摘要：《中华人民共和国行政诉讼法》 (以下简称《行政诉讼法》) 于1990年10月1日起实施, 但在实施效果上不理想, 为了适应党的十八大四中全会提出的全面推进依法治国, 解决在行政诉讼过程中的“立案难、审理难、执行难”的问题, 我国立法机关在全面推进依法治国的大背景下, 对原《行政诉讼法》进行了大修。修改后《行政诉讼法》对公安行政执法工作提出了许多新的要求。
关键词：行政诉讼法; 公安行政执法; 公安机关;
2014年11月1日, 十二届全国人民代表大会常委会第十一次会议, 审议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》, 并决定自2015年5月1日起施行。《行政诉讼法》的修改是在依法治国的大形势下, 通过保证人民群众的诉权, 增强对行政机关的监督力度, 力求进一步化解社会矛盾, 化解官民冲突, 以达到维护社会稳定的需要。修改后的《行政诉讼法》对公安行政执法工作在转变执法理念、规范执法权力、强化程序意识、提高取证水平等方面提出了许多新的要求。在我国, 公安行政执法占全部行政执法工作的90%以上, 公安行政执法规范与否, 直接影响《行政诉讼法》的实施效果, 直接影响法治公安建设的成败。
一、与公安行政执法相关的主要修改
此次《行政诉讼法》的修改, 围绕解决“立案难、审理难、执行难”, 从保障当事人的诉讼权利、扩大受案范围、强化受理程序约束、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、判决形式、监督机制及民事争议和行政争议交叉的处理机制等十个方面进行了完善和改进, 对公安行政执法、行政诉讼和行政复议工作均产生较大影响。
(一) 改革受案、立案制度
其一是扩大受案范围。修改前行政诉讼的受案范围为“具体行政行为”, 现在则是“行政行为”。虽仅有两字之差, 却解决了概念上存在的模糊空间;将规章授权组织作出的行政行为纳入受案范围;增加受理案件的具体列举事项, 由原法的8项增加到12项;其中之一便是将一直被束之高阁的反垄断法中对于行政机关违法滥用职权排除、限制竞争列入受案范围, 再有便是行政机关违法要求履行义务的, 以及对于符合条件行政机关却不支付相关待遇的, 包括抚恤金、最低生活保障待遇和社会保险待遇。其二是实行登记立案制度。由审查立案制修改为登记立案制。所谓登记立案制, 有三层含义, 一是符合起诉条件则当场登记立案;二是不能判定的出具书面接收凭证后七日内是否立案;三是不符合起诉条件的就应当作出不予立案的裁定。
(二) 改革行政机关出庭应诉制度
其一是明确原告资格。 (1) 除行政相对人外, 还明确了与行政行为有利害关系的也可以充当原告, 提起诉讼, 而有利害关系的可以充当原告的公民、法人或者其他组织随着时代变化和实践的需要, 可以进一步的扩大, 从而更充分地保障人民群众的基本权益。其二是明确行政机关负责人出庭应诉。 (2) 新法规定出庭应诉的委托代理人中至少有一人是被诉行政机关工作人员 (民警) , 限制了仅聘请律师或仅由本单位法制部门工作人员作为代理人出庭应诉的情形。再有便是明确了共同被告情形。对经行政复议维持的行政诉讼案件, 原法规定由作出原具体行政行为的行政机关作为被告, 修改后变更为“作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”。
(三) 完善行政行为监督制度
新法通过完善判决形式, 加强了对行政行为审查的力度, 从实质上解决行政争议。一是法院在审理过程中, 对于行政机关作出的行政行为, 除对于发现主要证据不足, 或是适用法律法规错误, 或是违法法定程序的, 法院可以判决撤销或者部分撤销, 对于明显不当的行政行为, 法院也可以判决撤销或者部分撤销, 这就扩大了对合法性审查原则的理解, 除撤销外, 法院还可以判决被告重新作出行政行为。二是扩大了变更判决的适用范围, 原法仅仅规定了行政处罚显示公正的, 可以判决变更, 新法一来是将行政处罚“显示公正的”改为“明显不当”, 这一点修正只是措辞上的修改, 并无实质性的变化。二来是新增了行政行为涉及对款额的确定或者认定确有错误的。
(四) 完善行政案件管辖制度
由于地方法院的人财物均受限于地方政府, 实践中不乏地方政府插手干预行政审判案件的情况, 此次修法, 一是在总结现行做法和实践经验的基础上, 新增了对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件, 由中级人民法院管辖。二是改革行政诉讼案件地域管辖制度。原法规定由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖, 而新《行政诉讼法》在原有管辖制度的基础上, 增加了跨行政区域管辖的管辖制度。[1]即在经最高人民法院批准后, 高级人民法院可以确定若干人民法院跨行政区域管辖。通过对行政案件管辖制度的完善, 最大可能地减少地方政府对行政司法进行人为的干预, 保证司法的公开公正性, 真正做到维护人民群众合法权益免受公权力的侵害。
(五) 改革行政诉讼证据制度
行政机关作出具体行政行为的最基本规则就是先取证后裁决, 这正是行政诉讼中被告负有举证责任原因之所在, 再加上行政诉讼中双方地位的不平等, 此次修法中, 特别规定了证据失权制度, 即被告应当主动提供证据, 并且应当在举证期限内提供证据, 否则视为被诉行政行为没有相应的证据, 并承担不利后果。然而所有的事情都不能一概而论, 为了查明事实, 被告在某些特殊情况下行政机关也可以申请延期提供或者补充提供证据, 一是作出具体行政行为时已经收集了证据但因不可抗力等不能提供的, 二是原告或第三人在诉讼过程中提出了被告在作出具体行政行为时没有提出的证据或者理由的。此外新法还完善了证据的适用规则, 细化了非法证据排除制度, 对证据内容、证据提交期限、证据收集权限等方面的合法性予以了明确、具体的限定。增加了对未采纳证据在裁判文书中说明理由的规定, 其中包括原、被告双方向法庭提供的证据材料, 提升了审判机关的裁判尺度标准。
(六) 完善执行程序
当前, 行政机关不执行法院判决问题仍然时有发生, 生效的法院判决常常沦为一纸空文。为了维护法律尊严, 将广大人民群众的利益落到实处, 此次修法明确规定“行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的, 社会影响恶劣的, 可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。” (3) 这里的拘留是司法拘留, 是针对妨碍行政诉讼的一种强制措施, 因其对人身自由的羁押性, 具有一定的威慑力, 是解决“执行难”重要的制度设计。
此外, 修改后的《行政诉讼法》还延长了起诉期限, 对简易程序、规章以下规范性文件附带审查、诉讼权利、诉讼程序、审判监督等进行了改革完善, 此次修法从立法层面上打通了民告官的渠道, 势必对行政机关的执法工作产生深远的影响。
具体到公安而言, 作为政府的主要执法机关, 公安机关作为被告参与行政诉讼案件可谓是名列前茅, 单单2015年最高院通报的十起行政不作为的典型案例中, 公安机关就占了两起, 《行政诉讼法》如此大规模的修改势必将改变整个公安系统的执法理念和方式。
二、修改后《行政诉讼法》对公安行政执法工作的影响
(一) 对行政执法的监督力度加大
1. 扩大了受案范围, 增加公安行政执法工作量。
修改后的《行政诉讼法》将诉讼标的从过去的“具体行政行为”变更为“行政行为”。并以列举式的方式明确了受案范围, 从原先的8项增加到12项, 更加具体、明确。这必然导致行政诉讼案件短期内迅速增加。行政诉讼案件的激增, 意味着行政执法的成本上升, 面对这种情况, 公安机关执法势必会更加审慎, 不敢轻易逾越法律的红线, 从而约束公安机关公权力的行使。
2. 完善行政案件管辖机制, 加大公安行政诉讼风险。
修改后的《行政诉讼法》在法律层面上明确了行政案件集中管辖的合法性, 使行政机关协调案件的空间明显缩小。人民法院这种管辖“去行政辖区化”的趋势, 客观上减弱了公安机关在行政诉讼中的“地利”因素及“本土”影响力, 有利于人民法院公正审理相关案件。同时, 不同审判机关行政审判在证据审查、认定、排除等方面存在差异, 会导致相同证据标准下出现不同判决的结果的情况, 公安机关诉讼风险加大。从某市试运行以来的实际效果来看, 中级人民法院在审理上诉案件中, 对被诉行政行为的程序审查、证据审查、适用依据审查等环节的裁判尺度均要高于一审法院, 且经常出现与一审判决不同的观点, 极大增加了应诉工作难度。
3. 加大审查力度, 约束公安机关自由裁量权。
修改后的《行政诉讼法》从立法层面上确定人民法院可以对行政机关明显不当的行为作撤销或部分撤销判决, 也可以作变更判决, 这就极大地延展了合法性原则的内涵, 对其合理性进行审查, 从而约束公安机关在行政执法过程中滥用自由裁量权, 避免出现“明显不当”的行政行为。而合理性审查由行政复议的职能转变为审判事项, 对公安行政执法的标准提出了更高的要求, 如何合理规范自由裁量权, 确保同种情形同种对待, 成为当前公安行政执法工作亟待解决的问题之一。
(二) 制度上约束公安行政执法
1. 公安机关负责人出庭应诉。
修改后的《行政诉讼法》明确规定行政机关负责人应当出庭应诉, 回应老百姓“告官要见官”的期盼。被诉行政机关领导出庭应诉已是一项基本原则, 面对这一从无到有的制度设计, 一来可以增强行政机关负责人的法律意识, 二来行政执法人员为了避免“惹上麻烦”, 致使行政机关领导被迫出庭, 也会在执法过程中更加倾听民意, 采取合理合法的手段解决行政争议, 从而更好地保证公民权利免遭公权力侵害。
2. 复议机关作被告, 完善公安系统内部监督机制。
新法规定复议机关维持原决定的, 复议机关同原具体行政行为作出机关为共同被告, 这一规定实际是上借由行政诉讼倒逼行政复议, 有助于解决公安上级复议机关在行政复议案件中, 出于部门保护的考虑, 充当“维持会”的现象。尽可能地将矛盾解决在公安系统内部, 恢复行政复议的公信力。
3. 公安机关要及时、全面地履行生效裁判。
为了解决行政诉讼判决的“执行难”问题, 有效保障公民、法人和其他组织的合法权益, 新法通过采取更加严厉的惩罚措施迫使行政机关及时、全面地履行生效判决, 轻者罚款重者直接对主管人员和直接责任人员予以司法拘留。如此大力度的惩罚措施从制度设计上确保了行政执法对象合法权益的实现。[2]
(三) 对程序公正和规范执法的要求提高
程序公正又被称作看得见的公正。就行政执法而言, 程序公正即办案流程、办案期限、调查取证方式应当符合法律规定。中国历来重实体轻程序, 司法实践中, 公安机关更多关注的也是“实体公正”轻忽程序, 即使在程序上出现或大或小的问题, 也不会因此而否认实体上的公正, 在此次修法中, 特别规定了要对程序进行合法性审查, 只要是出现程序性违法, 就要确认其违法。此外还有非法证据排除规则也首次适用在行政诉讼领域, 因此, 公安机关执法人员在执法过程中应当规范取证行为, 否则就很有可能影响获取证据的资格和证明力, 从而承担不利的法律后果。
三、公安机关贯彻落实修改后《行政诉讼法》的对策
随着新《行政诉讼法》的实施, 公安行政执法工作面临巨大的挑战。从行政执法的实际来看, 提起行政复议及诉讼的案件数量急剧增加。此外, 部分民警在执法过程中权利保障意识不足, 重实体、轻程序, 自由裁量缺乏统一标准, 随意执法现象突出, 在执法理念、方式、方法上距离依法行政的要求还有很大差距。
(一) 深刻认识贯彻落实修改后《行政诉讼法》的重大意义
修改《行政诉讼法》是贯彻落实十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》关于“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判和决定”要求的体现, 是强化裁判终局性、树立法治权威的体现。公安机关承担着行政执法和刑事司法的双重职责, 是国家法律的重要实施者, 是推进依法治国的生力军。依法治国的关键在执法, 重点和难点也在执法。公安机关执法活动规范与否, 直接决定着公安工作的法治化水平, 体现着国家的法治文明水平, 影响着法治中国的建设进程。此次修改重点针对原有行政诉讼制度在保障行政相对人权益方面存在的不足和弊端加以弥补和改进, 大力加强了人民法院对行政机关的监督和制约力度, 倒逼行政机关对行政诉讼引起足够的重视。各级公安机关应当充分认识《行政诉讼法》修改的重大意义, 将贯彻执行新《行政诉讼法》作为全面加强和改进公安行政执法工作的重要契机, 作为推进执法规范化建设新的着力点, 切实加强组织领导, 下大力气抓紧抓好学习培训, 进一步完善行政执法、行政复议和行政诉讼工作机制。
(二) 加强法制机构建设, 提高行政复议和行政应诉能力
新的《行政诉讼法》实施后, 行政复议案件量出现快速增长, 行政诉讼案件量已出现井喷式增长, 行政机关负责人出庭应诉工作量剧增。新的《行政诉讼法》关于行政复议机关作为共同被告的规定, 也要求公安机关必须加强行政复议能力建设, 依法公开公正审理行政复议案件, 作出的行政复议决定经得起司法监督。对此, 各级公安机关法制部门应当切实加强行政复议、行政应诉工作机制建设。要积极鼓励从事行政复议、行政应讼的工作人员参加国家司法考试及相关的法律培训, 为参考民警复习、考试提供多种便利条件。应当完善行政复议、行政应诉工作的内部程序和制度, 建立分工明确、程序合理、高效顺畅的工作机制, 确保行政复议、行政诉讼应诉工作质量不断提高。
(三) 强化跨部门间的协作配合, 提高行政应诉质量
新的《行政诉讼法》改革完善了案件管辖制度, 增加了跨区异地管辖制度。实践中, 不同区域的法院行政庭对审判程序、证据审查认定、证据排除等方面存在一定差异, 审判部门对原有案件情况或当事人不尽了解, 就可能导致公安机关原有的应诉工作模式无法适应判要求, 此外, 异地审判导致公安机关组织沟通能力不足, 造成应诉工作被动。因此, 各级公安机关应当加强与审判机关的交流沟通, 建立行政审判联席会议制度, 及时沟通公安机关、审判机关在证据认定、法律适用等方面存在的分歧, 以文件的形式固定共识, 逐步形成统一标准, 降低公安机关应诉风险, 避免在应诉过程中出现不必要的失误。同时建立法制部门与执法单位的日常协作机制, 对发现疑难案件、信访案件及有可能引发诉讼的敏感类案件, 法制部门负责应诉的专业人员要提前介入, 作好相关证据的调取及保全工作, 严把程序关, 确保案件的诉讼质量。
(四) 提高调查取证质量, 为行政复议、诉讼奠定基础
一是要树立以调查取证为中心的执法理念。证据是裁判的基础。没有客观、关联、合法的证据, 公安机关行政应诉工作就会处于被动局面。以调查取证为中心, 要求办案民警在接处警、现场处置、调查走访、询问等环节都要注重与案件的关联的证据收集工作, 一切活动都应当围绕依法取得证据开展。二是应当注重对排除合理怀疑证据的收集。排除合理怀疑是提高证据能力的重要前提。要求办案民警按照法定程序客观、及时、全面的收集物证、书证、言词证据, 能够对证据之间存在的疑问予以排除, 形成完整的证据链, 通过证据审查判断, 得出合理、排他的结论。三是应当杜绝瑕疵证据。瑕疵证据大都属于办案民警通过轻微违反法律程序的方式获得的证据。实践中, 民警在收集证据时, 要么存在笔录记载上的失误, 要么在收集证据的时间、地点、步骤、方式上存在着技术性违规的情况。这些情况都会成为复议、诉讼阶段执法对象有力辩护的理由, 这些理由可能会影响案件裁判结果、也会影响公安机关执法公信力。所以, 各级公安机关应当切实改进调查取证工作模式, 使取证工作精益求精, 杜绝瑕疵证据。四是做好调查取证研究。针对执法中出现的疑难问题以及新问题、新情况, 各级公安机关法制部门要做好调查研究, 及时指导个案调查取证, 确保案件质量。针对倾向性、苗头性问题, 及时出台指导性意见, 确保获得的证据客观、关联、合法、全面。
参考文献
[1]童卫东.进步与妥协:《行政诉讼法》修改回顾”[J].行政法学研究, 2015, 92 (4) :22-32.
[2]张灵晖, 孙艳文.《行政诉讼法》的修改对公安执法工作的影响[J].河北公安警察职业学院学报, 2016, (2) :8-10.
