温馨提示：该篇为博士论文部分章节，如需阅读全文，请移至本文末尾
第三节 起诉期限之设定范围
任何一项法律制度，基于其设立的价值取向与功能目标，往往都有特定的适用范围与适用对象。对该项制度适用范围与适用对象的限定，不论过于宽泛或者过于狭窄，都将导致对该项制度价值的损减甚至背离。各国的立法例、司法实践和学理通说反映，起诉期限的设定和适用范围与行政诉讼的诉讼类型密切相关。
一、行政诉讼类型之特色
民事诉讼中对诉的划分，通常是根据原告提起诉讼的目的或者请求判决的内容的不同，将诉分为给付之诉、确认之诉和形成之诉三大种类。在民事诉讼制度发展史上，诉的种类最初仅有给付之诉一种，后来才出现确认之诉和形成之诉。三大种类的诉所适用的时效规定是不同的，一般来说，给付之诉适用的是诉讼时效（消灭时效），确认之诉没有时效上的限制，而形成之诉适用的是除斥期间。给付之诉、确认之诉和形成之诉，分别对应民事实体法上的请求权、支配权和形成权。行政诉讼脱胎于民事诉讼，也根据原告诉讼请求目的的不同，分为形成之诉（撤销之诉）、给付之诉（一般给付之诉和课予义务之诉）和确认之诉，也适用不同的时效规定。
行政诉讼虽然脱胎于民事诉讼，但它从产生之日起便保留着一些鲜明的特色。“行政诉讼是通过诉讼程序解决行政争议的制度。一方面，行政诉讼作为诉讼的一种，与刑事诉讼、民事诉讼具有共同性，应当遵循诉讼的基本原理和规则；另一方面，行政诉讼的审理对象为行政争议，而行政争议既不同于民事争议，也不同于作为刑事诉讼审理对象的被告人是否有罪的问题。因此，行政诉讼又有其特性，应当遵循不同于刑事诉讼、民事诉讼的规则。如何认识行政争议即成为构建行政诉讼制度的关键。”笔者认为，行政诉讼最大的特色莫过于撤销诉讼在行政诉讼类型中的主导地位（大陆法系多数国家行政诉讼的发展史表明，在行政诉讼发展的最初阶段往往只有撤销诉讼一种诉讼类型）。行政诉讼之所以具有这样的特色，原因在于行政争议往往因具体行政行为而起，行政审判实质上是对一个已经确定了的权利义务关系的被诉具体行政行为的合法性进行司法确认。与民事审判解决的是平等民事主体间的民事纠纷不同，行政审判所解决的是不平等的行政主体与行政相对人之间的法律纠纷。这种法律关系的不平等性主要表现为，行政主体代表国家行使公权力，可以通过作出具体行政行为的方式先行确定行政相对人的权利义务，甚至有权对具体行政行为直接予以执行，保证具体行政行为内容的实现。而民事法律纠纷中的当事人一般不能釆取自力救济的方式来实现自己的主张。之所以存在这样的区别，是由行政审判的对象——具体行政行为的特殊性(行政行为的效力）所决定的。
二、撤销诉讼设定起诉期限之理由
(一）行政行为的效力
我国行政法学界通说认为，行政行为的效力在内容上有四种表现：公定力、确定力、拘束力、执行力，这四种效力既相互独立，又相互依存，其中公定力是行政行为其他效力的基础和前提。公定力概念的首创者日本学者美浓部达吉认为："所谓国家行为的公定力，就是说：在公法关系上，国家的意思行为有决定该关系的权力；而这种行为，至被有正当权限的机关取消或确认其无效时为止，是受‘合法的’推定的，对方的人民不得否认其效力。”因为行政机关代表国家行使权力，所以，其行为暂且被推定为合法，便是当然的事情了。美浓部达吉以国家意思之公定力为核心，推导出行政处分之公定力理论，主要意思是：国家行为受合法的推定，除了有权机关撤销或认定其无效，对方的人民不能否定国家行为的效力，只能依法通过诉讼手段请求救济，若法律不允许通过诉讼解决，则只能靠行政权的自我克制。其实，早在美浓部达吉之前，德国行政法学鼻祖奥托迈耶（Otto Mayer,1846-1924)，也是大陆法系行政法学核心概念“行政处分”（Verwaltungsakt)的创设者，在说明“行政处分”的含义时就指出：“行政处分的效果辄因行政处分本身所根据的法律上之限制及羁束，而多方面受到约束。但是，这种制约，论其在法律上的性质，与法院（民事）的判决之制约并无异样。违反法律的判决，乃是不生效力的，亦是应予撤销的。惟在其被撤销之前，吾人则应直认其具有法律上的实效性。在判决中所表现的公权力，经常自己确信其为适法。对行政处分而言，毋宁说仍有其适用。”根据奥托·迈耶的理解，行政机关的行政行为和法院的司法判决都是国家权威的宣示，如同法院确信自己的判决为合法一样，行政机关具有确信自己的行为合法的权力。奥托.迈耶的上述思想经美浓部达吉继承并明确提出公定力概念后，又经田中二郎等人鼓吹，遂成为日本之通说，并且对包括我国在内的其他大陆法系国家行政法学的发展产生深远影响。
通说认为，行政行为的公定力，是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。“公定力要求受其拘束的对象承担两项基本义务，一为先行服从义务，这主要是针对行政行为的相对人而言的。它要求相对人将对行政行为的异议诉诸事后的救济渠道加以解决，而在此之前只能对其表示服从。否则，有关机关可直接动用强制手段迫使其履行相应的义务。二是不容否定义务，这主要是针对国家机关及其他社会组织或公民个人而言的。基于对国家机关之间权力配置、分立秩序尊重的考虑，当行政机关执行法律作出行政行为时，其他行政机关及法院就保持克制和容忍，不得无视甚至否定该行政行为的事实存在。其他的社会组织和公民个人也应对其予以正视，不得以自己的行为破坏该行政行为所确定的社会关系。”
学界普遍认为，行政行为的这种法律效力是民事行为所不具备的。因为在民事法律关系中，一方当事人所作的意思表示，在另一方当事人承认前，不具备法律上的约束力，即使是法律规定为单方意思表示即生效的法律行为（形成权)，另一方当事人明确表示拒绝接受该意思表示时，在法院作出生效判决前，一方当事人的这种法律行为仍然对另一方当事人不具备约束力。然而与此相反，行政机关的行政决定一旦作出，无论行政相对人承认与否甚至反对，都只能推定行政决定是合法、有效的，在有权机关依照法定程序撤销之前，对包括行政相对人在内的其他主体均有拘束力，如果行政相对人未在法定期限内寻求救济而又不履行行政决定所课予的义务，行政决定还具有执行力，可以依法强制执行。
为什么许多大陆法系国家的学理和实务都承认行政行为的公定力？根本的原因是，由于国家对社会生活各个领域的调整主要是通过行政法律关系的产生、发展、变更和消灭来完成的，这一过程的每一环节都需要行政机关实施行政行为来推动，因此，行政行为的实施是否有效直接决定国家对社会的调整力度。而行政行为是否为社会所尊重完全取决于其公定力是否存在和是否为社会所承认。假如没有公定力作基础或这种公定力不为社会所承认，那么相对人或其他组织、机关便可以否认行政机关行政行为的效力，并把自己的意思表示与行政行为代表的国家意志并列，那么，国家行政将陷于瘫痪，公共利益、社会成员利益乃至相对人本身的利益也将受到重大损失，行政管理秩序和法律秩序亦无从谈起。因此，可以这么说，行政行为的公定力决定着国家行政功能的实现，公定力理论在各国的行政法中举足轻重，是行政法律关系主体双方不对等性的理论基础。这一点与民事法律关系主体双方的平等性形成鲜明的对比，也说明了为什么行政诉讼虽然脱胎于民事诉讼，但从它产生之日起便保留着鲜明特色的根本原因所在。
(具体）行政行为这一概念从德国行政法产生时起，实际上就是以法院的裁判为蓝本的，不论是行政行为还是法院的裁判两者都是将抽象的法律规范具体化，都体现了以强制力为后盾的国家意志。行政主体作为事实的发现者通过收集证据认定事实后，又通过适用法律，最终作出行政决定。这个过程与司法裁判的过程并没有本质上的区别。特别是在行政裁决中，行政机关实际上行使了类似于法院的职权。在此类案件中，行政机关和法院间的界限是如此模糊，以至在英国即使是本土的行政法学者也难以准确界定某一行政裁判所的属性和裁判所中的裁判官能否称为“法官”（judge)。因此，被法院所审查的行政行为实际上类似于一审法院的一审判决；行政诉讼所系属的一审法院作为“复审机关”，实际相当于民事诉讼中的二审法院；行政诉讼中的一审裁判也相当于民事诉讼中的二审裁判。这也正是行政诉讼在英美法系被称为“司法复审（judicial review)”的原因之所在。
(二）行政行为不可争力与起诉期限
根据行政行为效力理论，行政行为效力之一的不可争力（形式确定力）是指行政相对人在法定期限届满之后不得对行政行为的合法性提起争讼的作用力。它与诉讼法上的判决形式确定力是相对应的概念，是行政行为公定力原理的自然延伸和深化，也是公定力对行政法律关系主体双方的进一步要求。众所周知，行政诉讼的目的在于对行政进行合法性控制和为行政相对人提供权刹救济，根据“有权利必有救济”法治原则的要求，行政相对人在不服行政主体作出的行政行为时，依法享有通过法定途径在法定期限内获得救济的权利。也就是说，行政诉讼设立的目的在于为行政相对人理性地质疑、挑战行政行为公定力提供一条行之有效的渠道。但是，行政活动的不间断性客观上要求行政行为的效力应当尽早获得确定，因此，各国通过立法为撤销诉讼设置短期的起诉期限便有了正当理由。
从起诉期限产生的原理看，由于规定起诉期限的目的在于经过一定期间之后，便赋予行政决定以不可争力（形式确定力），因此，只有针对行政决定提起撤销诉讼才有适用起诉期限的可能。关于行政决定的界定问题，在德国、日本和我国台湾地区等大陆法系国家和地区中，行政决定称为行政处分，往往对行政处分釆用最狭义的界定，仅指行政机关的单方法律行为，即针对特定的人和事单方面作出的旨在发生某种法律效果的意思表示，不包括行政机关的行政不作为、事实行为、抽象行为和行政合同行为等活动。因此，关于起诉期限的设定范围，从行政诉讼的产生和发展历史以及目前世界上多数国家（地区）的立法例和司法实践来看，起诉期限的设定范围仅限于对行政机关依职权单方作出的行政决定不服而提起撤销诉讼（司法审查）的情形。
三、其他诉讼类型之时效
在德国、日本和我国台湾地区，针对行政处分中的可撤销行政行为提起的撤销诉讼才设定起诉期限，对行政机关不作为提起的课予义务诉讼也因需行政复议前置而准用起诉期限的规定；如果是对无效行政处分提起无效确认之诉，则无起诉期限的要求。其他确认诉讼也因不涉及单方法律行为的效力维护问题，因此也无适用起诉期限的必要；如果当事人对行政不作为、事实行为、行政合同行为等提起的违法确认诉讼或一般给付诉讼，也均无起诉期限的要求。由于一般给付诉讼是基于既有的法律关系产生的请求权而提出的给付诉求，各国立法和司法实践一般的做法通常是参照适用民法的请求权消灭时效的规定，而在我国台湾地区的《行政程序法》中，则明文规定公法上请求权的消灭时效为5年。
总之，如果说行政相对人提起给付诉讼，是基于既有的法律关系产生的给付请求权而主张行政机关必须依法履行给付义务；那么，行政相对人提起确认诉讼则是基于既有的法律关系是什么发生争议而请求法院予以确认。当事人提起这两类诉讼的结果无论如何，都既不会直接导致既有的法律关系发生变动，也不会直接形成新的法律秩序。也就是说，给付诉讼和确认诉讼均无关行政行为效力的维护问题，而根据上述的分析，各国设置短期起诉期限的主要理由是迅速确定并维持具体行政行为所创设的新的法律关系和社会秩序，进而维护法律的安定性。因此，针对撤销诉讼设定起诉期限顺理成章，而针对给付诉讼、确认诉讼等设定起诉期限的理由却并不存在。各国的立法和司法实践反映，提起给付诉讼的时效规定往往明显有别于撤销诉讼的起诉期限，通常是参照适用民事诉讼时效（消灭时效）的规定，有的则适用比起诉期限宽松得多的公法上请求权时效的规定，此外，德国和我国台湾地区司法实践中还通过适用权利失效制度，来防止出现权利人提出给付请求过于迟延的现象。而行政相对人提起确认诉讼往往不受起诉期限的限制，也不直接受诉讼时效的限制，从各国的立法和司法实践看，对此类诉讼往往在原告的起诉是否具有“诉的利益”等方面设置限制条件，或者运用确认诉讼相对于撤销诉讼、给付诉讼仅具有补充性作用，在通过撤销诉讼或者给付诉讼能够获得救济情况下，应首先选择撤销诉讼或者给付诉讼，不得提起确认诉讼等诉讼规则，来防止原告滥用诉权。
返回本篇博士论文目录查看全文 上一篇：域外各种诉讼类型之时效规定 下一篇：我国目前相关立法规定及现有修法观点之检讨
