这种业务类内部行政行为外部化的特征也得到了最高人民法院的肯定。最高人民法院案例指导办公室的观点认为":本案最终认定来安县人民政府作出的批复虽然属于内部行政行为，一般情况下不可诉，但由于其所属国土行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，故该批复法律效力外部化，具有了可诉性。"[9]
这一点也一直是最高人民法院对待类似案件的态度，在其更早发布的案例中也有迹可循。在"延安宏盛建筑工程有限责任公司诉陕西省延安市安全生产监督管理局生产责任事故批复案"的裁判要旨中，最高人民法院认为："按照《行政诉讼法》的规定，作为内部行政行为的批复不可诉，但内部行政行为通过行政机关的职权行为外化后，则可以纳入行政诉讼的受案范围。"[10]
最高人民法院（〔2012〕行他字第9号答复中也重新肯定了这一做法。由此可见，基于业务类内部行政行为的外部性效果而将其纳入行政诉讼受案范围，一直就是最高人民法院所秉持的态度，现在通过指导性案例的形式继续推行这一做法。
需要说明的是，指导性案例22号仅仅针对了业务类内部行政行为具有外部化效果的典型情况，并没涉及其他更加多样的类型。要准确判断产生外部化效果的业务类内部行政行为是否属于行政诉讼的受案范围，还需要考察其他多个因素。这些因素主要包括"外部化"是在何种意义上使用，"外部化"之职权主体是谁，法律效果产生与否，只有同时分析以上三个条件，内部行政行为才是真正被确定为"外部化"而具可诉性[11].单独的案例无法涵盖所有的类型，我们不能奢望通过指导性案例22号就能够解决所有内部行政行为的受案问题。但是，最高人民法院将其一以贯之的态度通过具有正式效力的指导性案例来表现，也足够引起地方司法机关的重视。对于产生外部化效果、直接影响到行政相对人权益的业务类内部行政行为，法官可以直接依据指导性案例22号的裁判要点和《关于案例指导工作的规定》将其立案，并进行审查。相比于《行政诉讼法》等相关法律的狭窄规定，这一做法无疑也在实质上扩大了行政诉讼的受案范围。
三、通过指导性案例扩大行政诉讼受案范围的价值和优势
从扩大行政诉讼受案范围的角度来说，指导性案例5号和22号都将《行政诉讼法》并没有直接规定的行政行为纳入司法审查的对象，其实质是通过法院审判来加强对行政行为的监督和约束。这一趋势在其他指导性案例中也有所体现，例如在指导性案例6号中，法官是将《行政处罚法》第42条中的"等"字做出了扩大解释，将"没收较大数额的财产"也纳入到"等"字之中，进而认定行政机关没有告知听证权利的做法属于程序违法。这一判决从文义解释和论理解释等方面来说都具有正当性与合法性，其实质是加强了对具体行政行为的合理性审查[12].
由此可见，在《行政诉讼法》等行政法律法规存在一定缺陷的背景下，司法机关并非完全消极等待立法上直接明确的修改，而是运用审判实践活动中所获得的经验和智慧对案件作出灵活的处理，以变通的方式加强对行政行为的司法审查，更好地维护行政相对人的合法权益。指导性案例5号和22号正是扩大行政诉讼受案范围的司法探索，在《行政诉讼法》直接修改之前，这种方式对于扩大行政诉讼受案范围有着十分重要的价值和优势。
首先，指导性案例方式能够充分表达对立法者的尊重，并没有通过"法官造法"的方式影响权力的整体架构。在创制案例指导制度的时候，最高人民法院一再强调该制度并不等同于英美法系的"判例制度".在西方三权分立的权力结构中，法官具有直接而明确的造法权力，能够通过先例的方式推动法律的进步。但是，我国的整体权力结构并非如此，人大作为立法者，具有最高的权威和权力。法院的主要任务就是适用立法者创制的法律。最高人民法院所发布的指导性案例并非立法，只是在司法实践中总结出带有共性的典型案例。即使在某些法律规定的边缘地带加入了司法者的考虑，在形式上也没有对立法者形成任何威胁。因此，通过指导性案例的方式扩大行政诉讼的受案范围，没有直接违反《行政诉讼法》等相关法律的明确规定，这种尊重立法者的方式不会对现行权力体制产生消极影响。
其次，指导性案例能够在地方司法实践中得到检验，从而为将来的立法修改积累经验。根据《关于案例指导工作的规定》第七条，对于相似的指导性案例，地方法院在审理时应当参照。虽然对于"应当参照"如何具体界定，存在一定的争议，但是，可以肯定，指导性案例具有正式的法律效力，能够作为地方法院判决的正式理由。"因为指导性案例是由最高人民法院依照一定的程序所制定和颁布的，通常都是通过严格的遴选机制而筛选出来的公正的、已生效的判决，它并非指法官个人在具体案件中对于法律所作的解释。指导性案例一旦颁布，就应当对包括最高人民法院在内的全国法院都能够产生一定的拘束力。这就是说，所有的法官在遇到类似案件时，都应当参照指导性案例来进行裁判。"[13]
基于这种规定，地方法院在其行政诉讼的审判活动中，可以借鉴指导性案例所提供的思路和理由。法律不能朝令夕改，只能在运行一段时间之后通过修正和完善来弥合其与社会之间的矛盾冲突，而司法却需要时时刻刻面对着法律与社会之间的紧张关系。因此，对于法律是否以及在多大程度上适应社会的需求，司法者最为了解。就《行政诉讼法》而言，扩大受案范围已经成为普遍的社会需要，司法者出于保护行政相对人、规范行政行为的目的，需要在一定程度上顺应以上社会需要。由于全国各地的司法者自身存在很大差异，如何顺应这种社会需要有着不同的做法。最高人民法院通过发布指导性案例的方式，能够在一定程度上统一各地法院的做法，以一种比较规范的方式扩大行政诉讼的受案范围。
而且，通过各地法院对特定指导性案例的借鉴和参照，也会为如何扩大行政诉讼的受案范围提供鲜活的实证案例材料，为将来对《行政诉讼法》进行修改积累重要的经验。
再次，从方法论的角度来说，指导性案例都强调文义解释的优先性，能够维护稳定的法治秩序，这一点对于扩大行政诉讼受案范围来说也是如此。作为基本的法律解释方法，文义解释是强调从法律规范所具备的一般日常理解角度对其进行解释。虽然法律解释有多种具体方法，但是，法官应当首要选择文义解释，如果文义解释能够将法律规范和案件事实正确涵摄，那么，就无须使用其他解释方法。文义解释的优先性是维护法治、稳定秩序的选择。"文义解释优先正是人们必须服从法律的原则的一种延伸。
要想使法律规定发挥作用，必须坚持文义解释方法优先原则，否则法律就难以有规范作用。……正是因为我们在探寻法治的实现途径，文义解释优先的原则才彰显出其存在的必要。"[14]
指导性案例的裁判理由，都是将明确的法律规范作为直接依据，这就凸显了文义解释的优先性。例如，指导性案例5号是以《行政处罚法》的相关条文为法律依据，而指导性案例22号更是直接依据了《行政诉讼法》做出了裁判结果。其他所有的指导性案例也都有直接而明确的法律规范依据，从其基本文义出发进行说理和论证。虽然其中融汇了法官自己的思考，但是，也都是在法律规定的文义范围之内的。这种强调文义解释优先性的做法保证了最终的裁判结果没有超越法律，具有形式上的合法性。相比于一些其他缺乏法律上直接根据的司法改革和创新方式而言，指导性案例特别强调其判决的法律依据，这也是其独特的优势所在。
最后，通过指导性案例扩大行政诉讼受案范围，能够鼓励司法者发挥主观能动性，提升判决质量。所有的指导性案例都是从既判案件中推荐和遴选出来的，虽然最初的法官并不能够预见该案件能够被最高人民法院上升为具有全国效力的指导性案例，但是，随着越来越多的指导性案例被公布，更多具有创造性的案件受到了最高人民法院的支持和鼓励。而且，经过了复杂而细致的遴选过程最终被确定为指导性案例，这本身就是对法官审判案件创造性的肯定。指导性案例5号和22号就是在扩大行政诉讼受案范围方面的代表。司法过程并不是法律与事实的简单结合，而且融合了多种因素的复杂过程。其中，法官的主观能动性发挥着十分重要的作用，尤其是面临一些带有疑难色彩的案件时。社会需求与法律规范的冲突就属于这样的疑难案件，从前两个部分的分析中可以看到，指导性案例5号和22号的法官都进行了创造性的解读，在满足基本合法性要求的基础上分别将抽象行政行为和业务类内部行政行为纳入到行政诉讼的范围之中。法律不能事无巨细地给所有问题都提供直接明确的答案，模糊、含混、冲突甚至是空白在司法过程中都并不罕见。在法律的普遍性和个案的特殊性之间的冲突地带中，法官可以充分发挥其主观能动性，不仅有利于个案的解决，还能够为立法完善提供经验，甚至是教训。在司法哲学上，这种倾向被称为"司法能动主义".指导性案例自身就是司法能动主义在中国的一个表现形式[15].指导性案例本身就应当是解决疑难问题的特殊案例，而不是常见的一般案例。深入研习指导性案例能够以生动的方式帮助法官提升创造能力，不但能够解决一般案件，而且能够在疑难案件中发挥主观能动性。长此以往，指导性案例能够帮助地方法院的法官提升整体素质，进而提升判决的质量。
结语：通过指导性案例扩大行政诉讼受案范围的缺陷与不足
从指导性案例5号和22号等案件中可以看到，最高人民法院将其遴选为指导性案例，实质上是扩大了行政诉讼的受案范围。这种探索对于缓解行政诉讼法律规定的有限性与社会现实需求之间的矛盾是十分有益的。但是，我们不能由此认为该种方式就是非常完善的，而是应当注意其固有的缺陷和不足。
指导性案例发挥作用主要是借助于最高人民法院的权威和制度资源，因此，其作用范围也仅仅限于法院系统内部。更重要的是，对于扩大行政诉讼受案范围来说，单个的指导性案例仅仅是小修小补，所能够指涉的范围非常有限。例如，指导性案例22号只是针对业务类内部行政行为中的特定种类，对于整体内部行政行为是否以及如何纳入受案范围，都没有涉及。质言之，司法者只能是在立法者留下的狭小空隙内发挥主观能动性，而不能直接违背现行有效的立法规定，虽然这种立法规定可能与社会现实并不一致。我们不能奢望通过指导性案例就能够解决行政诉讼的受案范围问题，只能借助于特定的指导性案例带给地方法院一些审判业务上的提示和启发，这应当成为通过指导性案例扩大行政诉讼受案范围的准确定位。基于该定位，行政案件的法官才能够恰当对待指导性案例，才能够将指导性案例运用到合适的案件之中，从而有效地规范行政权力、保护公民的合法权益。
参考文献：
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