自然保护区是对有代表性的自然生态区域、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域,依法划出一定面积予以法定保护和管理的区域。自然保护区作为一项世界性的新兴事业日益受到全社会的重视,自然保护区的数量、类型、面积、管理现状已成为衡量一个国家自然保护事业和经济、文化发展水平的一项重要标志。自然保护区的建设在国民经济建设和未来社会发展中具有重要战略地位,是我国环境保护工作中的一项重要而紧迫的任务。
1 我国自然保护区的发展历史
我国是世界上自然保护区发展较晚的国家。自1956年建立第一个自然保护区———广东鼎湖山自然保护区开始,到现在已历经了58个春秋。经过50多年的不懈努力,自然保护区从无到有、从小到大、从单一到综合地发展起来。我国自然保护区建设的发展大致可分为以下5个阶段:
1.1 初创阶段(1956—1965年)
1956年9月,秉志、钱崇澎等科学家在第一届全国人大第三次会议上提出《请政府在全国各省(区)划定天然林禁伐区,保护自然植被以供科学研究的需要》的92号提案。同年10月,原林业部制定了《关于天然林禁伐区(自然保护区)划定草案》,提出了自然保护区的划定对象、划定办法和划定区域,在全国15个省区划定40余处禁伐区,至“文革”前,共建立了19个自然保护区,保护区面积64.9万hm2。
1.2 停滞阶段(1966—1971年)
1966年开始的十年动乱,使自然保护区事业受到严重挫折,不仅新建的自然保护区被停滞,而且已经建立的自然保护区被破坏或撤销,有的被下放,管护中断,野生动植物资源遭到严重破坏。
1.3 恢复阶段(1972—1978年)
1972年,人类第一次环境与发展会议召开,联合国科文教组织制定了保护世界文化和自然遗产公约。党的十一届三中全会胜利召开,自然保护事业又获新 生,得 到 一 定 程 度 恢 复,但 发 展 缓 慢。到1978年底,全国自然保护区总数仅为34个,总面积126.5万hm2,约占国土面积的0.13%。
1.4 迅速增长阶段(1979—2000年)
这一时期是我国自然保护区发展较快的阶段,各个省份和地区都建立了不同类型和级别的自然保护区。另外,《野生动物保护法》、《自然保护区条例》等相关法律法规的颁布实施,为我国自然保护区的发展提供了重要的法律保障。
1.5 合理规划和抢救性建设阶段(2001年以后)
进入21世纪以后,我国自然保护区如雨后春笋般地发展起来,步入依法发展的“快车道”。以提高自然保护区管理水平为中心,在发展数量的同时,也日益注重质量的提高,实现自然保护区事业由数量规模型向质量效益型的历史性转变,并用科学的方法对自然保护区进行规范化建设和经营管理。
截至2012年底,我国已建立各种类型、不同级别的自然保护区2 669个,总面积约14 979万hm2,其中陆地面积14 338万hm2,占全国陆地面积的14.94%左右,超过12%的世界平均水平,国家级自然保护区363个,面积9 415万hm2,在全国初步形成了类型较为齐全、分布较为合理、功能比较健全的自然 保 护 区 网 络。这 些 自 然 保 护 区 保 护 了 我 国85%以上的陆地生态系统,85%以上的野生动物和65%以上的野生植物群落,使绝大多数国家重点保护的珍稀濒危野生动植物都得到了保护。
2 我国自然保护区所做的工作和取得的成绩
2.1 保护区所做的工作
我国自然保护区建立以后,在各级政府和主管部门的领导下,开展了许多卓有成效的工作。具体体现在:(1)大多数保护区进行了综合考察,摸清了“本底”,掌握了基本情况,为保护区今后开展工作奠定了基础;(2)国家和地方政府颁布了一系列自然保护区的法律法规,有力地推动了自然保护事业的发展,确保了自然环境和自然资源的安全;(3)大多数保护区建立了管理机构,配备了管理和技术人员,使保护工作得以正常开展;(4)许多保护区设立了科研机构,和有关科研和教学单位积极合作,开展了研究工作;(5)有条件的保护区开展了国际合作,提高了保护区的管理水平。
2.2 取得的成绩
我国自然保护区在维持生态平衡,改善生态环境,保护生物多样性等方面发挥了巨大作用。一是保护了国家生态系统和生态环境,促进了社会生产力的发展;二是保护了我国野生动植物资源,保障了国家经济社会发展的需求和人民群众的长远利益;三是促进了人与自然的和谐,宣扬了可持续发展的理念,满足了群众日益增长的精神文化需求;四是树立了我国重视生态保护的良好形象,促进了自然生态资源保护的国际合作与交流。
3 我国自然保护区发展中存在的主要问题
3.1 对自然保护区的建设和管理认识不足
一些地方政府、部门和单位领导对自然保护区缺乏足够的认识和重视,自然保护区建设还没有真正提到各级政府的议事日程上来,致使一些自然保护区批而不建,建而不管。有部分保护区至今还未明确划界,未彻底解决林权和土地存在的纠纷,侵占、蚕食和随意改变自然保护区土地现状的情况依然存在。现在许多保护区由于毁林开荒等人为活动的破坏,面积愈来愈小,逐渐变为孤岛,尤其是一些保护价值大、生态系统典型而且濒危的自然区域未能得到有效的保护。
3.2 体制不顺,部门间缺乏沟通
我国自然保护区分为自然生态系统、野生生物、自然遗迹三大类别和森林、湿地、荒漠、野生动物、野生植物、草原、海洋、自然遗迹、古生物遗迹等9个类型,分别由林业、环保、海洋、农业、水利等部门管理。每个部门管理体制、经费来源不同,存在重复建设、重圈地、轻管理和重数量、轻质量的现象。在很多地方,自然保护区与风景名胜区、森林公园、地质公园、文物保护单位等相互重叠,形成条块分离、多头管理的格局,管理目标的冲突和利益上的矛盾导致政策规划多样、多变,建设管理混乱。由于受部门体制的制约,具体主管部门与综合管理部门之间缺少主动的沟通和协调,综合管理部门也很难对各部门自然保护区在宏观决策、政策指导与监督检查方面有所作为。保护区的主管部门太多,严重影响了保护区的统一管理。
3.3 分布不均衡,保护上存在盲区
我国地域辽阔,地理条件复杂。由于自然资源分布的不均衡性,加之各地对自然保护区的重视程度不一,各省、区、市自然保护区的分布状况和发展速度也存在较大的差异。从全国自然保护区数量分布上来看,南方多于北方,东部多于西部和中部,呈现明显的地域差距。林业部门自然保护区建设起步早,机构建设状况好,数量最多,而海洋、湿地、草原、荒漠和地质地貌等类型的自然保护区所占的比例较少。
3.4 经费无保障,机构不健全
我国目前除仅几个国家级保护区由中央财政统管外,其余全归于地方。捉襟见肘的地方财政无力支撑保护事业,许多保护区不得不以破坏资源和环境为代价实行“自养”。投入的长期匮乏,使得部分保护区已经名存实亡,甚至还出现少数地方政府不报建和尽量少报建保护区的倾向。由于经费缺乏,有相当部分的保护区管理机构不健全,人员缺编和外流,管理工作无法正常开展,致使保护区内珍稀动植物被偷猎、偷采的现象时有发生,保护区的自然资源和自然环境得不到有效保护,严重制约了我国自然保护区事业的发展。
3.5 保护区建立与地方发展矛盾加剧
我国自然保护区大多地处老少边穷地区,这些地方交通不畅、信息闭塞,经济文化落后,发展地方经济和自然保护之间矛盾由来已久,群众“靠山吃山”的思想仍未改变。随着市场经济的发展,保护区周边群众生产生活对自然资源的依赖和消耗不断增大,由此加剧了自然资源、自然环境的保护和开发利用之间的矛盾。周边群众和地方政府对自然保护区的工作不支持,是保护区的保护和管理工作难上加难。
4 我国自然保护区的有效管理措施
为促进自然保护区建设健康发展,2010年12月28日,国务院办公厅下发了《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》,这是指导我国自然保护区建设发展的重要文件。针对当前我国自然保护区发展中存在的主要问题,在今后的保护和管理中应采取以下措施:
4.1 提高对自然保护区重要性的认识
进一步解放思想,转变观念,使各级领导干部在提高政治、业务素质的同时,还应提高环境保护的素养。将自然资源和生态环境保护作为各级政府考核的一项重要指标,建立健全工作的目标责任制。同时,通过电视、报刊等各种新闻媒体及有关活动,广泛深入地开展自然保护区的宣传和科普教育,努力提高周边群众对保护区重要性的认识,争取社会更广泛的理解和支持,使保护区与地方政府和群众在保护自然资源和自然环境上形成共识。
4.2 完善法制,理顺体制
进一步健全和完善自然保护区的法律法规,定期开展专项执法检查,走中国式自然保护区发展道路。尽快落实“一区一法”,国家级自然保护区要争取由地方人大或政府颁布保护管理条例或办法,力争在3年到5年内完成。同时,随着社会的发展,应改变目前多部门管理的模式,在国务院行政部门下设立专门的自然保护区管理局,统一负责国家级自然保护区的管理;各省市也设立相应的专门自然保护区部门,对省、市、县级自然保护区实行管理。
4.3 加大对自然保护区的投入
自然保护区是一项社会公益性事业,自然保护区建设是保护自然环境和自然资源最为经济、有效的措施,投入少,效果好。一是要进一步做好工作,积极取得各级政府和有关部门的支持,将保护区常规建设和日常费用纳入各级政府计划安排和公共财政预算体系;二是广泛吸引、鼓励各种投资主体参与保护区的建设和经营项目;三是以野生动植物保护及自然保护区建设工程为龙头,结合退耕还林、生态林建设等林业生态工程,加大对自然保护区的退耕还林力度,并将自然保护区全部纳入国家重点生态公益林补助的范围,改善保护区的生态条件;四是利用保护区生物多样性丰富的优势,加强对外合作交流,吸引国外科研机构和保护组织来保护区从事研究、交流等活动,扩大对外影响,争取外资、外援投入。
4.4 正确处理与周边关系
在处理自然保护与地方经济发展和群众脱贫致富上,要不断探索,找出最佳的结合点,努力实现“双赢”。一要转变观念,积极开展社区共同管理自然资源的新模式,在基本建设、监测巡护、生态旅游等方面吸收周边社区群众参与,增加他们的收入,使他们与保护区在保护上形成共识,减轻对保护区自然资源的压力;二要加强合作,共同发展,把保护区事业融入地方经济发展,通过国际合作项目、林业项目的实施,使当地政府和群众受益,改善保护区与当地政府的关系,同时当地政府把保护区道路建设、生态旅游规划与开发纳入政府议事日程,统一安排部署,改善保护区的外部环境;三要走联合保护之路,建立完善的保护管理体系,与省地市林业部门、周边有关市、县、乡一起成立联合保护委员会,依法行政,使管理工作逐步规范化。
4.5 有计划地开展旅游
我国大多数自然保护区风景优美,气候宜人,是开展旅游的理想之地,保护区应当充分利用这一优势,有计划地开展旅游。国家支持保护区在实验区内开展生态旅游,保护区开展旅游一定要事先搞好规划设计,确定有吸引力的旅游路线和旅游点,培训导游人员,制定保护管理的规章制度和预防污染及林火的具体措施,具备必要的旅游设施和接待条件。
可建森林体验基地、竹园、药物园、蝶谷和举办登山、攀岩等活动,增加旅游的知识性、趣味性、文化性,满足游客求知、尝新、猎奇、消遣、健身等多样化的需求。通过开展生态旅游,提高保护区的自身造血功能,壮大保护区经济实力,并带动以旅游业为主的第三产业,给当地社区带来好处,使当地群众脱贫致富。
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