摘要：随着公安机关刑侦主体重心的下移, 公安派出所在刑事侦查中的作用日益突出。加强对公安派出所刑事侦查活动的监督是司法改革、依法治国的重要环节, 健全检察机关的侦查监督权更是法律监督理论和权力制约的必然要求。目前, 需要明确公、检、法三机关对公安派出所刑事侦查活动的监督定位, 形成检察监督为主, 公安内部监督与法院外部监督为辅的监督体系;解决检察机关对公安派出所刑事侦查活动监督信息不畅通、公信力不够、介入不及时、监督范围窄、处理手段乏力等问题, 通过畅通信息共享机制、完善提前介入制度、引入社工服务、加强侦查处理的实效性, 实现对公安派出所刑事侦查活动监督的智能化、专业化和规范化。
关键词：公安派出所; 刑事侦查; 监督; 依法治国;
随着司法改革的不断深入和依法治国的全面推进, 公安派出所的侦查机制与人员配备也出现了新的变化, 其在刑事侦查中的作用日益突出。但是, 近年来发生的一些冤假错案部分是由公安派出所的违法刑事侦查活动引起的, 这就要求对公安派出所的刑事侦查活动加强监督, 以保证公安派出所的刑事侦查活动合法、高效。
一、加大公安派出所刑事侦查活动监督的必要性
(一) 公安派出所职能的变迁
20世纪70年代前, 公安派出所以社会治安管理和户口管理为主要职责;20世纪80年代逐渐形成了以户口管理为基础, 治安管理为中心的工作格局;20世纪90年代通过重大改革, 建立起了与动态治安环境相适应的运作机制;而2007年公安部在《公安派出所正规化建设规范》中将公安派出所正式定位为“打击违法犯罪、维护社会治安、服务人民群众、保卫一方平安的基层综合性战斗实体”。通过纵向对比可以看出, 公安派出所的职能范围发生了重大改变, 其权力在不断扩大, 刑事侦查职能不断加强。从刑事侦查实践来看, 现今公安派出所虽然办理了大量刑事案件, 而且其刑事侦查业务量还在不断上升, 但在刑事案件办理能力方面, 部分公安派出所仍然存在重有罪证据、轻无罪证据, 重破案率、轻诉讼, 侦查手段单一、对案件性质定位不准等问题。在基层更是存在案多人少, 年轻工作人员侦查经验不足导致侦查有效性差、侦查行为不连贯、前期处置不力等现象。
新时代面临的执法形势要求完善对侦查手段的监督, 加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防, 公安派出所作为刑事侦查的第一道关口与源头, 如果“源头管控”不够, 很可能产生“起点错、跟着错、错到底”的情形。并且公安派出所深入一线, 直接面对广大群众从事服务、执法与侦查工作, 既直接影响广大人民群众的权利, 也事关党政机关的形象。加之公诉与审判标准越来越严格, 公安派出所在本体能力与客观条件上都面临挑战。在此背景下加大对公安派出所刑事侦查行为的监督, 是维护人民群众权利, 提高司法公信力, 增强人民群众安全感的必然要求, 也是关涉程序正义、保证公安派出所依法履行职责的急迫需求。
(二) 公安派出所刑事侦查活动监督的现状及存在的问题
在我国司法实践中, 对公安派出所刑事侦查活动的监督机制主要有三种:一是公安派出所的内部监督。公安派出所在进行刑事执法活动时必须获得部门负责人、县级以上公安机关负责人或设区的市一级以上公安机关负责人的批准。上级公安机关发现下级公安机关在刑事执法活动中存在错误有权指令下级公安机关纠正甚至直接撤销或者变更。二是人民法院对公安派出所刑事侦查活动的外部监督。人民法院在审判活动中可以对公安派出所的非法证据进行排除, 通过非法证据排除间接纠正公安派出所的违法侦查活动。三是人民检察院对公安派出所的外部监督。其基本内容主要体现在《刑事诉讼法》和相关司法解释及最高人民检察院的有关文件之中, 具体包括以下方面:第一, 立案监督。针对公安机关应立案而不立案的, 检察院有权要求其说明不立案的理由, 认为理由不成立的通知其立案。第二, 侦查监督。对公安机关的整个侦查过程进行一般性监督, 发现违法或不当的, 通知纠正, 需要复验、复查的, 可要求或派检察人员参加复验、复查。第三, 审查批捕。在申请逮捕犯罪嫌疑人时, 公安机关应向检察院提交提请批准逮捕书、案卷材料与证据, 检察院决定是否逮捕。第四, 审查起诉。在审查起诉阶段检察院需要对非法证据进行排除, 从而对公安机关的侦查活动进行制约与监督, 这是我国对侦查权进行监督的主要方式。但以上三种监督机制在实践中存在诸多问题, 首先, 公安派出所在面对破案率、业绩考核的压力时, 过多强调效率, 使得本该发挥内部监督作用的审核批准成为了单纯的程序性流程。其次, 人民法院的非法证据排除处在审判阶段, 就侦查监督而言介入最晚, 有很强的滞后性, 不利于犯罪嫌疑人的人权得到及时保护, 也不利于节约司法资源。最后, 检察监督面临信息不畅、公众知晓度低、监督范围窄、处理手段乏力、法律赋权不够等现实困境。
二、公安派出所刑事侦查活动的监督主体及监督权
现行的三种侦查监督主体是公安机关、检察机关、人民法院, 但是对检察机关的侦查监督权, 目前还存在正当性争议, 有学者认为侦查监督权的控制主体应该是法院。具体有如下理由:首先, 检察院是控诉机关, 追诉犯罪的职能以及考核机制的要求使其很难在行使刑事侦查监督权时保持客观、理性、中立的价值立场。其次, 在很多法治国家都实行司法控制侦查的机制, 这是国际潮流。最后, 允许侦控机关自行决定逮捕等强制措施是对控辩平等格局的摧毁, 不利于犯罪嫌疑人的权利保障, 会使非公权力的律师处于更加被动的地位。结合我国的政体以及司法现状, 笔者认为人民检察院对公安派出所刑事侦查活动实行外部监督有其合法性、合理性和正当性。
第一, 符合我国政体设置的要求, 实现了权力制约。国家权力的分配与监督是国家产生后应运而生的问题, 西方国家大多采用立法权、司法权、行政权三权分立的模式, 彼此间互为主体也互为对象, 相互交叉制约与监督, 实现国家权力的平衡。我国实行的是中国共产党领导下的人民代表大会制度, 国家行政机关、审判机关、检察机关由人大产生, 受它监督、对它负责。在这种政治体制框架下, 政府与法院更多的是并列关系, 不存在直接的交叉制约与监督关系, 但是权力具有天然的扩张性, 此时需要设立一个专门的法律监督机关, 实现对国家法律施行的监督, 维护政治的稳定运行与法治的统一。有学者主张, 在我国实行警检一体化, 使公安机关接受检察机关的领导与监督。但笔者认为这种做法不适合现阶段我国的政体设置与国情, 大陆法系采用该种模式的国家多受其历史、政治和法律文化的影响, 并且此种模式虽能在一定程度上节约司法资源、提高侦查效率, 但也呈现出一些弊端。首先, 检察机关对侦查机关管控不力。其次, 法律规定与实践脱节。检察机关在繁杂的工作中很难亲临现场指挥犯罪的调查与指控, 而在一线侦查的警察又办案权不足, 使得监督权与侦查权都很难充分发挥作用。最后, 侦检一体化将导致我国司法体系与众多法律重新建构, 与中央确定的“中国特色社会主义司法制度自我完善和发展的改革原则”不相符合。也有学者主张实行司法审查机制, 但在我国很难找到适合该机制的“司法土壤”。我国不存在治安法官, 法官的主要职责是司法审判, 法官过早介入易导致价值判断上的先入为主, 不利于后期的公正审判。不论将监督权交于审判机关还是检察机关, 该机关必须处于中立地位, 检察机关行使侦查监督权, 乃是作为外部机关在客观的立场上对公安派出所的刑事侦查合法性进行监督, 具有中立地位。
第二, 落实了人权的法律保障。改革开放前, 我国主要通过执政党规范和行政规范来保障人权, 多通过规章、规范性文件落实相关要求。改革开放后, 随着法律体系的不断完善和全球化的影响, 法律规范成为人权保障的主要形式, 形成了以宪法为指导, 实体法和程序法予以细节性执行的格局。在刑事诉讼中, 侦查阶段是犯罪嫌疑人人权最容易受到侵犯的阶段, 也是公权力行使强度很大的阶段, 此时树立人权意识、加强人权保障显得尤为必要。《刑事诉讼法》作为程序法之一, 在人权保障上的功能就是规定各项人权的保障和救济程序, 目的是惩罚犯罪与保障人权。检察机关作为刑事诉讼中的重要部门和法律监督机关, 根据刑事诉讼法的规定对公安派出所的立案、刑事侦查活动等进行监督, 发现立案、侦查、强制措施中的违法行为, 启动相应程序提出质疑或者要求纠正, 实现了权力之间的制约, 提高了犯罪嫌疑人对违法侦查活动的防御能力, 使其能够平等对抗侦查权, 保障了犯罪嫌疑人的人身财产权利和诉讼主体资格。
第三, 符合社会主义法律监督理论, 体现了侦查监督权的性质。侦查监督权, 是指“为了保障国家法律在刑事侦查方面得到统一正确的实施, 检察机关根据宪法、法律的授权, 依照法定的程序, 针对侦查机关的侦查活动进行的能够产生法定效力的监督。”[1]苏联根据列宁的法律监督学说提出检察机关是维护国家法制统一的专门法律监督机关, 认为社会主义国家的法制应当是统一的;检察机关的权力应当与行政权相分离, 实行自上而下的集中领导, 成为全面维护法制的专门机关, 促进社会主义法制的统一。从实践来看, 我国检察机关的侦查监督权在某些方面已经具备了列宁所说的这种社会主义性质。此外, 我国的法律监督理论是对列宁观点的扬弃与发展, 检察机关对侦查机关的法律监督是其行使法律监督权的一个重要体现, 可以对侦查活动进行事前、事中、事后的主动及被动监督。但是检察机关的侦查监督权与法院审判监督权也有共同点。它们都是司法机关, 都具有中立性, 都可提供司法救济。因此, 检察机关的侦查监督权也带有司法审查的性质, 检察机关进行侦查监督完全可以达到同样的效果。
三、进一步理顺公安机关内部监督、检察监督与人民法院监督的关系
1979年《刑事诉讼法》正式确立公安机关、检察机关、人民法院“分工负责、互相配合、互相制约”的原则, 1982年宪法修改将此原则上升为宪法条款, 但是立法的良好愿望在实践中并未能充分体现。例如, 公安派出所的侦查权过大, 在监督空白区域, 秉公办案的道德自律不能对程序甚至实体违法构成有效制约;三机关之间互相制约不够, 在公安派出所刑事侦查活动中呈现内部监督乏力, 外部监督虚弱的局面等。在某种程度上三机关相互配合, 分工负责能使犯罪嫌疑人尽快获得审判的权利, 但公安机关在案件侦查中面对破案与线索匮乏的矛盾, 犯罪嫌疑人强烈的反侦查意识和高破案率的效绩考核标准的张力, 会有极大的工作压力, 只得采取各种可能的途径讯问犯罪嫌疑人。虽然公安机关有内部监督程序督促依法办案, 并且能够保证侦查权的独立行使, 节约司法成本, 但正如戈而丁所言, “任何人不能做自己的法官以及冲突结果中不能有裁判者个人利益”。过度强化内部监督, 不仅削弱了检察院、法院对公安派出所刑事侦查活动的外部监督, 而且使犯罪嫌疑人的权利难以得到保障, 并且在司法公信力不够的大环境下, 也使得公众对公安机关的内部监督呈现出信任不足的状态。萨维尼曾说:“警察官署的行为自始蕴藏着侵害民权的危险, 而经验告诉我们, 警察人员经常不利关系人, 犯下此类侵害民权的错误。检察官的根本任务, 应为杜绝此等流弊并在警察行动时赋予其法的基础, 如此一来, 这一新的创制 (指检察官) 才能在人民眼中获得最好的支持。”[2]因此, 在建立健全公安机关内部监督的基础上, 更应加强具有外部监督功能的检察监督。
在刑事侦查中法院也间接起到外部监督作用, 但其地位相对虚弱, 赵作海案、佘祥林案一审法院在证据存疑时都作出了有罪判决, 二审法院只是以证据存疑为理由发回重审而非直接改判无罪。从实践来看, 我国人民法院与公安机关相互配合、制约的关系主要是通过检察机关实现的。一些国家现在已经建立起对侦查行为的审查制度, “在刑事审判前阶段, 凡是涉及剥夺、限制公民人身自由、财产、隐私等权益的事项, 无论其性质如何, 都应当纳入司法裁判权的控制范围, 而不应由那些行使侦查、起诉权的机构来实施。”[3]这种制度设计与正当法律程序、司法一元主义理念相吻合, 有利于完善司法职权配置, 也符合现代司法审查的理念。但我国现阶段的司法资源、法院设置状态以及诉讼模式还无法满足这种制度设计, 如果冒然采取此种侦查监督形式有使法官提前介入案件之嫌, 不利于后期的公正、中立审判, 并且与司法审判的被动性相矛盾。
根据“分工负责、互相配合、互相制约”的原则, 检察权、侦查权、审判权是相互独立、不同属性的公权力, 三者之间需要保持明确的分工, 运行时需要体现各自地位的独立性和权力的有限性。因此, 检察权、审判权要保持谦抑性, 不能介入到侦查权的实体运行之中;侦查权的运行需要公安机关加强内部监督的制度设计, 从严要求。然而, 权力是有边界的, 公安机关单方面对强制性措施作出实体决定时, 已经超越了侦查权的应有范畴, 应当接受检察机关的监督, 因为分工负责不能使所分之工与司法规律和宪法要求相违背, 过度的强调独立与分工易造成权力的无限扩张与滥用, 加强检察机关和人民法院的外部监督符合宪法所要求的互相制约精神。如上所言, 我国现今还不具备跨越式扩大法院外部监督权的现实条件, 只能进一步完善检察院对公安派出所刑事侦查的外部监督, 形成以检察机关外部监督为主, 公安机关内部监督、法院外部监督为辅的监督体系。
四、完善公安派出所刑事侦查活动检察监督机制
(一) 监督方式
对公安派出所刑事侦查活动进行监督, 各地因地制宜形成了不同模式, 一种是专项行动模式, 即在一段时间内集中精力对公安派出所刑事侦查的某一类型案件开展专项监督, 集中力量纠正刑事侦查活动中存在的共性问题。另一种是长效监督模式。长效监督模式主要分为以下几种:第一, 派驻公安派出所检察室或检察官模式, 即检察机关通过指定专人定期驻所审查案件信息, 介入侦查, 出席会议, 对公安派出所的刑事侦查活动进行监督。其主要是针对主城区、刑事案件高发区等重点地区的派出所设立。目前在湖南省、江苏省等一些地区采取了此种模式。第二, 不定期巡查模式。其主要是针对办案量少的小型派出所设立。此种模式有利于解决监督机关人少案多的矛盾, 但是不利于及时纠正侦查机关的违法行为。第三, 侦查监督室模式, 即在县级公安机关设立侦查监督室, 通过登录公安机关的办案系统及时获取全县公安派出所的办案信息, 对其进行监督。目前在广西柳州、山东滕州等地采用了此种模式。第四, 片区检察官模式, 即将多个派出所划为一个片区, 由固定的检察官对该片区负责, 采取驻所检查与巡视监督相结合的方式对该片区公安派出所的刑事侦查活动进行监督。吉林、辽宁本溪等地采用了此种模式。第五, 书面审查模式。此种监督模式运用较早, 也最普遍。第六, 受理申诉模式, 即根据当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人的申诉或控告展开调查监督。
上述模式各具优点, 也各有缺陷, 专项行动模式有利于集中解决问题, 但是运动式执法易造成问题反弹。驻所检察官模式有利于监督的深化与细化, 但很多侦监部门案多人少, 难以覆盖全部公安派出所。侦查监督室模式有利于提高时效性, 也有利于节约司法资源, 但是网络无法体现的地方就成了监督空白区域。片区检察官模式有利于缓解人员配置的压力, 但是监督深度和及时性不够。一个检察机关需要对多个公安派出所进行侦查监督必然面临及时性、全面性、深度性、人员配置不足等现实问题。书面审查模式效率高, 但很被动, 滞后性强, 对于故意隐瞒案情的情况很难实现监督。在综合借鉴上述监督方式的基础上, 笔者认为还有一些内容需要充实。第一, 充分利用现代科技, 加强监督的网络化、数据库建设, 建立公安派出所各办案系统相连接的网络平台, 将立案、侦查、移送审查起诉等与某一案件相关的全部内容都登记在系统中, 形成以案件信息、工作开展情况为基础, 以办理进程为线索的一整套数据信息, 并与检察机关自身的办案系统相连接, 使负责该区域侦查监督的检察官可以在自己的办公电脑上随时调取, 达到对公安派出所办案信息全面掌握, 对案件立案、侦查进程全程跟踪, 对违法侦查活动及时纠正的目的。当然, 应当注意的是, 由于侦查具有秘密性, 在此系统中必须加强保密技术的运用, 尊重侦查机关的侦查权, 在侦查权与检察监督权间实现平衡, 使侦查监督既不过多地妨碍正常的侦查活动, 又能集中力量对侵犯人权的违法侦查活动予以制止和纠正。“阳光是最好的防腐剂”, 社会公众如若对侦查过程产生质疑, 在案件审结后可在排除个人秘密、商业秘密与国家秘密的基础上将个案办理系统向社会公开, 接受社会的监督。第二, 加强检察机关侦查监督部门的宣传, 扩大监督启动的信息来源。相较于公诉部门, 检察机关内设的监督部门“知名度”很低, 甚至很多群众认为监督部门与公安派出所是“盟友”, 导致监督部门公信力不够, 因此, 要通过广泛开展法制宣传、设立宣传栏、以案释法等措施加大对侦查监督部门的宣传, 树立监督权威, 同时通过公开举报监督电话, 设立举报箱、意见箱多渠道接收申诉, 让相关人员“诉之有道”。第三, 拓宽申诉控告人员范围。《刑事诉讼法》第115条规定申诉控告的主体为当事人、辩护人、诉讼代理人、利害关系人, 此范围太狭窄, 不利于保护犯罪嫌疑人和对公安派出所刑事侦查活动的监督。根据惩罚犯罪, 保障人权的刑事诉讼目的, 可将申诉控告人的范围扩大为所有知情人。
(二) 监督范围
公安部制定的《公安派出所正规化建设规范》明确了公安派出所的主要职责范围, 其中第2条第6项、第7项、第9项与刑事立案、刑事侦查紧密相关。根据公安派出所的性质与职责, 以及《人民检察院刑事诉讼规则》第380条到第383条的规定可知, 检察机关对公安派出所进行刑事侦查监督的范围是公安派出所办理或协助侦查的所有刑事案件, 包括可能涉嫌犯罪的治安案件以及强制措施的执行。但在司法实践中, 只有审查逮捕是真正有制约力的监督方式, 对取保候审、拘留等强制措施, 以及勘验、检查、鉴定等强制性措施的监督, 《刑事诉讼法》缺乏完整而明确的规定, 使得这些监督内容流于失守, 而这些措施由于主客观原因在实践中恰好又存在诸多问题, 如由于执行机构不健全, 民警工作繁重, 未能对取保候审人进行有效管理, 致使取保候审、监视居住处于无人监管的状态。另外, 《刑事诉讼法》第111条规定了消极立案的监督处理, 而对于不应立案而立案的监督却缺乏与之相对应的规定, 但在实践中的确存在违法积极立案的情形, 如公安派出所非法干预经济纠纷、越权管辖等。
要实现公安派出所刑事侦查监督的全面性, 就需要扩大监督范围, 完善现行提前介入公安派出所侦查的监督手段。首先, 将取保候审等刑事强制措施以及对犯罪嫌疑人财产采取的强制性措施的监督予以细化规定, 具体明确如何实行监督, 以及违法行为如何纠正等问题。其次, 赋予监督人员调查权, 完善提前介入制度。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》规定了检察人员对公安机关管辖的案件具有侦查参与权, 但《刑事诉讼法》只规定对于重大、疑难、复杂及适用法律有争议的案件, 检察人员可以主动及时介入, 范围狭窄, 因此需要通过赋予检察人员调查权, 完善提前介入机制, 促进对侦查活动的动态性全程监督。这不仅有利于解决监督的滞后性问题, 而且可以及时保障人权, 提高办案质量。但应当注意的是, 在此过程中检察人员要做到“介入不定论、参与不干预、建议不决议”。最后, 引入司法社工服务, 利用有法律基础的社会工作者帮助监督被决定采取取保候审等强制措施的人员的执行情况。这一方面可以监督公安派出所对这些人员的管理, 另一方面也可以加强对这些犯罪嫌疑人的社会教化, 不使其处于无人监管的状态。
(三) 监督的处理
首先, 根据《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定, 检察机关主要通过口头纠正以及向公安机关发出违法通知书来对违法性侦查行为行使监督权, 对于监督的强制力、监督的实效性未有明确的制度性规定。其次, 根据《刑事诉讼法》的规定, 检察机关应在接到批准逮捕书后7日内作出是否逮捕的决定, 此条的立法目的是提高诉讼效率、保障人权, 但在刑事犯罪案件中存在此罪与彼罪、罪与非罪的复杂性, 基层检察官还面对人员配置不足, 案多人少的现实问题, 因此在时间上显得过于仓促。最后, 对于侦查程序的合法性条件, 各项规定之间不统一。如关于侦查人员询问证人的人数在《公安机关办理刑事案件程序规定》第205条和《刑事诉讼法》第123条中都未明确规定, 只是规定讯问犯罪嫌疑人时侦查人员不得少于2人, 但是《人民检察院刑事诉讼规则》第158条明确规定询问证人, 检察人员不得少于2人。
为了减轻刑事侦查活动监督处理的弹性化, 解决监督处理中的主客观障碍, 笔者建议可在以下方面加以完善:一是加强侦查监督处理的实效性与强制约束力。在实践中, 公安派出所一般都重视检察机关的纠正意见, 但为了进一步强化侦查监督的实效性还需增设监督处理的程序性后果, 明确纠正期限、复查机制, 利用改变案件管辖等综合性措施, 督促公安派出所有错必究、有错及时追究。二是畅通信息共享机制。通过建立办案信息共享平台, 对于可能存在需要提请逮捕的案件, 检察机关可提前介入, 缓解7日内审查的时间压力。三是统一对侦查程序的要求与标准, 提高检察机关对侦查行为合法性监督的效率, 减轻后期诉讼中证据合法性审查的工作量。四是增强检察人员自身的业务素养与监督能力, 赋予检察机关阅卷权, 促使检察人员充分了解案情, 使得检查监督意见更加精准。五是在侦查力量下沉的大背景下检察机关实行检力下沉, 以便摸清公安派出所刑事侦查的内容、数量和质量, 同时通过大数据分析, 因地制宜确定监督范围和监督重点, 利用学术界、实务界等资源对侦查机关开展业务能力、职业道德培训, 加大类案指导, 减少个案干预。
参考文献
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