对于行政诉讼简易程序,我国现行《行政诉讼法》未作相关规定,其适用的主要依据是最高人民法院在 2010 年 12 月 13 日发布的《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》(以下简称 《通知》).以司法文件构建基本诉讼制度的模式必然会带来一定的困境,但依法增设是否具有可行性,若具有可行性,又有哪些问题需要注意.本文欲就此发表一点粗浅的见解.
一、以《通知》的形式设立行政诉讼简易程序所面临的困境
最高院立足我国行政诉讼制度的发展情势,基于保障公民诉讼权利的行使、维护公平正义的考虑,试图通过《通知》规范简易程序的适用的做法是具有一定的合理性的.然而《通知》不论从形式上还是实质上来说,都只是司法文件.以司法文件来构建基本诉讼制度,学理上自始就无正当性,司法实践中的弊端与不足也逐渐凸显.
1. 学理上的困境
最高院颁布《通知》的行为,从表面上看,是对下级法院在司法实践中业已出现的行政诉讼简易审工作的部署,是合法合理的.但这一做法却已经在实质上使得我国现行行政审判程序和审判组织发生了变化.由《立法法》第 8 条、第 9 条可知,诉讼制度与司法制度在法律绝对保留事项之列.
依据《宪法》第 62 条、第 67 条,唯有全国人大或其常委会有权制定和修改法律.此外,行政诉讼简易程序的设立既不是关于如何具体应用法律、法令的问题,也不是在审判过程中产生的问题.可以说,最高院的做法明显违背了法律保留原则,越出了其法定权利的边界.
2. 司法实践中的困境
由于简易程序并没有统一的法律规定,《通知》的强制力又十分微弱,各级各地法院自行探索制定的简易程序操作规则尺度不一,混乱不堪,在实质上影响了相对人权利保护的效果.且《通知》与现行《行政诉讼法》在具体规则上存在多方面的冲突,《通知》的效力层级较低,这就给法院在适用时带来了一定的法律障碍,民众也宁愿选择公信力与安定性较强的普通程序.
笔者认为,产生上述困境的根本原因在于最高院试图以《通知》这一司法文件,在我国法定行政诉讼程序外,自行增设一套诉讼程序.民主与法治系法律保留原则产生的根基,法律保留原则的破坏必然会损害民主与法治.我国是一个人民民主专政的社会主义法治国家,任何践踏民主与法治的行为都应当立即停止和纠正.所以,要想行政诉讼简易程序脱离理论与实践的困境,要想我国在民主与法治的道路上走得更远,只有通过立法机关修改《行政诉讼法》的方式增设简易程序才是我们正确的选择.值得庆幸的是,2013 年 12 月第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议的《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》第四十条中增加了"简易行政诉讼程序"的规定,将行政诉讼简易程序纳入法治的轨道之必要性已得到官方重视.
二、依法设立行政诉讼简易程序的可行性分析
法的安定在立法方面要求法的规定要明确,具有不可轻易变更的固定性,尤忌朝令夕改.[1]因此,在依法增设行政诉讼简易程序必要性得到认可的前提下,我们仍应论证其可行性,以期提高其社会适应能力.
1. 我国民事、刑事诉讼简易程序证实修法增设行政诉讼简易程序具有可行性
1991年颁布的《民事诉讼法》和 1996 年修正的《刑事诉讼法》分别设立了我国民事诉讼、刑事诉讼简易程序制度.经过长期的司法实践证明,二者的适用对于司法效率的提高,公正的维护,公民诉权的保护,社会矛盾的化解都是卓有成效的.行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼作为我国三大基本诉讼制度,在本质上并无差异,都是一种以事实和法律为依据进行裁判的司法活动.我国的行政诉讼又几乎脱胎于民事诉讼,在基本原则、基本制度乃至具体规则方面必然具有一定程度的共通性.
细化到简易诉讼程序上,三大诉讼并没有质的区别.第一,三大诉讼设立简易程序的目的都是为减轻法院工作负担,减少当事人的劳费,提高诉讼效益,合理配置司法资源,维护社会的公平正义.第二,三大诉讼简易程序均只适用于案情简单、情节轻微、社会影响不大的一审案件.第三,三大诉讼简易程序设置的原理皆是在不违背程序正义的前提下,对普通诉讼程序起诉、审判、裁判方式进行简化.因此,民事、刑事诉讼通过修改基本法律增设简易程序具有的可行性,在行政诉讼中也应该会具有.
2. 域外的立法实践业已证明依法规范行政诉讼简易程序是可行的
从一些国家和地区的立法经验来看,无论是建立行政诉讼简易程序制度还是对简易程序作出一定的修改,都是依法加以规范的.1997 年以前的德国,其行政诉讼程序也尚未设置简易程序的,后为解决 "行政诉讼审理程序过长"、"行政诉讼案件数量太多给法官造成的巨大负担"等问题,[2]值《行政法院法》修改之际,分别于该法第 84 条和第 93a 条增设了"法院裁决""范例诉讼"两种简易程序.我国台湾地区,依据诉讼经济与效率原则,[3]在 1998 年新《行政诉讼法》第二章第二编的第 229 至 237 条中构建了方便轻微行政事件处理的简易程序.随后因社会经济快速发展,国民生活水平显着提高,对适用简易程序的价额标准作了两次细微的调整,分别通过《行政诉讼法》2010年 1 月的"第二次修正"和 2011 年 5 月的"第三修正"实现.后又为保障民众的公法权利能获得金字塔级的救济,在各地方法院增设行政诉讼庭,应势于 2011 年 11 月的"第四修正"对简易程序适用主体、裁判原则、上诉抗告规则、误用程序之处理等方面作出重大的修改.虽然域外对简易程序具体制度设计上存在差异,如在英美法系国家和地区,公法与私法不作区分,司法上奉行"司法裁判管辖一元主义",民事诉讼的程序直接准用于行政诉讼,简易程序亦然.而大陆法系国家和地区,严格区分公法与私法,奉行"司法裁判管辖二元主义".行政审判职能由独立的机构(一般是行政法院)来行使,具有完整、独立的行政诉讼程序.[4]但不可否认的是,在简易程序作为一种诉讼制度,须以法律形式规范的问题上,已达成共识.且域外司法实践也证明,此做法对于人民权益的保护,司法效能的提高以及诉讼法律制度的统一都具有重大的意义.
3. 成熟的修法条件为依法设立行政诉讼简易程序提供了可能
《行政诉讼法》在我国实施二十多年来,其对行政法治建设的推动,对民主法治完善的促进,对行政相对人合法权益保障的增进等都是有目共睹的.然而,随着我国经济与社会的快速发展,民主法治的不断完善,民众法律意识的日益提高,制定于计划经济时代的《行政诉讼法》日渐暴露出诸多问题.司法机关相继颁布实施的约 40 部、700 多条关于行政审判工作的司法解释,却由于司法解释自身的局限性,对于诉讼法中一些结构性缺陷和深层次的矛盾无力解决.因此,行政诉讼法亟需进一步修改完善.根据渐进理性的观点,一种制度得以长期且普遍的坚持,必定有其在现实条件下的存在理由,这种语境化的合理性应当首先得到后来者的理解.[5]
所以,我国行政诉讼制度没有设置简易程序,是受当时的历史背景所限.1989 年现行《行政诉讼法》颁布时,行政法治建设刚起步,相关诉讼制度尚不健全,行政审判经验极度缺乏,司法独立性不足,加之行政诉讼中的一方当事人是强大的行政机关,为保证行政诉讼顺利实施,保证行政案件的公正处理,诉讼法最终确立行政案件必须合议的原则,无论繁简难易适用普通程序.此外,受我国传统文化心理影响,以致(当时)行政诉讼案件数量畸少.[6]
这就说明一律适用普通程序审理行政案件在特定背景下是具有可操作性的.然而,时过境迁,行政诉讼案件不断激增,司法资源日渐匮乏,以合议制为原则的普通程序已不适应情势.法官职业化程度逐步提升,行政审判经验也日渐丰富,当初排斥行政诉讼简易程序的缘由也已消失.为了缓解日益激烈的司法矛盾,有效保障行政相对人的合法权益,行政诉讼简易程序制度逐渐从边缘走向中心.
早在 2003 年,行政诉讼法的修改就已被列入国家立法计划.学术界和实务部门业已对行政诉讼法修改的相关问题展开多方面、深层次的研究和探讨,甚至拟定了修改方案和具体条文,如中国政法大学、北京大学和中国人民大学均提出了自己的专家建议稿.《中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)》也于 2013 年 12 月提交第十二届全国人大常委会第六次会议初次审议.可以说,修订行政诉讼法的条件已经成熟,不失为依法增设简易程序的一个良好契机.
三、依法设立行政诉讼简易程序需注意的问题
1. 借鉴民事诉讼简易程序的相关规定时切忌照搬照抄
虽然行政诉讼制度与民事诉讼制度在质上并无差异,许多国家与地区的行政诉讼简易程序甚至是比照民事诉讼简易程序而设立,但在细微方面仍存在差别是不容否认的.如民事诉讼中,双方当事人地位平等,权利义务对等.行政诉讼中,原被告的关系只是法律拟制的平等,行政机关掌握着强大的公权力,与行政相对人相比,无疑是处于某种优势地位的,当事人双方的权利义务也不完全对等.又如,在公正与效益的价值取向上,由于私权利的控制范围、公权力的介入程度和社会影响力的不同,民事诉讼简易程序偏向效益,刑事诉讼简易程序偏向公正,而行政诉讼简易程序居于二者之间.[7]因此,依法设立行政诉讼简易程序时切忌照搬民事诉讼简易程序模式,要因行政机关在行政诉讼中的独特地位和行政诉讼简易程序的特殊性质而有所区别.
当然,大部分的民事诉讼简易程序的成功经验是值得借鉴的.例如,对于简易程序适用范围中"金额较小"的界定.《通知》采用的是实质标准,即将裁量金额是否较小的权利留给法院.《行政诉讼法修正案(草案)》则采形式标准,即将涉及款额一千元以下的直接认定为金额较小.而《民事诉讼法》第一百六十二条是以"各省、自治区、直辖市上年度就业人员平均工资百分之三十以下的"这一浮动标准来确定金额的大小.鉴于我国尚处于社会主义初级阶段,各地发展不一,贫富差距较大,同一金钱数额对于不同当事人所显示的意义并不相同,其企望获得救济的心理也互不一致,以当地就业人员平均工资的百分比来划定 "金额较小"这一概念,也许更能达到实质上的公平.
2. 增设简易程序应注意与行政诉讼法内部体系保持协调
法律体系的完善,不仅现行部门法之间需要和谐统一,而且各部门法内部同样也要达到协调衔接.作为行政审判基本法律依据的 《行政诉讼法》亦应是一个结构严谨、内部协调、体例科学、完善和谐的有机整体,简易程序的构建并不是简单地增设几个相关条款就能了之的.首先,简易程序的设立应当符合行政诉讼法的目的与基本原则.
其次,原行政诉讼法中与简易程序相矛盾的规定也应适时作出修改.最后,《通知》中与依法增设的简易程序互相冲突及自行增设的规则都应当及时废止.台湾地区在这方面的做法就相对成熟.
2011 年 11 月台湾地区对新《行政诉讼法》进行了第四次修正,行政诉讼改采三级二审,在地方法院设置行政诉讼庭.依简易诉讼程序审理的行政案件划归行政诉讼庭管辖.为了保持行政诉讼法内部体系的和谐,避免法律适用时引起混乱,也为了更好地保障公民的合法权益,此次修法对于简易程序亦有颇多修正,如有形式上的修正:将第二编第二章的章名由原来的"简易诉讼程序"改为"地方法院行政诉讼庭简易程序",第 229 条第一项更为"适用简易诉讼程序之事件,以地方法院行政诉讼庭为第一审管辖法院".也有实质上的修正:因各地方法院设置行政诉讼庭后,当事人到庭应诉之劳费,较诸以往更为节省,为保障人民之权利,爰删除简易诉讼程序之裁判得不经言词辩论之规定,使简易诉讼程序事件回归常态,原则上均应经言词辩论为之.[8]
3. 简易程序的增设应注意不能忽视诉讼的公正价值
无论简易程序的理论基础和价值取向在现代社会如何多元,协调诉讼公正与诉讼效率始终都是各国家和地区设置简易程序的理论基础和追求目标.但从我国简易程序的现状来看,效率是唯一受到真切关注的价值.这一点在立法和司法实践中都能得到证明:《通知》和《行政诉讼法修正案(草案)》明确将适用简易程序的行政案件的审理期限缩短为 45 天,却未将简易程序与普通程序转换、误用简易程序救济的相关问题予以明确;审理期限缩短的幅度成为衡量各法院工作效率的唯一标准,而案件的服判率、上诉率等指标都未得到应有的关注.正如学者所言,如果简易程序以效率为唯一的价值取向、当简易程序以缓解法院压力而不是以满足当事人的程序利益为出发点,效率的价值就会覆盖和损害简易程序应当具有的其他价值和功能.[9]
因此,公正应当是衡量简易程序能否增设、又改如何增设等问题的永恒价值标准,简易程序的效率必须是公正基础上的效率.简易程序对效率的追求也只有在不阻碍公正的前提下才具有正当性.
四、结语
最高院以司法文件构建基本诉讼制度的行为既违反了我国《宪法》和《立法法》确立的法律保留原则,也越出了最高院法定权利的边界,即是一种司法越权行为,更是给司法实践带来了困境.正值我国行政诉讼法修改之际,简易程序正式载入法律已无争议,相信在借鉴国内外简易程序成功经验的基础上,结合行政诉讼自身的特殊性质,我国行政诉讼简易程序的规范化指日可待,诉讼公正与效率协调的价值目标也必将会在行政诉讼中得以实现.
参考文献:
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