一、引言及基本概念界定
作为我国扩大内需、投资和消费的重要领域，房地产业成为 21 世纪以来我国成长最快的行业，其增加值在国民生产总值中所占比例在第三产业中长期名列前三名 （徐伟、烟棪，2013）[1].十年间其占比从 2004 年的 4.5%逐年上升至 2013 年的 5.88% （见表 1）。根据国家统计局的数据，2004-2013 年全国商品房销售额由 10375 亿元增长到 2013 年的 81428 亿元，占同期 GDP 的比重由 6.5%增长到 14.4%.房地产经济的发展与人民群众的利益息息相关，与国民经济的发展也密不可分。加之房地产涉及多个关联行业，对我国经济增长的直接贡献与间接贡献都比较大。因此在对房地产业进行宏观调控时，不仅要确保房地产业健康发展，也要促使房地产业与国民经济的协调发展。只有对其进行合理调控，才能使其平稳健康的发展，进而扩大居民住房消费、拉动固定资产投资增长、带动相关产业的发展，从而进一步增加对经济增长的贡献，推动经济健康发展。房价是房地产业与宏观经济的联系中关键的一个因素，虽然自 2002 年以来政府部门连续实行房地产宏观调控，但是房价始终保持着持续上涨的形势。居民的收入增长速度远不及房价增长速度，大部分中低收入家庭很难承受越来越高的房价，高涨的房价严重透支了居民未来几十年的消费，从而也制约了我国消费率的提高。加之房地产业存在的诸多问题，如土地开发使用不规范、投资结构不合理、房地产投机买卖行为盛行等现象，使得如何对房地产业进行调控成为了社会普遍关注的问题 （张璐、李越，2011）[2].
房地产宏观调控是指国家运用经济、法律和行政等手段，对房地产业从宏观上进行指导、监督、调节以及控制，使房地产市场达到供需总量和结构平衡，以实现房地产业与国民经济相互协调发展。宏观调控又可以分为政策调控和战略调控[3].
文章从宏观政策调控的角度进行分析，从经济角度分别运用货币政策、财政政策、税收政策与土地政策等措施对房地产市场行为进行经济性约束。
二、我国房地产经济发展现状
随着我国居民住房需求和支付能力的提高，房地产市场的潜在需求也随着居民消费结构的不断升级得以提升。2013 年我国城镇居民的恩格尔系数为 35%,根据国际上的经验，住宅消费比重在恩格尔系数下降至 0.4~0.5 之间时，增加至 18%左右，由此说明我国居民已经逐步将消费转向以住宅、教育等方面为重心，居民住宅的消费比例伴随着消费结构的升级而不断提高[2].但从整体上来看，我国房地产市场呈现出非均衡的发展态势。在房地产市场中，潜在的总需求大于有效需求，而实际供给却大于有效供给，随即出现了超额需求与超额供给并存的状态。
从房地产经济来源的角度来看，房地产投资依然呈上升趋势，2014 年全国房地产开发投资额 95036 亿元，比上年名义增长了 10.5% （扣除价格因素，实际增长 9.9%），其中住宅投资64352 亿元，增长 9.2%,占房地产开发投资的 67.7%,可以看出投资方向已由商业用房转向住宅用房。2014 年房屋新开工面积 179592 万平方米，比上年下降了 10.7%,降幅扩大了 1.7 个百分点，其中住宅新开工面积 124877 万平方米，比上年下降了 14.4%.房屋竣工面积 107459 万平方米，比上年增长了5.9%,其中住宅竣工面积 80868 万平方米，增长了 2.7%.从上述数据中可以看到，与往年相比积压土地的现象减少、开工面积增多的同时，竣工面积却增长缓慢，出现了囤积土地现象减少但工程进度缓慢的现象。由此可知，随着房地产调控的不断进行，投资者为了保障其利益，开始由囤积土地，转向使用土地，但放缓使用进度的趋势。
从房地产业的销售情况来看，2014 年销售面积方面为 120649 万平方米，比2013 年下降了 7.6%.且住宅销售面积和办公楼销售面积均呈下降态势，分别下降了 9.1%和 13.4%,而商业营业用房销售面积则呈增长状态，增长了 7.2%.商品房销售额 76292 亿元，下降 6.3%,其中住宅销售额下降 7.8%,办公楼销售额下降 21.4%,商业营业用房销售额增长 7.6%.截至2014 年 12 月末，全国的商品房待售面积为 62169 万平方米，比 2013 年增长了 26.1%.从上述数据可以看到，住宅销售面积开始减少，大量商品住宅楼闲置的局面仍然存在，新楼盘不断开工，但是大多数的中低收入群体却买不起，导致大量楼盘空置。国际上在衡量房地产泡沫时，空置率和房价收入比是两个比较重要的衡量指标。空置率是某一时刻空置房屋面积占房屋总面积的比率。根据国际通行惯例，当空置率在 5%~10%时为合理区，在 10%~20%时为空置危险区，在 20%以上则进入了商品房严重积压区[4].相关数据显示，中国城镇地区住房空置率2013 年末达到 17.7%,因此截至 2013 年底，我国商品房处于空置危险区的状态。房价收入比是指住房价格与城市居民家庭年收入之比，通常 3~6 倍为合理区间。而我国实际房价收入比平均在 9~10 倍，一、二线城市则达到 15 倍，北京超过 20 倍。
因此，我国房地产泡沫较为严重。
房地产业在国民经济中占有重要地位并发挥着重要作用，房地产业的发展与国民经济的发展相互促进，同时房地产业又能推动相关产业的发展，最终形成一种推动国民经济发展的合力。但需要注意的是，房地产业的盲目、过热发展也会给国民经济带来较大的危害。通常认为，美国的房地产泡沫源于美联储错误的政策和联邦政府的不当干预，与此相比，房地产长期作为我国经济的支柱产业，其泡沫的破灭必然带来灾难性的后果，为此，对房地产市场的宏观调控需要做出相应的调整，通过合理的宏观调控使房地产业健康发展极为必要。
三、房地产市场宏观调控中存在的问题与策略分析
房地产宏观调控政策的定位与目标会对房价产生直接的影响，因此如何保证宏观调控既促进了房地产市场的健康发展，又能让广大老百姓真正受益是重大的现实问题，使其既可以为央行制定货币政策、强化对房地产市场的调控起到指导作用，也可以帮助金融机构了解房地产市场的本质及行情，做出合理的判断与决策。自 2004 年起，为规范房地产市场能够健康稳定的运行，国家不断出台对房地产业的宏观调控政策。房地产调控措施在十年间共出台 103 项[5].每次调控都对房地产市场的运行起到了一定的改善作用，保障了宏观经济的健康稳定发展。
2014 年，在我国提出的“稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险”的经济工作指导方针下，各领域共同努力使得房地产泡沫化风险问题得以缓解。2014 年上半年对房地产业的调整使得其销量、价格开始下行。特别是随着一些行政性的限购措施的放开，金融信贷政策的相应调整，房地产开始出现了一些积极的变化。70 个大中城市的住宅销售价格降幅在收窄，一线城市的综合环比房价转正，房地产的销售面积和销售金额降幅在收窄，一线城市销量呈环比增长。2014 年全国商品房销售额为 76292 亿元，比 2013 年下降了 6.3%,占同期 GDP 的比重下降至 11.99%.可以说中国的房地产在某种程度的去行政化，房地产市场开始呈健康发展状态。对房地产的调控已经进入了关键期。倘若放松当前的调控政策，可能会引起房地产价格的反弹，给国民经济和社会运行带来更大的风险，使消费者对调控丧失信心，进而导致政府的公信力下降。如继续维持当前的调控政策也可能会带来一些风险，例如经济增长下行对地方财政带来消极影响不利于供求矛盾的改善[6].通过对房地产业一系列的调整与改革，宏观调控的手段较之以前逐渐趋于合理，但也不可否认仍存在一些问题。
1. 货币政策问题与策略分析
货币政策是现阶段我国对房地产进行调控的主要手段之一，货币的快速增长、宽松的信贷条件以及实际负利率都会对房地产市场调控的效果产生一定影响。M2 广义货币供应量余额占GDP 的比重在国际标准中上限为 100%.而 2014 年底，我国M2 广义货币供应量余额 122.8 万亿元，GDP 为 63.6 万亿元，M2 广义货币供应量余额占 GDP 的比重高达 193.1%.该数据说明我国货币的发行量超发严重，在缺少其他有效投资渠道的情况下大量投资涌入房地产市场。因此政府应从源头抑制房地产的投资过度，控制货币发行量以减少民间的货币存量。但控制货币供应量的政策只能是在短期内控制 M2 广义货币供应量增长的速度，长期来看还是会反弹且持续稳定的增长。同时由于国家经济的需要，M2 广义货币供应量不断上升。因此长远来看，控制货币供应量的政策并不能控制房地产投资的增长。
房地产业的投资与银行贷款密切相关，因此信贷政策对房地产的投资有调节作用。宽松的信贷政策会带来房地产市场的供给与需求的增加，而紧缩的信贷政策会减少房地产市场的投资。但由于信贷规模伴随经济的增长很难控制在既定的目标内，同时由于利益的驱使，银行方面不愿意放弃房地产贷款这一贷款资源，信贷规模难以控制，因此信贷政策对于房地产市场的影响幅度并不是很大，效果并不显着。
此外，利率变动对房地产周期变动的影响也很明显。利率升高则住房贷款成本增加，从而抑制了房地产需求，反之则会刺激房地产需求。但对于房地产业来说，需求又可以分为消费需求和投机需求。普通购房者会因为利率的上升而引发消费需求的下降，但对于投机需求者来说，利率上升的幅度若低于房价上涨带来的收益，则其需求仍会增加。鉴于无法区分消费需求与投机需求，利率调整效果并不显着。
目前房地产处于刚性需求状况，因此通过提高存款准备金率来调控房地产价格比减少房地产开发贷款的效果理想。减少贷款短期内可达到抑制房价上涨的效果，但从长远来说会导致供给减少，从而使房价再回升的结果。因此应当通过央行引导银行的信贷投向，紧缩流动性来抑制投资性购房，对房地产信贷进行适当收缩，调控房价时，通过提高存款准备金作为主要货币政策工具。使用利率政策时，区分投机性需求与消费需求，采取灵活的措施，对于正常购房的低收入人群采取优惠的信贷政策与利率，对于二套以上购买者提高按揭利率，从而控制投机性需求。由美国金融危机可知，对于实体经济来说，资产价格的波动有可能会带来巨大影响，房地产价格的剧烈变动有可能引发长期的经济衰退与通货紧缩。因此除控制通货膨胀外，更应重点关注资产价格的膨胀以防止其泡沫的破灭[4].
2. 财政政策问题与策略分析
由于信息不对称与垄断性的存在，在房地产市场中消费者、开发商、政府以及金融部门等各主体之间存在严重的利益分配与博弈机制的扭曲。由于地方政府财政收入与支出严重存在缺口，将土地收入作为地方财政主要来源收入[7].地方政府大力支持房地产业的发展，通过土地收入来限制地方债的过度膨胀，导致了土地价格疯狂上涨，房地产开发商为将此成本转嫁于购房者，提高房价。为此人们形象的将地方政府利用土地换取财政收入的短期行为称为“土地财政”.地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等方式获得收益来直接或间接增加财政支出.十年间，土地出让金占地方财政收入的比重持续在 40~50%,更有甚者达到 70~80%.2013 年全国土地出让金占地方财政收入的比重达到 59.79%.在土地财政对房地产业如此依赖的形势下，对房地产的宏观调控必然会引起市场主体之间利益分配的调整，因此带来了各方对待调控政策的不同态度和方式，从而影响调控效果。特别是对土地财政的高度依赖的地方政府成了调控中最大的利益受损方，由于担心调控的结果可能会波及到地方财政收入，影响经济发展，所以地方政府在执行宏观调控政策中态度消极，从而削弱了中央宏观调控的效果。这样做既不利于经济结构的调整，也不利于很多产业的转型升级。
针对地方政府对土地财政的过度依赖问题，建议改革财政体制，完善地方税制，依法赋予地方更大的财权，从根本上解决地方财政资金紧缺的状态。可以通过建立多元化城市公共投资机制来降低政府谋求预算外收入的动机，为使地方政府有相对充裕的自有财力，也可以通过扩大地方政府的税源与税基，进一步减少对房地产业的过度依赖。尽早全面开征房产税、遗产税等地方税种，建立完善的地方税体系，推动地方政府从土地财政转向税收财政.建立科学的绩效评估体系，改变以往GDP 和财政收入为主的考核标准，把控制房价格过快上涨、增加保障房建设等内容纳入考核目标中，以约束地方政府对土地财政的依赖行为。当然，对于保障房建设的资金，既可以考虑由地方政府从土地出让金中划拨出来一部分用于保障房建设，也可以考虑吸收社会资金。同时在保障房的申请过程中要确保公正的审核、监督与执行，充分实现保障房的利用率。
3. 土地政策问题与策略分析
我国土地政策参与宏观调控已有数十年，为促进经济发展而推出的各项土地政策在调节房地产市场运行中取得了一定成效，从早期偏重土地供给调控转为更为优化的调控思路，更加重视后期用地的管理以及预期调控，对开发商的行为也加入了一些约束性的管理方式，使调控方式逐步完善，但执行起来效果有限。理论上讲，在房地产市场投资过热时，应减少土地供给量，当供不应求时应扩大土地供给量，但是由于其特殊的属性，土地具有不可再生性和稀缺性，土地的供应总量是有限的，因此扩张性的土地政策只能在一定范围内采用，同时土地政策与货币政策相比，时滞性较长，从用地审批到成品房销售时间较长，相对来说限制了其短期内对房地产市场的影响效果。此外，现有土地政策缺乏差异化和弹性化，没有按细化、差异性和弹性的实施方法来对待不同区域、不同城市规模、不同用途、不同结构的土地供应量配给。
土地的供给直接影响房地产的价格，因此土地市场规范化是国民经济稳健发展的基础，也是房地产经济可持续发展的前提。
应该形成市场化的土地供应制度，在强化土地审批和监督的前提下，改变目前土地规划、土地审批、土地出让金收取等权力集中于政府的状态，在增加土地供给量时，应提高保障房建设土地供应面积在所有土地供应面积中的比重，但也要控制土地供给的速度，防止过度开发与透支。在控制供给速度的基础上应调整好供给结构，保证各领域的合理使用土地。政府部门在规划土地出让计划时，应根据房地产市场现状以及土地市场的需求水平高低调整计划，相应进行房地产用地供给量的增减调配。在需求水平较低时，适当减少房地产用地供给量，增加其他产业用地的供给量。在制定土地政策的内容时，应根据区域不同、城市规模不同以及住房用途不同等因素来制定弹性和差异化的政策。对于未经批准擅自变换土地用途和保障房用地建设的行为严格查处以维持房地产市场的秩序。同时对开发商用地应进行及时监管，对开发商闲置土地或囤积土地的行为应予以惩戒，追究责任。将土地政策的执行作为地方官员绩效评估的指标，通过健全硬性和软性约束机制来约束地方官员执行土地调控政策的力度并及时通报、纠正地方官员在执行过程中的不当行为。此外，调控手段也应向多样化和规范化角度发展，增加法律及经济手段的使用，尽量减少短期性行政管理手段。
4. 金融体系安全问题与策略分析
目前我国房地产企业在经营过程中普遍存在高负债情况，银行存款以及金融系统对房地产的介入程度较深，但风险的防范意识与能力不足，如果发生问题则会影响相关产业及经济增长，从而影响到金融体系的安全。银行业与房地产业存在极强的风险关联性，银行贷款在房地产资金来源中所占比例大约在70%左右，商业银行之所以将大量贷款集中于房地产业，主要源于房地产业的高预期收益，商业银行自身所拥有的房地产价值越高，则越愿意持有更多的房地产作为主要形式的资产。因此如果出现问题，会导致空置房增多，带动银行贷款变成负资产等一系列问题。商品房的供需平衡是房地产市场可以持续健康发展的前提。供给过度将带来高空置率，高空置率带来企业的资金周转困难，无法偿还贷款，风险转嫁于银行。需求过度则会抬高房价，带来泡沫，从而引发危机。因此无论是供给过度还是需求过度都将给银行带来不良的后果，甚至引发经济和金融危机。此外，住房预售制度也成为了房地产开发商转嫁风险的手段，该制度降低了开发商的融资成本与压力，为开发商牟取了暴利的同时也防范了风险，但没有考虑购房者及银行方面所面临的风险，将金融风险直接转嫁于购房者与银行。
为保证金融体系的安全问题以应对房地产信贷风险，应采用金融手段来控制房地产信贷规模，提高房地产贷款风险系数，增加房地产贷款资本金。地方政府将土地作为抵押来贷款进行城市发展建设时，抵押的土地往往是政府储备的土地，因此应对抵押的土地进行评估，依据土地价值而非政府信用来进行放贷。积极支持发展中小金融机构和区域交易所，在全国建立覆盖中小金融机构的统一结算体系以分流大银行的资金，从根本上对大银行的房地产信贷加以抑制.加大企业直接融资的力度，减少房地产资金向大银行过度集中的弊端，改变目前金融体制的单一性，从而使房地产业的金融风险降低。
总之，当前对房地产的调控进入了关键时期，我们需要认清房地产调控的目的不是促使房价大跌，而是不仅要让房价合理回归且稳健运行，更要引导居民正常的消费需求、抑制投资性需求、打击投机性需求。将短期的调控与长期的制度建设结合，进而完善房地产市场运行机制。
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