2013年12月23日，行政诉讼法修正案草案正式提交十二届全国人大常委会第六次会议初审。这部坊间俗称为“民告官”的法律在历经23年运行后，终于首次开启了修法之旅。围绕行诉法所展开的诸多修法构想和争议，并非普通意义上的法律改造，而是深触理想与现实的落差、公权与私权的博弈、行政与司法的纠葛等复杂因素。在保障公民权利、制衡政府权力、推进司法改革的诉求下，行诉修法能否开辟更大的变革空间，既充满变数，又令人期待。
“民告官”困境
1989年，行政诉讼法的诞生及其全面确立的“民告官”制度，无疑具有里程碑式的意义。行诉法对“民不可告官”传统观念的颠覆，对依法行政的倒逼，以及对政府与公民、公权与私权之间关系的重新调整，激起了史无前例的社会变革，成为推进民主法治的一个重要拐点。
迄今为止，行政诉讼已波及70多个行政管理领域，公安、工商、交通、城建、计生、社保等热点部门频频成为被告，几乎所有中央部委都被推上被告席。但行诉法在23年运行中始终步履艰难，其中最遭诟病的是被坊间称为“‘民告官’三难”的立案难、审理难和执行难。
所谓“立案难”，是指行政机关不愿当被告、法院不愿受理已成普遍现象。2011年的统计表明，全国以不予受理和驳回起诉结案的行政案件占全部一审结案总数的7.8%，是同期民商事案件的7.8倍，因各种土政策而隐性不立案的更是不计其数。另据统计，近年来全国法院年均受理的10多万件行政案件，在全部受案总量中尚不足2%,相对于全国数以万计的行政机关、不计其数的执法活动，这可谓九牛一毛。
即使是过了立案关，接踵而至的便是“审理难”。由于行政干预等因素的影响，许多法院不敢、不愿判政府败诉，或动员原告撤诉，或直接偏袒被告。据统计，近年来，仅有约27%的行政诉讼得到了实体裁判，其中原告胜诉率不足10%。另一方面，行诉的上诉率、申诉率节节攀升。2011年，全国行政案件的上诉率达到了创纪录的72.85%，行政案件申诉率也高达8.5%。
即便是原告胜诉，又会遭遇“执行难”的障碍，败诉的行政机关抗拒法院裁决可谓比比皆是。由于司法救济渠道被人为淤塞，大量行政纠纷被迫涌向信访渠道，每年因行政纠纷引发的信访高达400万至600万件。“信访不信法”不仅对社会稳定造成巨大压力，也从反面证明行诉制度功能和司法公信力已严重受损。
“民告官”的困境，既源于现实的司法环境，也与行诉法的日益滞后有关。2008年，行诉法修订曾被正式列入十一届全国人大常委会的立法规划，然而直到换届，修法并无动静，“民告官”修法的难度由此可见一斑。
自2009年起，立法机关开始了新一轮行诉修法调研，并采取了更为务实的修法思路。与共计75条的现行行诉法相比，此次提交初审的行诉修法草案达到了99条，修改幅度过半，内容则涵盖了10个方面，其主要目标是集中解决立案难、审理难、执行难等最为突出的现实问题，以回应民众最强烈的呼声。
破解“立案难”
在行政诉讼“三难”中，立案难被称为“难中之难”。其一大原因缘于行诉制度本身，行诉法规定8类可诉事项，但在现实中应当受理的行政纠纷远不止此，因立案门槛过高、受案范围过窄，导致大量“民告官”无法进入法院。
其中最为典型的是拆迁、征地等行政纠纷，一些基层法院甚至制定内部规定，对于此类行政纠纷一律不予受理。最终导致土地征用、房屋拆迁、劳动保障成为信访的三大焦点主体，积蓄矛盾，引发民怨。
畅通“民告官”入口，扩大行诉受案范围，是此次行诉修法的基本思路。修法草案将可诉事项扩展至10类，明确将涉及自然资源所有权或使用权、农村土地承包经营权、征收征用财产、社会保险待遇等行政纠纷纳入受案范围。
行诉受案范围拓宽，意味着大量热点行政纠纷能进入司法通道，既回应了民众关切，也有助于激活日益呆滞的行诉活力。但不少人士认为，修法草案突破有限，诸多权利保护依然处于真空状态。如行诉法严格限定只能对具体行政行为起诉，而将抽象和内部行政行为等排除在外，这些限制是否合理，一直备受争议。
“民告官”之所以立案难，另一重要根源是法院消极怠责，尤其是牵涉本地政府的一些“敏感”案件，法院“有案不收、有诉不理”更为突出。对此，行诉修法的又一重要方向是“敞开法院大门”。除了引入口头起诉等便民机制外，还将呼吁已久的立案登记制写入修法草案。
依据行诉法规定，法院接到起诉状后，须在七日内作出是否受理的裁定。但现实中，一些法院往往采取“不收案件材料、不出法律文书、不予立案”的“三不”政策。而立案登记制，被认为是突破这一人为障碍的关键对策。
修法草案规定，法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具书面凭证。对于法院在七日内既不立案、又不作出裁定书的，当事人可以向上一级法院起诉。对于法院拒收起诉状等“关门”情形，当事人可以向上级法院投诉，由上级法院责令改正并处分责任人员。无论是拓宽受案范围，还是强化法院责任，都旨在保障“民告官”诉权真正落地。破解“立案难”牵涉许多复杂因素，不能指望毕其功于一役，行诉修法只是迈出制度改进的关键一步。
司法审查“红头文件”开闸
一直以来，是否可以起诉抽象行政行为始终是争议焦点。根据行诉法规定，只能针对行政机关具体行政行为起诉，与此相对的抽象行政行为，包括行政法规、规章及行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令，均不可被诉。
事实上除了制定程序较为严格的行政法规、规章，规章以下的政府决定、通知、会议纪要等五花八门的文件，不乏越权错位、侵犯民权，而恰恰是这类“红头文件”，常游离于有效约束之外。
根本症结在于，大量违法不当的具体行政行为以“红头文件”为依据，若要予以纠正，须从源头审查其合法性。而抽象行政行为不可诉的禁区，恰恰制造了“囚徒困境”。而违法的“红头文件”侵犯的不仅是个体的合法权益，而是对整个社会都可能造成持续、反复的侵害，其破坏力远甚于“一事一处理”的具体行政行为。
急迫的现实需求促成此次行诉修法的一大突破。修法草案规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规章以外的规范性文件不合法，在对具体行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”同时规定人民法院审理行政案件，发现上述规范性文件不合法的，“不作为认定具体行政行为合法的依据，并应当转送有权机关依法处理”。
行诉修法草案针对“红头文件”所设计的司法审查，还只是一种“附带审查”，原告的审查请求必须以起诉具体行政行为为前提，而不能单独起诉“红头文件”，法院也不能直接裁决“红头文件”违法无效。这种审查机制仍过于保守，离源头治理尚有距离。但此举已打开一道闸门，预告了行诉法的一大改革方向。
以“独立”摆脱“干预”
举步维艰的“民告官”，折射出现实司法环境。几乎所有行诉案件，都或多或少受到地方党政机关不当干预。不少地方行诉案件立案有所谓的“报批”潜规则，对当地行政机关有严重不利影响的行政案件须请示当地党政机关。即便立案也会遭遇“审理难”的重重阻力，行政机关以拒绝应诉、举证等方式消极抵制，当地党政机关则通过办公会议等途径干涉，导致法院无法依法审理和裁决。
行诉的司法困局很大程度上源于管辖制度不尽合理。行诉法规定，以市县政府为被告的普通案件的一审，由基层法院管辖，学界称为“同级审”现象。而在现行体制下，不仅法院的人财物依赖于当地政府，而且上至人大选票等政治评议，下至法官住房、子女上学等生活待遇，无不受制于地方。司法权对行政权的严重依附，必然滋生地方保护主义、部门保护主义等弊端。
学界普遍共识是，行诉管辖制度对抵抗外部干预已无能为力，改革势在必行。而法院系统亦在不断尝试改革，2007年浙江台州市中级法院开始试点“行政案件异地交叉审理”，一年后，政府败诉率即从13.1%跃至62.5%。
与此同时，中共十八届三中全会提出的“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，亦为行诉管辖制度改革提供了方向。
此次行诉修法增设的两大管辖方式，正是对改革实践和理念的呼应。草案明确规定：“高级人民法院可以确定若干人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件”；同时规定，起诉县级以上地方人民政府的案件，由中级法院管辖。
上述改革能够提升法院独立审判空间，缓解行诉审理难等顽疾。然而，目前方案效果有限，且有利有弊，比如相对集中管辖可能增加当事人诉讼成本，导致受案法院压力过大，并且提级管辖无法解决地市级以上的外来干预。治本之策应是设立独立的行政法院，但因牵涉法院体制的整体改造，这一构想最终未能体现于修法草案中。
要真正排除地方干预，必须推进司法机关人财物管理体制改革及法官制度改革。中共十八届三中全会明确提出“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”等司法改革思路，已清晰呈现出司法去地方化、去行政化的脉络，尽管改革过程仍需时日，但只要坚守这一改革方向，终将逐步解开“民告官”的最大死结。
重塑行诉权威
“民告官”中的执行难是长期存在的又一难题。许多行政机关常以“新官不理旧事”等各种理由拒不履行法院的生效裁决，一些顶住重压作出公正裁决的法院，甚至会因此遭到报复。
“民告官”执行难的制度根源在于法院缺乏足够强硬的执行手段。对于行政机关拒绝履行生效判决、裁定，行诉法的主要应对措施是，自期满之日起按日处50元至100元的罚款，或向上一级行政机关、监察、人事机关提出司法建议，而这些制约显然难以起到制裁和警戒作用。
“民告官”执行难，使当事人无法得到实质性救济，稀释了司法公信力，从根本上动摇了行诉制度的权威，因而必须重构有力、有效的强制执行制度。行诉修法草案明确规定：“将行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的情况予以公告”；“拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留”。
修法草案引入的两大新执行手段，惩戒力度可谓空前，尤其是“拘留”这一人身罚更是尽显严厉色彩，不过舆论对其可行性却普遍抱有怀疑。“社会影响恶劣”的模糊界定，必将给法院适用带来困难；更难解的悖论是，在事权、财权等均受制于地方政府的现实下，法院如何有勇气“拘官”？
相形之下，学界更看好“公告”这一荣誉罚。当下已进入媒体社会、舆论社会，“公告”将置行政机关于社会批评之下，严重影响其公信力和声誉，甚至危及官员仕途。只要法院真正敢于“公告”，行政机关及官员必将有所忌惮，当能有效缓解执行难。从深层而言，根治执行难的出路还在于真正确立司法的权威和独立，如此，司法权力才能有效制约行政权力，法院才能真正拥有“公告”、“拘留”的胆气。
行诉修法的悬念
此次行诉法修改实现了诸多制度突破，也留下了不少悬念，其中最为典型的是社会期望值颇高的行政公益诉讼，并未现身于修法草案中。在现实中一些行政行为或不作为虽未直接针对特定主体，但可能损害社会公共利益，按照现行行诉法却无法起诉，这在食品卫生、生态环境、产品质量、物价、建设规划等领域尤为突出，构建行政公益诉讼制度显得极为迫切。
建立行政公益诉讼制度已成主流观点，也有反对者担忧是否会引发滥诉或恶意诉讼，法院是否有能力应对等等。根本分歧归结为，公益诉讼的“门”应该开多大？最大争议在于，公民、法人或其他组织是否能够提起行政公益诉讼。
尽管修法草案一审稿并未引入行政公益诉讼，但后续审议还有很大的争取空间，即便只开一个小口子，也应当先将这项制度确定下来。行政诉讼是否适用调解也是争议焦点。与民事诉讼不同，行诉法仅规定赔偿诉讼可以适用调解。但在行诉司法实践中，各地司法机关已大量采用“协调”、“庭外和解”等变相调解。高达60%的撤诉率就足以证明，各种变相调解甚至已成为行政案件的主要结案方式。
不少学者呼吁，应当在行诉法中构建调解制度，发挥其节约诉讼成本、促进官民和谐等作用。如果固守调解禁区，当事人往往被迫撤诉，或者即便胜诉也难以执行，反而不利于保护其合法权益。反对者认为，“和稀泥”式的调解并不能促使行政机关及时纠错，易助长讨价还价心态，最终使矛盾越调越多。而现实中违背法治原则的以调代判、久调不判，乃至强制调解、胁迫调解等现象，也佐证了反对者的担忧。
不过，在变相调解已大行其道的现实下，一味回避并非良策。因此，行诉引入调解制度势在必行，关键是确定其合理边界。不难预见，如何达致“开放”和“限制”的平衡，使调解制度扬长避短，已是行诉修法所面临的重大课题。
总体而言，此次行诉修法虽然变动幅度颇大，但一些体制性、根本性的问题尚未触及，这也为未来留下了广阔的修法空间。行诉修法作为全面深化改革时代第一个带有制度变革意义的修法项目，理应坚守保障民权、制约公权的基本立场，为“民告官”开辟权利实现的通途，并将权力真正关进制度的笼子。
