与空间布局分析。截止2012 年全县土地总面积295367. 35 公顷。其土地利用结构为： ①农用地 266217. 33 公顷，占土地总面积的 90. 13%,②建设用地 15912. 88 公顷，占土地总面积的 5. 39%,③未利用地 13237. 14 公顷，占土地总面积的 4. 48%.全县版图面积 2973 平方公里，土地面积 295367. 35 公顷，土地面积所占比重小，山地多、平地少，农用地中结构不平衡，耕地少，林地多。
从空间布局看，土地面积分布不均，特别是农用地中的耕地，主要分布在舂陵江流域、欧阳海库区和丘岗地区。
（ 三） 土地利用效益分析。一是土地开发利用程度。桂阳县土地利用程度高，土地利用率达 95.52% ,未利用土地仅 13237. 14 公顷。土地需求旺盛，建设用地急剧增加。二是土地利用集约程度。2004 年前桂阳县土地资源利用水平尚处于一种粗放利用状态，建筑设计多以低层为主。2004 年随着一系列土地宏观调控政策的出台，土地利用严格规划控制，楼层建筑向中高层方向发展，有利促进了土地资源的集约利用。三是土地利用效果分析。从城镇建设角度看，加强土地开发利用监管，极大地推进了城镇步伐，城镇品味不断得到提升； 从效益产出角度看，2005 年单位土地面积产出率为 2. 16 万元/公顷，2010 年单位土地面积产出率为 4. 19 万元/公顷，5 年间单位土地面积产出率提高近一倍。
（ 四） 土地利用的总体特征。桂阳县土地利用的总体特征主要如下： 一是土地类型多样，耕地所占比例较小。山地、丘陵、岗地共占全县土地总面积的84. 7% ,平地和水面仅占 15. 3% .农用地中耕地占22. 39% 、林地占 52. 10% .二是人均耕地面积少，后备资源短缺。全县耕地面积 66144. 99 公顷，人均耕地面积 0. 8 亩，低于全省平均值，处于粮食保障临界点。特别是随着“四化”进程的加快，建设用地总量小、需求大，耕地保护将面临更大压力。三是区域差异明显，地域分工基本形成。北部山区林地集中，西部丘岗区耕地较多。县政府根据社会经济发展情况合理划定功能分区。四是经济发展迅速，建设用地扩展较快。其中农村居民点用地增长最多，共增加590. 63 公顷，占建设用地增加总量的 45. 71% ; 城镇用地、独立工矿用地、交通运输用地分别增加 425. 14公顷、304. 11 公顷和 193. 78 公顷，分别占建设用地增加总量的 25. 16%、15. 81%和 10. 32%.
（五） 土地利用中存在的主要问题。一是农村居民点布局分散，区域差异大，导致乡村土地布局无序，土地利用率低，造成了土地资源的严重浪费。二是土地利用不合理，利用效率不高。全县土地利用缺乏行之有效的宏观调控和规划管理，土地利用空间布局不够合理，土地利用效率不高。三是土地后备资源不足，开发潜力十分有限。全县未利用地13237. 14 公顷，占土地总面积的比重仅 4. 48% ,还不到全省平均水平的一半。四是矿区土地毁损严重。桂阳是矿业大县，到 2012 年底，全县各类矿山占地超过 6000 公顷，需要复垦还绿面积 960 公顷，但实际复垦率只有 4%.
二、战略目标选择： 又好又快经济发展
（ 一） 社会经济发展与土地利用关系。社会经济与土地利用存在紧密的联系，社会经济的发展对土地会产生有力的需求，将有力的改变土地利用的方式与结构，而合理的土地利用方式与结构将为社会经济发展提供良好的空间载体，有力推动社会经济发展。
（ 二） 土地利用战略指导思想与目标。一是指导思想。贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以服务桂阳县经济建设，促进县域经济又好又快发展为目标，促进土地资源的合理利用和集约利用，实现经济社会可持续发展。二是战略目标。到 2015 年全县耕地保有量不低于60817 公顷，基本农田面积不低于 51900 公顷。建设用地总规模控制在 16941 公顷内，城乡建设用地总规模控制在 10687 公顷内，城镇工矿用地总规模控制在 2837 公顷内，土地利用律 95. 52%,万元 GDP占土地面积 0. 18 公顷，产出率超过 9. 24 万元/公顷。
（ 三） 土地利用战略重点。一是耕地保护，保障粮食安全。认真贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，对基本农田实行最严格的保护和用途管制制度，保障粮食安全。二是集约利用，保证用地供给。增加对建设用地的投入，提高城镇建设用地效率，优先考虑县城和重点镇的建设用地需求。三是生态保护，改善资源环境。注重对生态环境的保护，维持区域生态系统的完整性。加强对已污染、破坏或灾毁土地的治理及恢复工作。四是区域统筹，促进结构优化。全盘统筹城乡土地利用，引导农村人口向城镇集中，工业用地向城镇或工业小区集中，农村居民点用地向中心村集中。
三、战略措施： 科学合理利用土地
（ 一） 优化土地利用布局
1. 优化农用地布局。以桂阳自然条件和社会经济条件为基础，逐步形成富有特色的县域农业经济体系。①耕地。要以保护现有耕地为重点，结合实际开展土地整理复垦开发，注重发展生态农业。2015 年，桂阳县的耕地布局依然维持中部河谷低山地区较高，向北部逐步降低的格局，南部地区形成农业经济综合区。②园地。园地重点向低山、丘陵和荒坡地发展，提高园地单产和经济效益。2015 年，全县园地面积 3056. 81 公顷，主要分布在北部的浩塘镇、樟市镇、洋市镇、流峰镇。③林地。保护和经营好现有林地，特别是生态用地，防止过度采伐和毁林开荒，提高林业用地的经济效益和生态效益。2015年，桂阳县林地总面积为 153471. 28 公顷，主要分布在西北部山区和中部河谷盆地区。④牧草地。牧草地变化不大，分布情况基本与以前保持一致。⑤其他农用地。其他农用地的增加主要通过居民点整理、土地开发及农用地内部结构调整产生，主要分布在北部乡镇。
2. 优化城镇用地布局。未来县城的发展应继续遵循“东进西拓、南延北扩、开发新区、提升旧城”的战略构想，县城建成区建设以改造旧城、提升旧城的综合服务功能和产业结构为主，城市规模的扩大主要是向城北、城东和城南发展，逐步向郴州市靠拢；及时复垦部分城西宝山工矿用地，种植树木，改善县城生态环境。同时，在县城规划区的外围预留弹性用地，作为县城发展预留区。
3. 优化农村居民点用地布局。按照“建设中心村、减少自然村、撤并零星居民点”的思路，在县城范围内进行农村居民点用地布局调整，促进零散的农村居民点向中心村集中，为各项基础设施的配套建设创造条件。重点推进农村居民点整理，缩减农村居民点用地规模。
4. 优化采矿用地与独立建设用地布局。以全县工业发展总体思路为指导，按照经济社会可持续发展发展要求，对矿业用地进行整治，对废弃的工矿用地进行复垦，对工业发展进行“统一规划、集中布局、整体开发、配套建设”.重点发展宝山、子龙、芙蓉、长富和燕山工业小区，强化资源节约及综合利用。
5. 优化交通运输用地布局。全县将以建设内外畅通的交通体系为目标，逐步形成以厦蓉高速、衡武高速、S214 线、桂永高速、郴桂线为主干、地方公路为补充的交通框架，加快通乡公路建设，完善汽车站场建设，逐步形成“放射网络状”的交通运输网络体系。
6. 优化水利设施用地布局。县域水利设施建设主要是对现有水库的除险加固和改扩建、部分河段改道及堤坝新建等工程。
（ 二） 节约集约利用土地
1. 严格控制建设用地总规模。坚持“节流”与“开源”并举，盘活存量，控制增量； 全面统筹城乡建设用地，合理调控用地规模和用地布局，保障城镇化和工业化理性增长的用地供给； 工业用地向城镇或工业小区集中，农村居民点用地向中心村集中。2015 年全县建设用地总规模控制在 17204. 86 公顷内。
2. 优化配置城镇建设用地。一是控制城镇建设用地总规模。按照“一体四翼”的发展方针，重点保护县城用地，优先发展黄沙坪街道办、正和镇、太和镇，重点发展流峰、舂陵江、荷叶、洋市四个建制镇，以郴桂线、桂嘉线、桂临线、桂常线四线为主要发展轴，加快沿线乡镇及其基础设施建设，逐步实现小城镇的扩容提质。2015 年全县城镇建设用地总规模控制在 3426. 1 公顷内。二是重点保障县城用地。桂阳县城规模的扩大主要是向城北、城东和城南发展，逐步向郴州市靠拢，到 2015 年县城用地规模为1933. 15 公顷。另外，在县城规划区的外围有 399 公顷的弹性用地，作为县城发展预流区。三是适度增加其他建制镇用地。在实施“一体四翼”发展模式时，今后将逐渐向北融城，因此把流峰镇建成县域次中心，并集中力量重点支持太和、洋市、舂陵江、荷叶4 个重点小城镇的建设。
3. 整合规范农村居民点用地。坚持有利生产、方便人民生活的原则，统筹兼顾，因地制宜，综合布置农村居民点； 合理安排住宅、乡镇企业、乡村基础设施，控制农村居民点无序扩张； 适度开展农村居民点整理，注意农民集居区规划； 建设中心村，减少空心村，促进社会主义新农村建设； 实施农村宅基地置换制度，农村宅基地有偿使用制度。到 2015 年，全县农村居民点用地规模为 6451. 17 公顷。
4. 优先保障基础设施和重点建设项目用地。一是保障交通基础设施用地需求。首先，逐渐完善全县对外交通体系； 其次，建设好重点乡镇之间连接公路，加快县、乡道改造步伐，完成所有通乡公路改造，逐渐完善县内交通体系； 第三，加强客运站场建设，到 2015 年实现 95% 以上的行政村通客运车辆的目标； 第四，以欧阳海库区和舂陵江流域为重点，加大农村渡口建设与改造。2015 年交通运输用地总规模为 1713. 31 公顷，比十一五净增 861. 16 公顷。二是适度增加水利基础设施。主要对现有的一些水利工程进行加固和保养，“十二五”水利设施用地预计为4752. 21 公顷，相比“十一五”增加 12. 02 公顷。
5. 整治矿业用地。到 2015 年，矿渣排放总量控制在 45 万吨以内，综合利用率达 75%,土地复垦率达 55%,土地还绿率达 40%,矿山次生地质灾害治理率达 70%.一是合理划分矿产资源开采规划区。合理划定桂阳县矿产资源的鼓励开采区、限制开采区和禁止开采区。二是缩减矿业用地规模。到 2015年，各类矿山占地面积控制在 3800 公顷以内，通过土地复垦，采矿用地控制在 344. 6 公顷。三是保障重点矿山和矿业基地建设用地。重点保障桂阳南部、中部和东部乡镇的煤炭、石墨、铅锌、锰、铜、锡和石灰石、大理石等矿产开发用地，以及矿业加工基地用地。
（ 三） 基于生态友好的土地利用战略措施
围绕建设生态友好型社会目标，重点推进土地生态建设工程。一是加强农田生态保护。实施最严厉的耕地和基本农田保护制度，切实做好耕地和基本农田的保护工作。二是加强重点生态保护区建设。对生态保护区实施最严厉的保护政策，禁止一切在生态保护区的滥用、占用土地的行为。三是加强矿山生态环境建设。加强矿区生态环境的保护，减少矿山开发所占用的土地规模，杜绝不必要土地浪费和废弃现象，提高矿山土地的复垦率和矿山还绿率。四是加强对土地污染严重地区的恢复和整治工作。拟采用工程措施和生物措施相结合的方式，对被污染的土地进行综合治理。
四、战略保障： 土地利用区域调控
（ 一） 区域统筹调控
1. 科学划定土地利用综合分区。将全县划分为以下四个区。①西北部山丘林业生态用地区。包括县域北部16 个乡镇。全区土地总面积115684. 60 公顷，占全县土地总面积的 39. 17%.本区坡耕地和中低产田所占比重较大，林地面积也比较大，适宜多种经营。②中部河谷盆地农林经济用地区。包括洋市镇、樟市镇、仁义镇、和平镇、敖泉镇，土地面积67682. 23 公顷，占全县土地面积的 22. 19% .本区地势平坦，水热充足，农业发展基础较好，宜发展水稻、烤烟、苎麻、茶叶、水果、水产等农作物。③西南丘陵综合农业经济区。包括方元镇、流峰镇一部分（ 原樟木乡） 、舂陵江镇、浩塘镇，土地面积 61762. 86公顷，占全县土地总面积的 20. 91%.本区适宜将农、牧、工相结合，大力发展开发性经营。④东南丘陵工农业经济综合用地区。以县城为重点，包括黄沙坪街道办、荷叶镇、正和镇、樟市镇一部分（ 原团结乡） 、洋市镇一部分（ 东城乡） 和太和镇，土地面积50237. 54 公顷，占全县土地总面积的 17. 01% .本区适宜走城镇用地的内涵挖掘与外延拓展相结合的道路，在保障城镇和各项基础设施建设合理需求的前提下，做好耕地保护工作以及生态环境保护工作。
2. 严格区分土地用途管制区。将全县土地划分为 10 个用途管制区。①基本农田保护区。全区土地面积 61784. 30 公顷，占土地总面积的 20. 19%.②一般耕地区。全县各乡镇均有分布，全区土地面积 15235. 19 公顷，占土地总面积的 5. 16%.③一般农地区。全区土地面积 31104. 12 公顷，占土地总面积的 10. 53%,全县各乡镇均有分布。④林业用地区。全区土地面积 165046. 75 公顷，占土地总面积的 55. 83%,主要分布于县域山地丘岗区。⑤城镇建设用地区。全区土地面积 3242. 46 公顷，占土地总面积的 1. 10%.⑥城镇建设预留区。全区土地面积519. 45 公顷，占土地面积的 0. 18% ,⑦村镇建设用地区。该区土地面积 6931. 55 公顷，占土地总面积的 2. 35%.⑧村镇建设预留区。全区土地面积157. 64 公顷，占土地总面积的 0. 05% .⑨独立工矿用地区。全区土地面积 1226. 15 公顷，占土地总面积的 0. 42%.⑩生态保护用地区。全区土地面积3987. 45 公顷，占土地总面积的 1. 35% .
（ 二） 创新土地利用规划制度及实施管理机制
1. 创新规划制度。一方面要创新土地利用规划决策制度，着力构建网络化权力结构的规划决策。实行决策权力结构的网络化，分散决策权力。另一方面改进规划方法。将定性分析方法改为定性定量相结合的分析方法，静态分析方法为动态分析方法。
2. 推行土地置换。探索“宅基地换房”模式。所谓“宅基地换房”,即农民自愿以其宅基地，按照规定的置换标准，换取小城镇内的一套住宅，迁入小城镇居住。原村庄建设用地进行复耕，而节约下来的土地整合后再“招”、“拍”、“挂”出售，用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。
3. 强化保障措施。一是加强土地国情国策宣传。广泛宣传土地基本国策，提高全社会加强土地管理、切实保护耕地的自觉性； 宣传土地用途管制制度和国有土地有偿使用制度。二是完善土地执法机制。完善土地执法监察机制，建立执法快速反应机制，切实规范执法监察行为，做到执法必严、违法必究。三是提高土地结构调整应对力。在城镇发展拓展区设立相应的城乡土地置换区，预留农村人口向城镇转移所需要的新增建设用地，用于与农村人口原居住地的置换。四是加速土地信息化建设。结合桂阳县的具体情况，建立一套适应桂阳县耕地保护特点的土地评价体系。五是提高土地集约利用程度。建立城镇土地利用信息库，检查土地利用总体规划执行情况。参照其他地区产业用地指南，对城镇用地、特别是开发区用地进行整治，达到提高土地的节约集约利用水平的目的。六是加大土地复垦力度。成立专门机构管理土地复垦工作，设立专门基金解决复垦资金来源，多方承担复垦工程任务，鼓励对复垦新技术的研究和应用，加速土地恢复。七是抓好重要生态保护区建设。方元水库、肖家山水库等大中型水库周边，建立重要生态功能保护区，防止生态环境的破坏和生态功能的退化。加强流峰片、莲塘片石漠化治理工程； 抓好宝岭绿化与保护，建设蒙泉历史文化森林公园。力争使全县受保护土地面积占全县国土总面积的20 % 以上。
