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第五节 不同诉讼类型时效规则之构建
一、行政诉讼时效设计之基本框架
从行政诉讼类型的角度研究我国行政诉讼的时效制度设计，并进而对当前的时效制度设计进行反思和重构，实质上是站在一个全新的角度，换一种新的思维方式，对我国现行的包括起诉期限规定在内的整个行政诉讼制度重新进行审视和反思。正如我国台湾地区行政法学者蔡志方先生所认为，行政诉讼审判权范围与行政诉讼类型历来都是行政诉讼制度中居于最核心地位的两个关键问题，往往牵一发而动全身。行政诉讼审判权范围近年来一直是我国行政诉讼理论界关注的焦点，行政诉讼审判权范围的扩大是我国行政诉讼制度发展的趋势之一，也是学术界和实务界的共识。而行政诉讼类型化是行政诉讼制度精细化、体系化发展的重要标志，它有助于加强对行政行为的审查以及对公民权利的保障。在诉讼程序中，诉、审、判是一个完整的体系，判决是诉讼程序结束的产物，是对诉讼请求的回应。因此，我国除了应扩大受案范围和完善行政判决体系外，更为重要的是应当导入行政诉讼类型。如上所述，根据各种时效产生的原理，行政诉讼各种基本的诉讼类型适用的时效规定应当是各不相同的，因此，完善我国行政诉讼时效制度设计的前提条件是行政诉讼的类型化。当前，对现行《行政诉讼法》的修改已经列入全国人大的立法规划中，学术界和实务界中主张应根据诉讼类型化模式对当前的行政诉讼制度从整体予以修改的呼声越来越高。可以预见，当我国的行政诉讼法实现诉讼类型化的修改目标时，行政诉讼的时效制度必然随之而完善，更加能够体现各种时效制度的正当性和合理性。到那时候，本来仅适用于撤销诉讼等少数诉讼类型的起诉期限规定，便不再像目前这样泛滥适用于所有的行政诉讼类型，它将回归到其本来所应当发生作用的位置。换言之，起诉期限的适用范围将不再是无限的，而是有限的。
包括起诉期限在内的时效制度是国家立法对原告寻求司法救济时的一种时间上的限制。“有权利必有救济”，这项古老的法律原则要求法律在对权利作出规定的同时，必须为其提供可行的救济途径，否则即便是明确规定了某项权利，也是可望而不可及的空中楼阁。在行政诉讼中，救济途径应当与救济请求所针对的行政行为相适应，这是权利救济理论的基本要求。根据这项要求，行政诉讼的时效制度的设计应当根据行政行为的多元化特点以及无效行政行为、行政事实行为、行政合同等也属于行政诉讼受案范围的特点对不同诉讼类型的时效作不同规定，而不是统一规定所有的行政争议都适用同一的起诉期限规定。例如对于书面行政决定可以规定较短的起诉期限（当然，适用这种短期起诉期限的前提条件是行政机关必须在书面决定中正确履行了教示义务)；对于行政机关的事实行为、消极不作为行为应当规定适用公法上请求权的诉讼时效，而不应适用起诉期限的规定；对于无效行政行为，应当明确规定不受起诉期限的限制，当事人可以随时提起无效确认诉讼。
考虑到我国将来行政诉讼受案范围的扩大，行政争议更具复杂性，现代世界各国行政诉讼的程序标的已经突破传统的行政机关单方法律行为的模式，涉诉的行政行为呈现出多样性，而且行政行为的种类划分标准多，多数情况下难以直接与时效规范挂钩，因此，在行政诉讼的时效制度设计上直接与行政行为的种类划分相挂钩的做法在操作上存在一定的难度笔者认为，被诉行为的种类是诉讼类型划分的主要的基础因素之一，诉讼类型本来就是因应不同的行为种类如行政决定、行政事实行为、行政合同等，为起诉人有效地实现其诉求而设计的的救济途径。因此，从诉讼类型的角度对行政诉讼的时效制度进行考察和设计更为可取，因为行政诉讼基本类型的划分相对简单一些，而且形成、给付和确认三种基本诉讼类型的划分主要体现在包括时效规范等在内的诉讼规则的不同，在司法实践中可操作性更强。总而言之，从诉讼类型的角度来设计时效规范更具有可行性。
二、各种诉讼类型之时效设计
目前，我国行政诉讼法对行政诉讼的类型没有作出明确规定，由此导致的结果是行政诉讼的时效制度建构显得非常简陋和粗糖。在司法实践中，对所有的行政行为、行政争议均适用同一的起诉期限规定，没有考虑到行政行为和行政争议的多样性。因此，在将来修改行政诉讼法时，以行政诉讼类型为标准对行政诉讼的时效制度进行设计，一方面可以弥补现行行政诉讼的时效规定过于笼统、划一的缺陷，另一方面也符合行政行为、行政争议多样化与受案范围扩大化的发展趋势。具体而言：
(一）撤销诉讼之起诉期限设计
1、撤销诉讼之属性
撤销诉讼是最为典型的传统诉讼类型，它是指行政相对人认为行政主体作出的违法具体行政行为侵犯其合法权益，向法院请求撤销该具体行政行为的诉讼。从行政诉讼产生之日起，撤销诉讼就是行政诉讼中的核心诉讼类型，因为其与行政法的发展历史以及行政诉讼的基本目的密切相关。“行政诉讼以撤销违法之行政处分及诉愿决定为目的，称为撤销诉讼，性质则与民事诉讼形成之诉相当。”
撤销诉讼具有诉讼目标的形成性、诉因的不利处分性、诉讼两造的对抗性等特点。撤销诉讼之所以在性质上属于形成诉讼，是因为撤销诉讼针对的对象是行政机关的单方法律行为，即行政决定或者行政处理，根据行政行为公定力理论，行政决定一经作出便推定有效，产生拘束力，其所创设的新的法律关系即告成立。
因此，原告提起撤销诉讼的目的在于请求法院判决撤销行政主体已经作出的行政决定，希望通过这种行政判决溯及既往地消灭行政决定的法律效力，恢复到原有的法律关系中去，并使其因为该行政决定而受损的权益得以修复。因此，撤销诉讼具有形成之诉的典型属性。为了避免行政决定长期处于不确定的状态，影响行政效率，基于维护法的安定性的考虑，立法者必须为原告提起撤销诉讼设置短暂的类似于民事诉讼中的除斥期间的起诉期限予以限制,这是大陆法系国家（地区）如德国、日本和我国台湾地区“行政诉讼”制度上的通例。
2、现有起诉期限规定之保留与完善
我国现行《行政诉讼法》和《若干解释》等司法解释关于起诉期限的规定如果仅就撤销诉讼而言，显然比一般大陆法系甚至英美法系的国家或地区的起诉期限要宽松许多，比如普通起诉期限为3个月，在行政主体依法履行教示救济期限的前提下是比较合理的，起诉期限的期间相对较长，符合我国普通公民法律知识水平不高、时效意识不强的国情。因此，笔者主张应当保留现有起诉期限的相关规定，但在修改现行《行政诉讼法》时，应当对起诉期限的设定范围和适用对象作明确的表述，譬如，建议将《行政诉讼法》第39条规定修改为：“公民、法人或者其他组织对行政决定不服，直接向人民法院提起撤销诉讼的，应当在知道做出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”
另外，目前起诉期限规定存在的最大问题是，由于我国现行行政诉讼制度尚未类型化，导致起诉期限的立法目的和性质不明确，从而导致起诉期限的设定范围与适用对象过于宽泛。因此，我国修改现行行政诉讼法时，应当在诉讼类型化的基础上，学习借鉴有关国家（地区）尤其是大陆法系国家（地区）的立法例和学理，明确起诉期限属于除斥期间（不变期间）的性质，有别于民事诉讼的诉讼时效（消灭时效），并明确规定起诉期限规定的适用范围。对于原告因行政机关作出拒绝决定而提起的课予义务诉讼和一般给付诉讼的时效适用问题，由于原告必须先行或者同时一并提起撤销该项拒绝决定的诉讼，因此，在这种情况下，原告提起的给付诉讼实际上也受到撤销诉讼起诉期限的间接限制。
(二）行政给付诉讼之时效设计
1、行政给付诉讼之特色
民事诉讼中的给付之诉是指原告对被告请求一定的给付（作为或者不作为）之诉，即当事人基于实体法上的请求权而提出的诉求。我国学界一般认为，诉讼时效（消灭时效）的适用对象是请求权。“在法学上，最初请求权与诉权不分。
直到19世纪，始由德国学者Winscheid提出了请求权的概念，并被民法学所接受。”请求权适用于诉讼时效的法理基础在于：（1)请求权适用于诉讼时效有其特定的大陆法系法律文化渊源；（2)请求权所处的权利层面使其具有可救济性；(3)诉讼时效的适用本质与效果决定了对其他权利的排除。行政给付诉讼虽然是借鉴民事诉讼的给付之诉而来，但也保留着一些明显的行政诉讼特色。这种特色表现在：对于当事人的给付请求，比如赔偿请求、补偿请求、政府信息公幵申请或者社会保险方面的给付请求等，法律往往赋予行政机关首次判断权，即规定当事人必须就其给付请求先申请行政机关进行处理，如果对行政机关的处理结果不服，才可以向法院提起诉讼。各国立法和司法实践表明，行政给付诉讼这种行政处理先行的特色，对包括时效在内的诉讼规则影响较大。比如，是否应当复议前置，是适用起诉期限还是适用消灭时效的规定等等。
2、行政给付诉讼之种类
从学理上讲，行政给付诉讼有广义和狭义之分，广义的给付诉讼包括课予义务诉讼和一般给付诉讼。前者是请求行政主体作出某项单方法律行为即行政决定，后者则是请求行政主体作出行政决定之外的其他各种形式给付的诉讼。后者请求的内容形式多种多样，包括事实行为如提供政府信息、给付一定的金钱如退休金或赔偿金、或者请求行政主体不得作出某种可能造成无法弥补的损害的行为等。狭义的给付诉讼仅指后者即一般给付诉讼，不包括课予义务诉讼在内。因此，狭义的给付诉讼是指请求法院命令行政主体作出行政决定以外的给付行为(通常为财产的给付或非公权力行为的非财产性给付行为）。课予义务诉讼和一般给付诉讼既有共同之处又有区别，比如两者都是为实现公法上的给付请求权而设，但两者请求的目的却各不相同，因而表现在起诉要件和审理规则方面既有相同也有不同之处。司法实践中，两种给付诉讼的对象通常是行政主体的不作为行为。
关于行政不作为的理解，我国学术界的观点存在分歧。一种观点认为，行政不作为包括拒绝行为和不予答复、拖延履行等情形。另一种观点认为，行政不作为仅指不予答复和拖延履行，不包括明确拒绝的行为气笔者认为，行政机关的明确拒绝的行为在形式上属于作为，但在实质内容上或者相对于申请人的请求内容来说属于不作为；而行政主体不予答复和拖延履行，属于狭义的行政不作为即消极不作为（有学者也称之为纯粹不作为)。司法实践中原告所称的行政不作为，通常包含上述两种情况，即指行政机关广义上的行政不作为。因此，从广义上界定行政不作为似乎更贴近司法实践活动的原貌。但从时效设计和适用的角度看，笔者主张应对拒绝行为与消极不作为区别开来，适用不同的时效规定。
3、行政不作为案件之时效
实践中由于对现行《行政诉讼法》和《若干解释》的相关规定理解不尽一致，一直存有分歧的观点和做法：一种意见认为应当是原告提出申请60日届满后的3个月或2年内提出；另一种意见是原告提出申请60日届满后的5年或者20年内提出；甚至还有一种意见认为应当不设定起诉起点和终点。笔者认为，上述意见均有不妥之处，都没有区分不同的情况给予不同的处理。我们可以在借鉴国外立法规定和司法实践做法的基础上，对拒绝决定和消极不作为两种情况设计不同的时效。具体而言，由于拒绝行为是一种特殊的行政决定，当事人起诉要求撤销该拒绝决定，自然应当适用起诉期限的相关规定，而消极不作为实际上并不存在一个具有拘束力的行政决定，因而也就不存在行政决定的效力需要维护的问题，故也没有适用起诉期限规定的必要。但是，为了防止出现原告过于迟延起诉的现象发生，可以考虑适用公法上请求权的消灭时效（诉讼时效）或者权利失效制度予以规范。具体理由如下：
因广义上的行政不作为发生纠纷，原告可以根据请求内容的不同而提起课予义务诉讼或者一般给付诉讼。譬如，原告向某行政机关申请颁发许可证，如果行政机关拒绝，因为拒绝答复也是一种行政决定，对申请人产生拘束力，申请人不月艮，必须在撤销诉讼的法定期限内提起撤销拒绝决定的诉讼，同时一并提起课予义务诉讼，请求判决行政机关作出颁证行为。此时，原告不得撇幵行政机关的拒绝决定，单独提起课予义务诉讼。在这种情况下，原告的起诉受撤销诉讼的起诉期限的约束是合理的。如果原告超过起诉期限再起诉，拒绝决定已经产生形式确定力，原告一并提起的课予义务诉讼也显然已经不合法，不可能胜诉。
在一般给付诉讼中亦相类似。譬如原告申请行政机关提供某项政府信息，行政机关认为其申请不符合公幵的条件而作出拒绝决定，因为拒绝决定（答复）也是行政机关作出的一项单方法律行为，此时，原告如不服亦应在起诉期限内提起撤销拒绝决定的诉讼，同时一并提起一般给付诉讼要求判决行政机关履行公开义务，在这种情况下，原告的起诉自然应受撤销诉讼起诉期限的约束。
问题是，在原告提出上述两种申请，而行政机关却一直不予答复或者口头答应“研究研究”却拖延履行的情况下，应当如何合理地为原告的起诉设置一种时间上的限制。我国目前司法实践的做法是，根据《若干解释》第三十九条第一款的规定^进行推定，行政机关的履行期限届满即视为原告已经知道行政行为的内容，起诉期限幵始计算，最长不得超过2年。笔者认为，这样的时效规定缺乏公平性，有曲意偏袒行政机关之嫌。理由是：
效率原则是行政法的一项原则，主要是指行政机关在执法活动中应讲求工作效率，当然，行政相对人参与行政活动也应讲求效率。但在因消极不作为引起的行政案件中，因为消极不作为是行政机关低效率行为的表现，但目前的时效规定和司法实践中的做法却是把行政机关这种低效率行为的不利后果通过时效规定转嫁到申请人身上。因为相比较而言，行政机关比申请人更加熟悉申请事项的办理期限，更加有义务严格遵守期限的规定，在期限届满之前必须对申请人作出肯定或者拒绝的决定，并告知不服决定的救济途径和期限。这样可以促使当事人尽快处理其与行政机关发生的行政争议，使得相关的法律关系和社会秩序得以尽早稳定。但现行的时效规定和实践中的做法却反其道而行，只强调申请人要提高解决纠纷的效率而没有强调行政机关提高依法行政的办事效率，如果申请人错过起诉期限再寻求救济，则无胜诉的希望。这样的结果是通过法院裁判原告败诉这种表象，去掩盖和袒护的行政机关没有履行法定职责或者消极不作为的过失责任，不利于行政机关及其工作人员提髙依法行政意识和工作责任心。
在实践中，消极不作为可能是行政机关某些具体工作人员办事拖拉造成的，也可能是行政机关具体办事人员对一些难处理的问题或者申请事项试图通过久拖不办的方式不了了之，或者是因工作人员责任心不强，完全漠视申请人的正当权益和法律规定的职责等原因造成的。起诉期限设置的本意在于提高行政执法的效率，及时稳定行政决定所形成的法律秩序，而不是为了给行政机关的消极不作为能够逃避法律责任的追究提供一个避风港。因此，在这种情况下，司法实践中以推定申请人在行政机关办理特定事项的期限届满时就已经知道被诉行政行为的内容，并套用撤销诉讼的起诉期限规定对原告的起诉予以限制的习惯做法既缺乏正当性又缺乏合理性。总之，消极不作为应当适用起诉期限规定，而且起算点从知道拟制的行政行为内容之日起计算，这种时效适用模式等于将必须知悉某项应申请行为作出的法定时间或者合理时间的义务强加于申请人身上，对于普通老百姓要求过高，而对于具体办理申请事项的行政部门有偏袒之嫌。
笔者认为，这种情况可以借鉴美国的做法。即在申请人提出申请之后，行政机关办理特定事项的期限届满时只是申请人可以起诉的一个时间起点，但申请人也可以等待行政机关的答复，如果行政机关不作答复，则时效也不进行。这样的时效规定更加有利保护申请人的合法权益，强化对行政机关消极不作为的监督因为消极不作为根本不存在行政决定的效力需要维护的问题，自然也就没有适用起诉期限的余地。其实，笔者认为，对最高人民法院《若干解释》第三十九条规定的理解适用，在处理类似案件时，也可以如同美国的做法一般来操作，即行政机关办理申请事项的期限届满只是当事人可以起诉的始期，但并不意味着在此之后原告只有在2年的时间内才能起诉。只不过在司法实践中，我国的法官们都已经习惯了撤销诉讼的那一套思维逻辑，多数法官都会遵循这样的逻辑，即既然法律规定了原告在什么时间点开始便可以起诉，那么，由此可以推定原告已经知道行政不作为的具体内容，那么，起诉期限自然应当幵始起算，而且最长不得超过2年气这就是典型的撤销诉讼的思维逻辑。
然而，由于消极不作为引起的行政争议属于公法上的法律纠纷，为了防止原告的起诉过度的迟延，导致发生诸多的陈年旧案，既影响行政效率，又浪费有限的司法资源，客观上要求应当给予必要的时间限制，不宜放任原告可以任意、随时地提起这种公法争议。笔者认为，在这种情况下，可以学习借鉴一些国家的立法规定和实践做法，即可以直接参照适用民法上请求权的诉讼时效（消灭时效）给予这种公法上的请求权设置时间上的限制，也可以借鉴德国、日本和我国台湾地区的一些具体做法，臂如引入权利失效制度，或者是通过立法规定公法上请求权的消灭时效，如果原告超过请求权时效才起诉的，应当视为其起诉过于迟延而缺乏利益保护的必要，法院可以判决驳回诉讼请求4、起诉期限对一些给付请求的限制.
实践中应当注意的一个问题是，有些一般给付诉讼的提起必须间接受到撤销诉讼起诉期限的规制。原因在于撤销诉讼在行政诉讼类型中居于核心的地位，如果原告的给付请求权成立与否是以某项行政决定为依据基于诉讼经济的原则以及行政行为效力的拘束，原告不得先行或者单独提起一般给付诉讼。这种情况下，原告若欲实现他的给付请求，必须依法在法定期间内提起针对该项行政决定的撤销诉讼的同时，一并提起给付诉讼。如果原告错过了撤销诉讼的起诉期限，行政决定已经产生不可争力，其给付请求权随着失去了合法的依据。对此，德国《行政法院法》虽无明文规定，但德国行政法学者胡芬教授认为：“如果诉求是基于某一行政行为而产生的给付，而该行政行为相对于原告而言已经是不可诉的了，这时也同样缺乏法律保护需要。“而我国台湾地区“行政诉讼法”第八条第二项则明文作出了这一限制性规定。对此种一般给付诉讼的提起施加这样的特别限制的理由是：如果允许原告事后单独提起此种一般给付诉讼，可能出现原告在错过撤销诉讼的起诉期限后仍然能够获得实质性救济；这样一来，有关撤销诉讼的起诉期限规则将被有效规避，形同虚设；这种结果显然与行政行为的效力原理无法相互贯通。因此，由于此种一般给付诉讼的提起必须以相关撤销诉讼的提起为条件，故实际上也间接地受到撤销诉讼起诉期限的规制。
(三）确认诉讼之时效设计
1、确认诉讼不受起诉期限限制
确认诉讼是指原告起诉请求确认行政主体的行政行为是否无效或者违法，或者请求确认其与行政主体之间是否存在特定行政法律关系的诉讼。比如在德国，《行政法院法》第43条及第113条规定了法律关系存在与否确认诉讼、无效确认诉讼和续行确认诉讼等，日本和我国台湾地区的立法中也规定了类似的确认诉讼。当事人提起各种行政诉讼，无论诉讼的表现形态和诉求内容如何，都体现为某种公法上的权利义务争议，或者公法上的法律关系争议。换言之，确认诉讼的标的实质上就是某种法律关系。“可见，任何性质和内容的行政案件都可能成为确认诉讼的客体，至少从理论上讲看，都有可以通过确认诉讼获得某种程度的解决。”因此，确认诉讼的适用范围最为广泛，也最容易出现被行政相对人滥用的可能性。为了防止当事人滥用诉权，随意把法院当作咨询或者鉴定某个法律问题的廉价机构，浪费稀缺的司法资源，必须为确认诉讼的提起设定一个门滥，即设置一定的起诉条件。但是，根据确认诉讼的性质，大陆法系国家（地区）如德国、円本和我国台湾地区在立法上均没有规定原告提起确认诉讼的起诉期限，在司法实践中确认诉讼也不适用起诉期限的规定，而且学理上的通说也均认为确认诉讼不应起诉期限的限制，而是受其他起诉条件的限制。
在各国立法中，确认诉讼为什么不适用起诉期限的规定呢？笔者认为，其根本的原因在于确认诉讼的裁判结果只是对本来已经存在的法律关系，因解决当事人之间在认识上发生的争议而予以澄清和确认，既不会引起既有法律关系的变动，也不涉及行政行为效力的维护问题，而如前所述，设置起诉期限的目的在于期间届满之后，行政机关单方法律行为即具体行政行为便获得了形式确定力（不可争力），因此，确认诉讼的性质决定其同样没有适用起诉期限的必要。臂如，实践中，当事人对行政机关的事实行为（如暴力行为、拆除建筑物等）提起确认诉讼，因无关行政行为效力的维护问题，无须适用起诉期限的规定。而当事人对某项具体行政行为提起争议，无非是主张行政行为无效或者违法，也可能会一并提出赔偿请求，对此，各国的立法和司法实践均分别作出处理，但无论裁判的结果如何，基于确认判决效力的有限性，法院最终的裁判结果均与被诉具体行政行为的效力存废无关。因为无效行政行为本来就没有效力，而具体行政行为被确认违法并不包含其效力被否定的意思。
2、关于确认诉讼的起诉规则
大陆法系国家（地区）通过设置其他什么起诉条件作为防止滥诉的“门槛”呢？据了解，主要是以下两方面的条件：一是诉的利益规则（原告有即受确认判决之法律上利益），二是确认诉讼的补充性规则。
(1)“诉的利益”规则诉的利益是指原告起诉谋求判决时的利益。大陆法系国家（地区）的行政诉讼法一般都借鉴民事诉讼中关于确认诉讼“诉的利益”的规定，在行政诉讼法中对确认诉讼也作出类似的“诉的利益”的特殊规定气为何民事诉讼和行政诉讼中，“诉的利益”在确认诉讼中如此被广泛关注和讨论，而在形成诉讼和给付诉讼中却不成问题？这是因为，在形成诉讼中，只要原告起诉符合法律明确规定的个别情形，法院就必须受理并作出判决，无须考虑原告有无“诉之利益”的问题；在给付诉讼中，只要原告具有给付请求权，因此而发生的争议应可以直接提起诉讼，法院当然受理并作出判决，也没有必要审查原告进行诉讼有无利益的问题；然而，确认诉讼的情况则大不相同，如果不就确认的对象进行必要的限制，那么当事人可以就任何事情向法院提起确认诉讼。也就是说，在确认诉讼中，只有当原告的权利或者法律上地位现实地处于不安之状态，即当原告对于尽快确认具有某种正当利益时，法律才认可其具有提起确认诉讼的“诉之利益”。比如，在德国，对于一个已经终结的行政行为提起续行确认诉讼，此时，确认利益要件充当着确认诉讼“门滥把关”的作用，其目的在于“避免权利保护对当事人而言已显得无足轻重时，法院还必须为已终结的行政处分是否违法作出裁判。”原告这种特殊的确认利益如何判断是否存在？在德国的行政诉讼实务中，“一般而言，确认利益在下列情形中都会得到肯定：1，存在重复危险；2，为了消除某种继续存在的歧视（恢复名誉之利益）；3，为了澄清故意的职务责任或赔偿的违法性的诉讼中；4，在某一重要的基本权利地位受到侵害时。”^在域外的司法实践中，对于当事人有无“诉的利益”的判断与时效问题存在一定的关联性。比如，在德国，当事人提起一般确认之诉或者继续确认之诉虽然不受撤销讼起诉期限的限制，但如果当事人起诉过于迟延，可能被认定为缺乏法律保护的需要而丧失寻求司法救济的权利。在我国台湾地区，当事人起诉确认行政处分违法，行政法院就此作出的确认判决，具有拘束国家赔偿诉讼之普通法院的效力。但如果国家赔偿诉讼毫无胜诉之希望时（如已经明显超过赔偿时效等），为防止滥诉，可认为当事人并无提起确认诉讼之正当利益。
(2)确认诉讼的补充性规则确认诉讼的补充性通常也被称为“后备性”，意指在形成、给付、确认三种基本诉讼类型中，只有在其他诉讼种类无法提供有效救济时，确认诉讼才能被运用。确认诉讼的补充性规则在德国和我国台湾地区立法中被明文规定。确认诉讼的补充性规则的立法理由主要是基于诉讼经济和权利保护之完善性而来。根据司法被动性原则，法院必须根据原告的诉讼请求作出相应的裁判。形成诉讼、给付诉讼和确认诉讼之间的差别主要表现在法院根据不同的诉讼请求所作出的判决在内容和效力上存在差异。学理通说认为，形成判决能够直接创设、变更或者消灭某种法律关系，具有形成力。给付判决所确定的给付义务人如果没有如期履行判决义务，法院可以通过强制执行来实现判决的内容，具有执行力。而确认判决的既判力仅仅具有其他两种判决也同时具有的实质确定力，即当事人对已经该确认判决所确定的法律关系，不得在其他诉讼中提出与之相反的主张。“换言之，虽然各种法律上争议原则上均可以提起确认诉讼，但确认判决对于原告的权利救济和纠纷的解决来说往往不直接、也不彻底。”认判决效力的这种有限性，决定了确认诉讼相对于形成、给付两种诉讼的补充性地位。“寻求法律保护者，应依循保护最大的诉讼途径为之。”实践中，撤销判决或者给付判决显然比确认'判决更能够满足原告起诉的目的。比如，原告向某工商行政机关申请办理营业执照，工商机关以其欠缺法定申请条件为由作出拒绝决定，原告不服，认定自己已经具备各项条件，此时原告应当及时依法提起撤销诉讼，同时一并提起课予义务诉讼，请求撤销拒绝决定并责令行政机关颁证，才能达成其起诉目的，而不能单纯就其是否符合申请颁证条件提起确认诉讼。如果原告怠于提起撤销诉讼，起诉期限一旦届满，工商机关作出的拒绝决定已经产生不可争力，那么原告与工商机关之间的此项行政法律关系已告确定，不得再提出任何争议。如果此时还允许原告再提起无起诉期限限制的确认诉讼，来主张因该拒绝决定产生的行政法律关系存在或者不存在，其结果不仅导致行政行为的效力长期处于不确定状态，事实上还架空了撤销诉讼的中心地位，变相地规避了起诉期限制度。因此，根据确认诉讼的补充性规则，原告的权益能够通过撤销诉讼或者给付诉讼得以实现的，就不允许其提起确认诉讼。从确认诉讼的补充性规则可以看出，确认诉讼虽然不直接受撤销诉讼的起诉期限或者给付诉讼的消灭时效的约束，但在补充性规则发生作用的情况下，实际上确认诉讼也间接地受到这些时效规定的制约。
总而言之，如同民事诉讼中的给付之诉适用请求权消灭时效（诉讼时效），形成之诉中适用除斥期间，而确认之诉则一般没有时效限制而是受“诉的利益”等其他诉讼要件限制一样，在行政诉讼中，最具特色的撤销诉讼适用的是起诉期限，行政给付诉讼有的设置公法上的请求权消灭时效予以规制，有的直接参照适用民法的消灭时效，而确认诉讼一般也没有时效限制而受“诉的利益”等其他起诉要件限制。换言之，在时效规则方面，各国行政立法与民事立法虽然表面上存在许多鲜明的差异，但其背后的基础法理应当是相通的。
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