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第四节 教示义务与起诉期限之选择适用
开始学习行政诉讼法关于起诉期限的规定时，可能会提出以下这些问题。即同样是请求法院解决双方之间的法律纠纷，为何各国民事诉讼的普通诉讼时效往往长达数年，有的甚至十年以上；而提起行政诉讼的普通起诉期限②却往往只有短短的几个月甚至一个月的期间？申言之，行政诉讼的普通起诉期限这么短暂，是否正当，理由是什么？笔者认为，国家立法并非刻意偏袒行政机关，而苟求状告行政机关的相对人。法律规定短暂的普通起诉期限有其正当理由，除了因为行政行为代表公益，法的安定性原则要求行政行为的效力必须及早得到确定，行政决定所形成的新的社会秩序需要及早稳定下来等原因之外，尤为重要的是，法律配套规定了行政机关作出行政决定时的教示义务，大大增强了短期起诉期限适用的正当性。当发生具体的行政纠纷，需要选择适用具体的起诉期限规定时，行政机关是否依法履行了教示的程序义务，直接影响到行政相对人提起行政诉讼起诉期限的长短。关于教示义务的基本内容及其适用范围，本文上一章已作介绍，这里不再赞述。
一、短期起诉期限之适用应以教示为前提
行政行为代表公益的性质决定了行政行为的效力需要尽早获得确定，即法的安定性要求决定了行政诉讼短期起诉期限（包括普通起诉期限和短于普通起诉期限的特殊期限）设置的必要性。也就是说，行政诉讼短期起诉期限的制度安排，是各国行政立法强调提高行政效率、突显公益优先的客观需要。然而，法律要求行政相对人在如此之短的普通起诉期限内寻求救济，否则将丧失救济机会。在没有被明确告知（教示）的情况下，这种要求对作为行政相对人的一般公民来说简直就是强人所难，既不现实，又不合理。为了消减这种短暂的起诉期限所带来救济不足的负面影响和不公平现象，许多国家借鉴司法裁判中关于上诉期限的立法规定和明确教示上诉期限的做法，在行政程序法、行政复议法（诉愿法）或者行政诉讼法立法时设置了教示制度的相关规定，赋予了行政主体作出行政决定时的教示义务，目的在于从程序设计上增强短期起诉期限适用的正当性。
根据近现代国家权力分工的原理，各级行政机关依法行使行政权力，与司法机关一样，有权依法作出法律决定，行政决定与司法裁判在其内容的确定性和执行力上意义基本相同。行政相对人对行政决定不服起诉，法院依法对行政决定进行合法性审查，这种审查与在刑事、民事诉讼中，二审法院因当事人不服上诉后对一审裁判所进行的审查极为相似。当事人未在上诉期限内提起上诉，一审裁判发生法律效力；而行政相对人未在法定起诉期限内提起诉讼，行政决定产生形式确定力（即不可争力）。对比刑事、民事诉讼中上诉期限的规定，在明确告知救济途径和期限的情况下，世界各国和地区立法例规定的一个月到六个月的普通起诉期限应当说是合理的气因为刑事裁判所决定的当事人的权利通常比民事裁判、行政决定要重要得多，而刑事案件的上诉期限只有10天，如果行政决定中已经明确教示当事人救济事项，那么，给予当事人一个月以上的起诉期限或者申请行政复议的期限可以说已经比较充裕了。
自从各国行政立法中规定了行政主体的教示义务，并规定行政主体未依法履行教示义务或者教示错误时的法律后果和补救措施，在立法上便“锁定”了短期起诉期限适用与教示行为之间形影不离的关系。从司法的角度看，一方面，教示行为对多种起诉期限的选择适用起到了决定性的作用，它是适用短期起诉期限进行裁判的必要前提条件。另一方面，司法机关最终对各种起诉期限的选择适用结果，彰显和强化了教示行为的规范作用和促进行政法治的实践意义。
目前，多数的大陆法系国家和地区在其行政程序法、行政复议法（诉愿法）或者行政诉讼法中设置了教示制度，规定行政主体在作出行政决定时，即负有告知行政相对人救济的时间、方式和向何种机关请求救济等的法定义务。同时，这些国家和地区的法律明确、具体地规定了不履行教示义务以及错误教示的法律后果。比如在德国，《行政法院法》第73条明文提及了“法律救济手段告知”，法律救济手段告知“必须令人信赖地指明，针对一个特定的决定所应采取的特定法律救济，指明存在的期限、遵守期限所必要的形式（对此有争议）以及有管辖权的法院。”“根据行政法院法第58条第1款，仅当复议决定中或者——如果不需要复议——原决定中包含了（适当的）法律救济手段告知，行政法院法第74条规定的起诉期限才能开始计算。倘若缺少法律救济手段告知，或者告知不恰当，则应适用行政法院法第58条第2款规定的一年期限。按照正确的理解，行政机关或者复议机关也可以在合乎规定地补作法律救济手段告知后，重新幵始第74条的期限计算。”
在日本，该国的行政不服审查法（类似于我国的行政复议法）第57条规定，有关不服申诉期间的教示错误，在所教示的期间内提起不服申诉的情况下，视为在不服申诉期间内提起法定的不服申诉。该国的行政事件诉讼法原来没有设置教示制度，2004年行政事件诉讼法修改时增加设置了教示制度虽然该法没有同时规定错误教示或者不履行教示义务时对原告的救济以及对行政机关的制裁措施。但是，根据该法第15条的规定，即使以错误的被告提起诉讼，但只要原告不是故意或没有重大的过失，司法实践中一般承认被告的变更。此外，对于起诉期间，在由于没有教示或者错误教示时，即使超过起诉期间也被认为是行政事件诉讼法第14条第3款所规定的“正当理由"，可以提起诉讼。在没有教示不服审查前置，而没有经过不服申诉直接提起撤销诉讼时，也属于行政事件诉讼法第8条第2款第3项规定的“正当理由”，被认为可以直接提起撤销诉讼。
我国台湾地区的《行政程序法》第96条规定：“行政处分以书面为之者，应记载下列事项：……六、表明其为行政处分之意旨及不服行政处分之救济方法、期间及其受理机关。……”第98条规定：“（I)处分机关告知之救济期间有错误时，应由该机关以通知更正之，并自更正通知之翌日起计算法定期间。（11)处分机关告知之救济期间较法定期间为长者，处分机关虽以通知更正，如相对人或利害关系人信赖原告知之救济期间，致无法于法定期间内提起救济，而于原告知之期间内为之者，视为于法定期间内所为。（III)处分机关未告知救济期间或告知错误未为更正，致相对人或利害关系人迟误者，如自处分书送达后1年内声明不服时，视为于法定期间内所为。”我国台湾地区的《诉愿法》第九十条规定：
“诉愿决定书应附记，如不服决定，得于决定送达之次日起二个月内向高等行政法院提起行政诉讼。”第九十二条规定：“诉愿决定机关附记提起行政诉讼期间错误时，应由诉愿决定机关以通知更正之，并自更正通知之翌日起，计算法定期间。诉愿决定机关未依第九十条为附记，或附记错误而未依前项规定通知更正，致原提起行政诉讼之人迟误行政诉讼期间者，如自诉愿决定书送达之日起一年内提起行政诉讼，视为于法定期间提起。”
总之，各国和地区的立法规定和司法实务表明，在行政诉讼中，行政机关是否履行教示义务与起诉期限的长短密切相关，依法正确履行教示义务是适用短期起诉期限的前提和正当理由。
二、我国起诉期限适用存在之问题及完善
总体上看，我国现行《行政诉讼法》及司法解释关于起诉期限的各项具体规定如起诉期限的种类、计算和有正当理由耽误起诉期限的延长制度等规定，在司法实践中的适用，如果仅针对撤销诉讼而言，笔者认为，基本上是合理的，在可操作性方面也没有存在明显的缺陷，无须作大的修改和调整。但是就整体而言，由于当前我国立法和司法实践均呈现非诉讼类型化现象，对撤销诉讼之外的行政案件的审理普遍存在"撤销诉讼一体化”现象，在时效适用方面，本来仅适用于撤销诉讼等特定诉讼类型的起诉期限被泛滥适用于所有行政案件，由于制度设计的先天性不足而带来了司法实践中的诸多救济不足的负面案例，这是当前起诉期限适用方面存在的主要问题和缺陷。关于这方面问题，笔者在上文关于“起诉期限之设定”一章中已经一并作了详细的检讨，这里不再赞述。除此之外，与域外国家相比较，我国关于行政机关教示义务的具体规定及其适用存在的问题也较为明显，有必要加以检讨和完善。
(一）我国教示制度相关规定适用存在之问题
长期以来，我国的国家立法一直秉持着"宁简勿繁”的指导思想。在国家立法层面上，关于行政诉讼起诉期限的规定比较简单，更谈不上对起诉期限等救济事项的教示方面作出详细的规定。有关行政诉讼起诉期限的相关规定及实践大致可以分为几个方面：
第一，《行政诉讼法》的规定。1990年10月1日起施行的《行政诉讼法》
关于起诉期限制度只有第38条第二款、第39条、第40条这么三条规定，如同该法的其他诸多制度设计一样，起诉期限制度的设计显得是那么的简单、稚嫩与粗糙。根据《行政诉讼法》第39条的规定，行政诉讼的普通起诉期限为3个月(没有同时规定行政机关的教示义务)，较之民事诉讼中2年的普通诉讼时效规定少了1年9个月。而根据第38条第二款的规定，经行政复议后的起诉期限只有15日，期限更短。第40条是关于因不可抗力等原因延长起诉期限的规定。学者们批评，上述规定，过多地考虑行政效率的需要，期限太短，不符合我国一般公民普遍法律知识水平不高的国情。从司法实践的角度看，上述规定的期限不仅太短，而且内容不明确：一是《行政诉讼法》第39条关于3个月的起诉期限设计是否就是针对行政主体明确告知诉权或者送达行政决定的情况的，也不明确。二是没有考虑到行政机关送达行政决定而没有告知诉权的情况，以及这种情况下相应起诉期限设计的正当性。三是没有考虑到行政决定不送达或者未送达给有关利害关系人的情况，以及这种情况下确立多长的、怎样的起诉期限是正当的。如果上述几种情况下均适用3个月的普通起诉期限甚至15日的起诉期限，显然是极不合理的。
第二，司法解释的规定。为弥补立法漏洞，满足司法实践的迫切需求。最高人民法院1991年制定《贯彻意见》②时，将行政机关未告知行政相对人诉权或者起诉期限的起诉期限的计算问题纳入制定司法解释的考虑范围。起草司法解释时，专家学者们对此问题存在两种不同意见：一种意见认为，告知行政相对人诉权和起诉期限并不是行政机关的法定义务，而且行政相对人自己有义务学习法律，知道如何行使诉权和起诉期限。因而，行政机关在作出具体行政行为时，未告知行政相对人诉权和起诉期限的，起诉期限应当从行政相对人知道作出具体行政行为之日起幵始计算。另一种意见认为，行政诉讼的起诉期限较为复杂，要想让每一个公民、法人或者其他组织都能十分清楚起诉权和起诉期限是不现实的。
为了有利于保护在行政管理活动中，处于弱势一方的行政相对人的合法权益，行政机关有义务在作出具体行政行为时，告知行政相对人诉权和起诉期限。行政机关未告知行政相对人诉权和起诉期限的，起诉期限应当从行政相对人知道起诉权和起诉期限之日起开始计算。最髙人民法院最终原则上采纳后一种意见，出台的《贯彻意见》第35条规定:行政机关未履行教示义务的，起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期最长不得超过一年。该项规定，标志着我国首次以司法解释的形式承认并初步确立了教示制度，明确规定了行政机关不履行教示义务的法律后果，从而间接地设定行政机关在作出行政决定时负有教示行政相对人救济事项的法定义务。多年的行政审判实践证明，教示制度的确立对保护当事人的诉权方面起到很大的促进作用。但司法解释的这项突破性规定也引来不少批评的声音气为了补充和完善《贯彻意见》第35条的规定，最高人民法院制定的于2000年3月10日起施行的《若干解释》第41条规定：行政机关(包括复议机关）未履行教示义务的，起诉期限从当事人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，最长不得超过2年，从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。本条规定针对当事人知道具体行政行为内容，但行政机关未告知诉权或起诉期限的情形，对原来《若干意见》的一些内容进行修改，比如，将“实际知道”改为“知道或应当知道”，解决了原来对“逾期”理解的混乱；并把未教示情况下的起诉期限延长为2年，有利于保护当事人的诉权，又与2年的民事诉讼时效期间保持一致，便于当事人理解和接受。应当说，《若干解释》第41条的规定比《贯彻意见》第35条规定有了明显的改进，进一步强化了包括行政复议机关在内的行政机关的教示义务，增强了司法解释在处理具体案件时的可操作性。但实践中仍然存在不少批评，如有人仍然认为，上述司法解释的效力低于法律的规定，应从属于法律的效力，司法解释在起诉期限认定上没有明确的法律效力，在个案处理时仍应坚持适用《行政诉讼法》第39条关于“三个月”的普通起诉期限规定才是合法的。
第三，单行法的相关规定。1996年《中华人民共和国行政处罚法》第39条的规定,首次以法律的形式明确规定行政机关在作出行政处罚决定时负有教示救济事项的义务，但没有同时规定行政决定未附记救济事项的法律后果。2004年《中华人民共和国行政许可法》第38条第二款、2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》第24条第（四）项、第31条第（四）项，均以法律的形式明确规定行政机关在作出不予行政许可、行政查封、扣押和冻结等决定时负有教示救济事项的义务，但也没有同时规定行政决定未附记救济事项的法律后果。
第四，司法实践的适用情况。在我国大陆的司法实务中，教示行为与具体案件中的起诉期限选择适用问题密切相关。根据现行《行政诉讼法》和司法解释的规定，我国行政诉讼普通起诉期限为三个月，特殊期限为15日、2年、5年、20年等。审理具体案件时，审查行政相对人的起诉是否超期，不能适用三个月普通起诉期限规定的情况主要有以下三类:—是法律规定的特别短期的起诉期限。
比如，经行政复议后的起诉期限为15日，明显短于三个月普通起诉期限。二是行政相对人不知道具体行政行为的内容的，适用最长起诉期限。针对一般行政行为的最长起诉期限是5年，针对涉及不动产的行政行为的最长起诉期限是20年。三是行政相对人虽然知道行政行为内容但行政机关未告知其诉权或者起诉期限的，适用2年的起诉期限。据不完全统计，第三类情况即适用2年的起诉期限规定作出裁判的现象比较常见，而第二类情况即适用最长起诉期限规定作出裁判的现象不多。在第一类情况下一般很少在起诉期限问题上发生争议，因为行政复议决定通常都会附记教示内容，当事人延误起诉期限的现象很少。司法实践中，行政机关作出具体行政行为时没有同时教示救济事项，是适用2年起诉期限规定的关键证据。比如，在行政相对人起诉行政机关不作为的案件中，因为不作为是一种拟制的行为，行政机关实际上没有作出任何行为，因此也就谈不上履行教示义务，所以只能按没有教示行政相对人的情形处理，即适用2年的起诉期限。又如，行政复议决定未同时教示救济事项的，也适用2年的起诉期限。再如，有些行政行为如颁发房地产权证、行政许可证等授益行为，虽然也是书面作出，但法律也往往没有明确要求、而且行政机关通用的文书格式也没有要求教示救济事项，一旦发生行政争议，司法实务中也不是适用三个月普通起诉期限来判断起诉是否超期，而是适用自知道具体行政行为内容之日起2年的起诉期限。
上述与教示行为相关的法律规定现状表明，关于行政救济事项的教示问题，我国近年来的行政立法和司法解释日渐重视，但总体上规定还不够完善，主要存在以下三个方面的不足：首先，国家立法严重不足。关于教示行为与起诉期限的关系问题，目前我国在国家立法层面上存在严重的不足。目前全面规范行政决定的国家立法对此问题的规定阙如。现行能够全面规范行政决定的国家行政立法如《行政诉讼法》、《行政复议法》均未对此问题作出相关规定。行政程序法典更是迟迟未能出台，因此也谈不上对此问题作出了规定。已有的国家立法规定零散、既不全面又不完整。现行行政处罚法、行政许可法和行政强制法虽然都以法律的形式明确规定了行政机关在作出相关行政决定时负有教示行政相对人救济事项的义务，但仅限于针对上述三部单行法律相关的几种常见的行政决定作出规定，不涉及其他行政决定，只能解决几个点上的问题，不能解决面上的问题，而且上述三部单行法律也均没有规定相关行政决定未附记救济事项的法律后果，强制性、可操作性均较弱。其次，司法解释效力层级不高，权威性不足。最高人民法院在《行政诉讼法》实施之后的两部司法解释（1991年《若干意见》、2000年《若干解释》）中都对教示行为与起诉期限关系问题作了补充性、操作性的规定，为具体司法活动提供了依据。但由于司法解释效力层级不髙，而且大幅度延长起诉期限的规定属于突破性的制度创设；另外，司法机关以司法解释的形式直接规定了行政机关不履行教示义务的法律后果，从而间接地设定行政机关在作出行政决定时负有教示行政相对人救济事项的法定义务，有超越司法解释权限的嫌疑，招来外界诸多的非议和批评，有待于今后上升为国家立法来完善。最后，对行政机关不履行教示义务或者教示错误的法律后果规定不全面、不完整。表现为：现行《若干解释》第41条仅是对行政机关未教示救济事项的情形如何补救作出规定，而没有对行政机关教示救济期限、受理机关等事项发生错误时如何补救作出规定，存在明显的欠缺，也有待进一步完善。
三、教示制度具体适用规则之完善
针对教示制度具体适用规则存在的问题，我国今后在制定或者修改相关法律规定时，应当对起诉期限等救济事项的教示予以充分的重视，在学习、借鉴域外立法例的基础上，结合我国实际情况，进一步对我国教示制度的相关规定加以完善，以更好地保护行政相对人的行政救济权，促使行政机关提高依法行政的水平，健全我国的行政救济制度。
首先，补充完善《行政诉讼法》中的起诉期限条款。一个国家行政诉讼时效制度设计是否正当、合理，直接影响到整个行政救济制度的功能和作用是否能够正常发挥。起诉期限是我国行政审判实践中阻碍原告成功起诉的几大“栏路虎”之一。为更好地贯彻行政诉讼法的立法宗旨，有效地维护行政相对人的合法权益，促使行政机关普遍提高依法行政水平，我们认为，有必要在行政诉讼法修改时适当增加条文规定，尤其是有关教示制度内容的法律条文，进一步完善我国行政诉讼的起诉期限制度。在明确行政机关负有教示义务的前提下，保留目前三个月的普通起诉期限规定。将现行《若干解释》第41条、42条的规定，上升为法律规定，以提髙司法解释规定的合理内容的效力级别及适用级别，摆脱现在仅有司法解释可供引用的窘境。对行政机关教示救济期限错误或者教示救济机关错误时应如何补救作出规定，以补充、完善司法解释的不足等。
其次，修改《行政复议法》补充、完善教示制度方面的相关条文，并保持与行政诉讼法、行政程序法相关规定的协调和衔接。国务院《行政复议法实施条例》第17条的规定，以行政法规的形式明确规定行政机关在作出对行政相对人不利行政决定时，负有教示行政复议救济事项的义务，在一定程度上弥补了行政复议法在此问题上的空白。但遗憾的是，该条规定既没有规定行政决定未附记救济事项的法律后果，也没有明确教示错误时的补救措施。如果不能进一步明确相应的法律后果，本条规定实际上对行政相对人并无任何实质意义，也不能引起行政机关给予足够的重视。
最后，尽快出台《行政程序法》，考虑将现行《行政复议法实施条例》第17条的规定加以补充完善之后，吸收进《行政程序法》中，既要明确规定行政机关作出书面行政决定时的教示义务，更要明确规定行政机关没有依法正确履行教示义务的相应法律后果，比如可以规定，行政机关作出某项行政决定时没有附记教示内容或者教示内容错误时，行政相对人可以要求行政机关补正，起诉期限从补正之日起重新计算等，强化对行政机关的“硬约束”。这一点意义重大。据笔者在多年的行政审判工作实践中了解，除了行政处罚决定书因为《行政处罚法》有明确的规定而行政机关一般都会附记告知当事人救济事项外，行政机关作出其他对相对人权利义务造成影响的行政决定书时，还没有形成教示行政相对人救济事项的习惯。因此，在我国《行政程序法》中明确规定行政机关的教示义务，并规定不履行教示义务的相应法律后果，对促进行政机关全面提高依法行政水平具有十分重要的意义。
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