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第三节 起诉期限与相关制度之关系
一、起诉期限与受案范围
行政诉讼的受案范围，又称行政诉讼主管，是指人民法院受理一定范围行政争议案件的权限，即确定人民法院与其他国家机关之间在解决行政争议案件上的分工。行政诉讼的受案范围要由法律、法规作出明确规定，这是行政诉讼区别于民事诉讼的主要特色之一。在民事诉讼中，人民法院受理案件法律原则上不限定什么性质的纠纷才可以起诉，只要符合民事诉讼法规定的起诉条件。而行政诉讼则不同，基于司法权对行政权的监督制约有限性的原因，不是所有的行政纠纷都属于行政案件的受案范围，而且一种国家权力对另一种国家权力监督制约必须有法律的明确授权方可行使，故各国立法均明确对受案范围作出规定，这种关系是民事诉讼所不具备的。大陆法系各国的立法例和司法实践反映，一国行政诉讼受案范围的变化与行政诉讼时效规定的多样化密切相关。
(一）受案范围的逐步扩大与起诉期限的适用范围变化
行政诉讼制度发展的历史表明，在第二次世界大战以前，大陆法系诸国（地区）处于“守夜人政府”、“夜警国家”时期，各国通过单一的撤销诉讼基本上可以满足为行政相对人提供有效司法救济的需求，因为在行政诉讼制度初创时期，行政对民众的合法权益的侵害几乎仅仅表现为某些具体的行政侵益行为，原告提起撤销诉讼的一项条件是有被诉具体行政行为存在，另一项条件是必须在起诉期限内提出。之后，受案范围才随着社会发展的需要逐步扩大。①也就是说，初期行政诉讼的对象只是具体行政行为即单方行政行为，并不包括后来纳入受案范围的抽象行政行为、行政事实行为、行政合同等。行政相对人为了消除行政机关单方法律行为的效力，只能通过提起撤销诉讼来寻求救济，撤销诉讼在性质上属于形成诉讼，必须遵守类似民事除斥期间的起诉期限的规定，起诉期限适用于所有的行政案件。后来随着各国社会发展的需要，行政诉讼的受案范围逐步将因抽象行政行为、行政事实行为、行政合同等引起的行政争议纳入进来，具体行政行为的存在不再是所有行政案件必备的起诉要件，原来的起诉期限也不再是提起所有行政案件均必须遵守的法定期间，行政诉讼的时效制度因应被诉行为和诉讼类型的不同而出现多样化的趋势。比如，在德国，对规范（即抽象行政行为）审查请求设置了两年的请求期限，而该国目前撤销诉讼起诉期限为一个月，特殊情况下(如行政机关未履行教示义务）为一年;对于一般给付诉讼（如基于行政契约提出的给付请求）和确认诉讼（确认违法、无效或者某种法律关系是否存在），由于不涉及具体行政行为（行政处分）效力的排除问题，故也无须适用撤销诉讼起诉期限的规定，有些案件可以直接参照适用民事请求权消灭时效，有些案件法院认定起诉人因过迟起诉导致权利失效而拒绝受理，有些案件则通过起诉人是否存在“诉的利益”等其他条件来防止当事人滥用诉权。在我国台湾地区，行政诉讼受案范围的变化发展形态与德国比较接近，行政时效制度多样化的情况也基本相同。针对具体行政行为（行政处分）提起撤销诉讼原则上均须复议前置，而且适用两个月起诉期限（不变期间）；基于法规之规定、公法契约之约定或因行政事实行为等公法上原因产生的给付请求，行政相对人可以提起一般给付诉讼，因为此类诉讼不涉及行政处分效力的排除，故不必适用起诉期限的规定，我国台湾地区“行政程序法”专门规定了公法上请求时效。对于确认诉讼（即请求确认违法、无效或者某种法律关系是否存在），此类诉讼也不涉及行政处分效力的排除问题，也不必适用起诉期限的规定，但实践中有些案件可能受权利失效制度的影响。
(二）我国现行规定之检讨
如同大陆法系几个代表性国家行政诉讼制度初创时期的情况一样，我国现行《行政诉讼法》所规定的受案范围也比较窄。根据现行《行政诉讼法》第2条的规定，并结合该法第11、12条规定的内容，.我国行政诉讼受案范围被概括限定在具体行政行为（即行政处分、单方行政法律行为）范围之内（行政机关不履行法定职责等消极不作为被当作拟制的具体行政行为看待)，即与大陆法系几个代表性国家行政诉讼制度初创时期的受案范围基本相同。但根据后来《国家赔偿法》关于行政赔偿程序的规定以及最高人民法院司法解释的规定，在目前的司法实践中，行政诉讼的受案范围显然并不局限于行政机关的单方行政法律行为，还包括行政事实行为（如暴力执法）等引起的行政争议。最高人民法院《若干解释》还增加了确认判决形式，回应了诉讼实践的一些实际需求，使得诉讼形态出现多样化的发展趋势。但由于我国现行《行政诉讼法》是以行政处罚这种典型的单方行政法律行为为蓝本设计的诉讼规则，受案范围并不包括抽象行政行为、行政合同等，在诉讼类型化方面也远远未达到成熟的程度，因此，现行《行政诉讼法》和最高人民法院《若干解释》只有原本仅适用于撤销诉讼的起诉期限一种时效规定，在司法实践中，无论是单方行政法律行为还是行政事实行为，也无论是行政机关积极作出的行政决定还是消极不作为，行政相对人对这些行为不服提起的任何一宗行政案件均划一地适用起诉期限的规定，以致于实践中出现一些逻辑上合法但实质上有悼常理的负面案例。笔者认为，之所以出现一些因时效适用问题引起的争论和负面影响，根本的原因在于现行《行政诉讼法》的规则设计过于简单和粗糖，没有因引起行政争议的行为性质不同和诉求(往往与诉讼类型相对应）不同而设置不同的时效规则。大陆法系几个代表性国家行政诉讼制度发展过程中走过的路径已经为我们提供了很好的参考借鉴经验。目前我国学界和实务界对下一步修改行政诉讼法时必须扩大受案范围问题已经达成普遍的共识，考虑到受案范围的扩张和各种诉讼类型规则的逐步完善，将来我国行政诉讼时效制度呈现多样化的规则设计的景象，应该说是可以预见的。
二、起诉期限与无效行政行为
(一）针对无效行政行为提起的诉讼不适用起诉期限
大陆法系国家和地区的学理通说都普遍承认无效行政行为，无效行政行为是大陆法系国家行政法的重要概念、理论和制度。无效行政行为概念是伴随着行政法的重要理论行政行为公定力理论而产生的，是对传统公定力理论的补充和完善。由于行政行为作出时欠缺法定的实质要件，因此行政行为自始全然不发生法律效力。无效行政行为通常与可撤销行政行为相对应，是对存在瑕赃的行政行为的一种划分，前者属于严重而且明显的违法行政行为，后者则属于一般情形的违法行政行为。虽然两者均属于违法行政行为，但基于权利救济的考虑，大陆法系国家在立法上予以明确的界分，使它们适用不同的程序和规范，可撤销行政行为只能走撤销诉讼途径来消除行政行为效力，而且必须遵守起诉期限；无效行政行为可以随时提起无效确认诉讼，也可以在起诉期限内请求撤销。根据行政行为公定力理论和各国的制度安排，一般违法的可撤销行政行为与无效行政行为的关键区别之一在于，后者行政相对人随时都可以请求有权机关对其予以确认或宣告，不受时间限制。换言之，即使法定救济期限已经届满，行政相对人仍然可以对自始无效的行政行为提出质疑和挑战。无效行政行为所对应的是无效确认诉讼，这种诉讼虽然涉及具体行政行为，但因为无效行政行为不同于一般的违法行政行为，其违法程序已经达到“重大明显”，属于自始无效、当然无效、确定无效、绝对无效，行政行为之无效与行政行为之公定力密切相关，无效行政行为根本不具有行政行为的公定力，任何人、任何机关都可以无视其存在。当事人也可以在任何时候向法院提起无效确认诉讼。“一旦法院宣布某一行政行为在法律上无效，那就如同什么事也没有发生一样。”无效确认诉讼之所以不受起诉期限的限制，是由于无效行政行为一开始就没有创设新的法律关系，形成新的秩序，因此，无效确认诉讼实际上也与行政行为效力的维护问题没有关联性，也就没有适用起诉期限加以限制的必要性。
(二）我国当前相关的学理研究及法律规定检讨
近年来，我国学者对无效行政行为理论普遍持欢迎态度，并表现出持续髙涨的制度化建构热情。有学者认为：“从法治的发展维度着眼，如果一种制度（无效行政行为制度）设计是值得并具有一定可行性的，我们就必须为它的建构迈出第一步，哪怕会遭遇种种阻力，甚至阻力过大而使得这一步走歪了。”由全国人大法工委和中国政法大学的专家学者草拟论证的《行政程序法》（草案建议稿）第88条，明确规定了行政行为无效的情形及当事人的拒绝权，向制度化建构迈出了实质性的一步。我国学界尽管普遍认同行政行为无效理论，不过总体而言，目前还是基本上停留于学术界的理念层面上，无论是制定法还是司法实践都未能得到完全的体现。我国《行政处罚法》第3条第2款规定，不遵守法定程序的行政处罚无效。这样的条文规定应当说在一定程度上折射出立法者无效行政行为的一些理念，但此法条上表述的无效概念与行政法学理所认识的无效并不相一致，而且与域外一般的行政行为无效制度的内涵相去甚远。虽然最高人民法院1999年出台的《若干解释》第57条第2款在原有的撤销判决之外，增设了确认无效这一判决形式的规定，但学者们普遍认为不能据此认为在我国的行政诉讼中已经建立了确认无效诉讼制度。因为《若干解释》的相关规定并没有解决确认无效诉讼的两大至关重要的问题：一是确认无效判决的适用对象并不明确，也就是说，《若干解释》本身并未确立无效行政行为的判断标准和种类。二是缺乏确认无效诉讼的特别程序。在大陆法系国家和地区，之所以把无效行政行为与可撤销行政行为相分离，主要是基于两者在诉讼程序上的差异。因为无效行政行为不受争讼时效的限制，相对人可以在任何时间向有权机关提出确认无效的请求；而可撤销行政行为受法定时效制度的约束，相对人必须在法定期限内请求救济。对于无效行政行为，相对人既可以提起行政诉讼，也可以提起一般诉讼，即任何法院在任何诉讼中都有权确认无效；而对于可撤销行政行为，相对人只能通过撤销诉讼请求救济，普通法院无权审查并予以撤销。如果确认无效诉讼与撤销诉讼在诉讼程序上完全一样，确认无效判决就不具有任何独立存在的价值。归根到底，由于我国目前尚未制定《行政程序法》，通过立法的形式明确规定无效行政行为的各种情形，并明确规定行政相对人的抵抗权利及寻求救济的相关途径等，因此可以说我国尚未确立真正的行政行为无效制度。只有等待相关立法确立了这项法律制度后，我们所称的确认无效诉讼才能发挥名符其实的功能。
三、起诉期限与行政复议申请期限
在大陆法系各国的行政救济立法中，行政复议和行政诉讼是各国解决行政争议的两种最主要的法律救济机制。行政复议是指行政相对人认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，依法向行政复议机关提出复查该行为的申请，行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法、适当性审查，并作出行政复议决定的一种法律制度。行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，依照行政诉讼法的规定向人民法院起诉，人民法院在双方当事人和其他诉讼参与人参加下，审理和解决行政案件的活动，以及在这些活动中所产生的法律关系的总和。行政复议与行政诉讼都是作为行政相对人行政救济权利的重要法律制度，共同的目的都是为了保护行政相对人的合法权益，因此两者之间联系非常紧密。对于两种救济程序，各国的法律均规定了救济期限，两种期限具有同质性，即都属于不变期间的性质。从救济期限设置的角度观察行政复议与行政诉讼的关系，实践意义很强。
(一）两种救济期限的设置根据各国的立法例和司法实践，行政复议受理与行政诉讼受理的关系有两种：一是复议是选择程序，即行政相对人不服行政机关的具体行政行为，既可以申请行政复议，也可以直接向法院起诉。二是复议是必经程序，也就是复议前置，是指行政相对人不服具体行政行为，必须先向行政复议机关申请行政复议，只有经过行政复议才可以向法院提起诉讼。在德国和我国台湾地区，原告向法院提起撤销诉讼或者行政机关作出拒绝决定的课予义务诉讼的，由于均涉及行政行为效力的存废问题，起诉之前一般都应先经过行政复议，即以复议前置为原则。根据我国行政诉讼第37条的规定，我国的行政复议受理与行政诉讼受理的基本关系是以行政相对人选择为原则，以复议前置为例外。在复议前置的情况下，原告提起行政诉讼的起诉期限其实是指原告收到行政复议决定之后的起诉期限，换言之，行政复议决定被视为是一项新的具体行政行为气在这种情况下，复议申请期限与起诉期限是行政相对人在先后两个不同的救济程序中所应遵循的法定期间，两者之间的期间长短问题一般不会引起关注和讨论。
但在选择复议的情况下，复议申请期限与起诉期限期间的长短问题，在实践中便突显出来，它关系到行政复议与行政诉讼的有效衔接问题。法律规定复议申请期限和起诉期限这两种期限制度的意义主要在于给予行政相对人请求法律救济一个时间上的限制，从当事人法律救济机会均等和同类救济制度之间的协调和衔接的角度出发，两种期限制度之间都应当尽可能保持一致，以便于行政相对人寻求法律救济。大陆法系国家和地区如德国，根据该国《行政法院法》的规定，两种期限制度表现出高度的一致。具体表现在：在期间长度方面，普通复议申请期限与普通起诉期限是一致的，在行政机关未教示救济事项的情况下所适用的起诉（复议申请）期限也是一致的，在行政相对人不知道行政决定内容的情况下最长的起诉（复议申请）期限也是一致的等。根据我国台湾地区《行政诉讼法》、《诉愿法》以及《行政程序法》相关条文的规定，两种期限规定也基本保持一致，只是普通复议申请期限（1个月）比普通起诉期限（2个月）稍短一些，体现行政复议更加要求效率优先和司法最终原则。笔者认为，之所以应尽可能保持两种期限的一致性，一方面是便于行政相对人理解和掌握寻求法律救济的时间要求；另一方面是体现时效制度的严肃性，维护行政行为的形式确定力（即不可争力），避免“曲线救国”现象的出现。比如，在可以选择诉讼或者复议的情况下，如果起诉期限期间短而复议申请期限期间长，起诉期限届满本来意味着当事人不能再针对某项行政决定提起行政诉讼，但由于此时复议申请期限尚未届满，故当事人可以先申请行政复议，如果复议决定维持了该项行政决定，当事人却又变成仍然可以就原来的行政决定提起行政诉讼。这种期限设计的合理性值得商榷，笔者认为不利于维护时效制度的严肃性。
(二）我国的相关规定检讨我国现行《行政诉讼法》于1989年制定并于1990年实施，起诉期限规定比较简单。后经最高人民法院先后出台两个司法解释（即1991年的《若干意见》和1999年《若干解释》）补充完善，起诉期限的规定比较具体详细且可操作性较强。我国《行政复议法》是1999年颁布的，后来国务院制定了该法的实施条例。同属行政救济程序的行政复议和行政诉讼之间本应有很好的协调，尤其在救济期限的设置上，应保持有效地衔接。经比对，我国目前关于复议申请期限与起诉期限的现行规定几乎完全不一致，主要表现在：一、普通复议申请期限为2个月，与普通起诉期限3个月不一致。其实，在行政机关明确教示救济事项的情况下，2个月或者3个月的期限并没有实质上的区别，笔者倾向于应借鉴德国的做法，两者最好统一起来。二、在行政机关未教示救济事项情况下所适用的起诉（复议申请）期限不一致。具体表现在，国务院制订的行政复议法实施条例第十七条虽然规定了行政机关依法负有教示行政相对人救济事项的义务，而该条例并未规定相应行政机关未履行教示义务的法律后果及相应的补救措施，使法规设定的义务有形同虚设之嫌。笔者认为，由于我国公民中知道2年民事普通诉讼时效期间规定的数量相对较多，而且2年的时效期间相对合理一些（当然，有观点认为我国民事普通诉讼时效2年与世界各国相比过短，应当修改延长）。因此，在行政机关未教示救济事项情况下的复议申请期限可以参照民事普通诉讼时效期间作出规定比较符合国情，从而与最高人民法院《若干解释》第41条2年期限的规定保持一致。三、在行政相对人不知道行政决定内容的情况下最长的起诉（复议申请）期限不一致。最高人民法院《若干解释》针对行政相对人不知道行政决定内容的情况，规定了5年和20年的最长起诉期限，填补了行政诉讼法的立法漏洞。
而行政复议法及其实施条例均未对此作出相应的规定。据了解，行政复议实践中由此而引起的问题已经显现，出现一些救济不足、明显不合理的案例，比如一些必须复议前置涉及不动产的案件，一些基层行政复议机关常常为此问题感到困扰，在将来修法时有必要进一步补充完善。另外，行政复议法及其实施条例均未对行政复议机关本身作出行政复议决定时的教示义务及其补救措施作出规定，必须在修法时进一步补充完善。这方面可参考、借鉴我国台湾地区的《诉愿法》第九十、九十二条的规定，加以补充完善。
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