摘 要： 2016年以来, 围绕产业政策展开的争论引起各方关注。但是, 这场争论中各方对市场机制与功能的理解及产业政策中市场与政府关系的认识, 仍有进一步深入探讨的空间。本文对这场争论主要参与方的观点和依据进行了回顾和评述, 并基于奥地利经济学派市场过程理论, 重新审视市场机制、市场失灵以及市场与政府之间的相互关系。以此为基础, 重新厘清了产业政策中的市场机制与政府作用及两者的关系, 提出在以功能性产业政策或横向性产业政策为代表的新产业政策模式下, 市场应居于主导地位, 政府在为市场机制的有效运转提供必要的市场基础制度方面扮演着关键性角色。同时, 在环境保护、公共基础设施、基础科学研究、科技公共基础设施和服务体系、教育与劳动者培训等领域, 政府需补充市场的不足。在新的产业政策模式下, 市场与政府是互补与协同的关系。
关键词： 产业政策; 市场与政府; 市场功能; 政府作用; 市场失灵; 竞争政策;
一、引言
2016年, 林毅夫与张维迎围绕产业政策展开的争论颇具影响, 黄益平、顾昕、田国强和文贯中等学者相继加入讨论。从这场争论的内容来看, 与其说是产业政策的存废之争, 不如说是产业发展乃至整个国民经济发展中的市场功能与政府作用之争。整个争论的主要内容是围绕在产业发展 (乃至整个国民经济发展) 过程中, 市场与政府应该扮演什么样的角色, 以及围绕产业政策中政府的作用、市场与政府作用的边界及两者的相互关系而展开的。这场争论之所以具有轰动效应, 主要是因为当前中国正处在经济体制改革的重要关口, 对于未来经济体制改革中具体如何厘清市场与政府作用的边界, 如何处理市场与政府的关系, 无论学术界还是政策部门仍存在不小的争论。对于如何理解十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”, 各界在具体认识上也存在分歧。这场争论对于进一步认识产业政策中的市场和政府是颇为有益的。但是, 这场争论对于市场机制与功能的理解, 对于产业政策中市场与政府关系的认识, 仍有需要进一步补充、探讨的空间。
本文正是试图弥补以上讨论中存在的不足。本文首先回顾了产业政策争论主要参与者关于产业政策中市场与政府关系的相关观点及依据, 其次对这些观点及依据进行分析和探讨, 并指出其中的问题或不足, 最后系统地探讨产业政策中市场与政府的关系, 并以此为基础进一步探讨未来中国产业政策转型中市场与政府的关系应如何转变。
二、产业政策争论中的市场与政府
产业政策争论的核心问题是, 产业发展乃至国民经济发展中, 市场与政府应扮演什么样的角色, 市场与政府应该是怎样的关系。2016年下半年的产业政策大讨论, 许多学者都参与其中, 但林毅夫、张维迎、田国强和顾昕的观点最具代表性。在此, 本文主要介绍以上四位学者的观点及相应依据。
(一) 林毅夫:新结构经济学中的有效市场与有为政府
林毅夫[1]系统地阐述了他关于产业政策及产业政策中市场与政府关系的看法。在他看来, 国民经济发展的实质是人均收入的提高和生活水平的提高, 实现国民经济的发展需要有效市场和有为政府的共同作用。有效市场的重要性在于它能够 (通过价格体系) 很好地反映各种要素的相对稀缺性, 以引导企业按照要素禀赋的比较优势来选择技术和产业, 只有如此, “生产出来的产品在国内国际市场的同类产品中, 要素生产成本才会最低, 企业才可能获得最大的利润, 整个经济才有机会创造最大的剩余和资本积累, 使得比较优势从劳动力或自然资源密集逐渐向资本密集提升, 为现有产业、技术升级到资本更为密集、附加价值更高的新产业、新技术提供物质基础”。林毅夫认为“成功的产业政策必须是针对有潜在比较优势的产业”, 而识别这种潜在比较优势也需要以有效市场反映各生产要素的相对稀缺性为前提。对于什么是有效市场, 林毅夫并未给出明确的定义。而林毅夫的弟子、新结构经济学的核心研究者王勇[2]给出了有效市场的定义, “如果一个市场是有效的, 那就意味着通过价格信号和价格体系就能使得资源配置达到帕累托有效”。
在林毅夫看来, 由于公共物品、信息外溢、协调失灵等市场失灵的存在, 要实现产业升级、国民经济持续发展, 仅仅有有效市场是不够的, 还需要有为政府。对于什么是有为政府, 林毅夫也没有给出明确定义, 只是说有为政府必须为技术创新与产业升级过程中“第一个吃螃蟹的企业家”提供必要的激励 (例如, 税收优惠, 资本管制国家提供进口设备的外汇额度, 金融抑制国家提供优先贷款) , 要为新兴产业的发展提供“交通、电力、港口等硬的基础设施和法律、法规等软的制度环境”, 要为接近前沿的新技术创新和产业升级提供基础科学研究上的支持。
对于有为政府, 林毅夫指出, “以‘产业政策’集中有限资源, 协助企业家从事那些回报最高的技术创新和产业升级”, 协助手段就包括以上提到的基础设施建设、制度建设、基础科学研究等。林毅夫又将有为政府称之为因势利导的政府。对于有为政府如何因势利导, 林毅夫提出了“增长甄别和因势利导”的两轨六步法, “第一轨甄别, 什么是具有潜在比较优势的产业;第二轨, 根据这个产业中企业降低交易费用的需要, 因势利导, 改善软硬基础设施, 使其成为具有竞争优势的产业”。林毅夫还介绍了如何通过六步法来甄别产业进行扶持。
(二) 张维迎:从奥地利经济学派的视角看市场机制、企业家精神与产业政策
张维迎[3]也阐述了他对于产业政策和市场机制的基本看法。张维迎首先界定了他所理解的产业政策, 即“政府出于经济发展或其他目的, 对私人物品生产领域进行的选择性和歧视性对待, 其手段包括市场准入、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠、财政补贴、进口关税和非关税壁垒、土地价格优惠等”。张维迎从米塞斯—哈耶克范式 (奥地利经济学派) 的视角来理解市场机制与市场失灵, 在奥地利经济学派看来, “市场是人类自愿合作的制度, 是一个认知工具, 市场竞争是人们发现和创造新的交易机会、新的合作机会的过程;市场最重要的特征是变化, 而不是均衡”。而对于新古典经济学意义上的市场失灵, 张维迎则认为是“市场理论的失灵”, 而不是“市场本身的失灵”。张维迎进一步指出, 信息的外部性并不会阻碍企业家的创新, 至于协调失灵, 市场中的企业家总是会在利润的诱导下, 寻求到解决协调失灵的方法。
张维迎尤为强调企业家在市场中的重要作用, 他认为“企业家是市场的主角, 发现和创造交易机会是企业家的基本功能;正是通过企业家发现不均衡和套利, 市场才趋向均衡;正是企业家的创新, 使得市场不断创造出新的产品、新的技术, 并由此推动消费结构与产业结构的不断升级”。张维迎认为产业政策注定会失败, 其原因是:一方面, 产业政策作为一种集中化的决策模式, 需要决策者对未来主导技术、主导产业及发展路径有准确的预测, 但由于人类的认知能力限制, 创新与新产业是不可预见的。实现创新、发现新产业的唯一途径是分散化的经济实验, “每个企业家按照自己的警觉性、想象力和判断力来决定做什么、不做什么”, 然后由市场竞争来决定谁是最后的成功者 (例如, 市场的主导技术、新的产业、主导企业) 。另一方面, 政府官员既不具有企业家的警觉性和判断力, 也没有企业家那样的激励, 政府官员很难像企业家一样行动。产业政策还会导致企业家和政府官员的寻租和设租行为, 扭曲激励机制。因而, 张维迎反对任何形式的产业政策。
(三) 田国强:市场失灵、有限政府与产业政策
田国强[4-5]详细阐述了他对市场与政府关系、有为政府与产业政策的看法。林毅夫提倡的有效市场与有为政府存在内在逻辑冲突, 有效市场的必要条件是有限政府而不是有为政府。田国强指出, “所谓有限政府指的是, 只要市场能做的, 就应让市场发挥作用, 只有市场不能做或失灵时, 政府才应发挥作用, 从而才可能导致好的市场经济或有效市场”。有限政府“聚焦于维护和提供公共服务和公共产品”, “与市场保持一臂之隔”, 政府的行为边界更为清晰, 而林毅夫提出的有为政府几乎是无边界的, 同时又排除了政府一般在经济活动中应该无为的至关重要性。
田国强[4]亦对张维迎的部分观点进行了质疑, 田国强认为, 张维迎完全否定新古典经济学的指导作用、否定市场失灵是缺乏依据的, 并指出将产业政策中的激励问题简单归结为官员或经济人的无耻也是欠妥当的。田国强进一步指出对于产业政策辩论的焦点不应该是需不需要产业政策, 而应该是“政府职能是否需要从全能型、发展型的有为政府转向维护性、服务型的有限政府”。
(四) 顾昕:新产业政策理论中的市场与政府
进入21世纪以来, 产业政策理论方面的研究取得了新的进展, 斯蒂格利茨和罗德里克是其中重要的代表性人物。顾昕[6]详细考察了斯蒂格利茨和罗德里克在产业政策领域的研究, 并在此基础上阐述了他对于产业政策的主要观点:第一, 产业政策有其必要性, 产业政策的功能是 (在产业发展的过程中) 弥补市场不足、矫正市场失灵。第二, 产业政策应立足于“市场机制充分发挥在资源配置中的决定性作用”, 产业政策不是要替代市场去“挑选赢家”, 而是要为产业发展提供服务。第三, 产业政策的真正问题在于, 建立什么样的制度与激励机制, 政府才能为产业发展提供相对有效的服务。第四, 产业政策的研究迫切需要借鉴经济学、政治学、社会学、新制度主义关于制度与治理的研究成果。
三、对于产业政策争论的评述:基于市场与政府的视角
在新结构经济学的产业政策中, 关于市场与政府关系的论述是矛盾的。一方面, 林毅夫强调, “新结构经济学的产业政策不是政府主导, 而是因势利导, 也就是企业已经发现了机会, 自发进入这些产业, 政府帮助这些企业家克服外部性问题和软硬基础设施不完善的协调问题, 以使具有潜在比较优势的产业迅速变成竞争优势产业”, 在这里, 市场与政府的关系是政府顺应市场和补充市场。另一方面, 林毅夫又强调“新结构经济学产业政策中政府对软硬基础设施的相应完善”, 必须“集中优势兵力打歼灭战”, 将政策资源集中在那些“回报最高的技术创新和产业升级”。这首先需要政府去识别、判断与选择什么才是“回报最高的技术创新和产业升级”, 然后将政策资源集中在这些行业中, 这种做法与其说是“因势利导”, 不如说是“政府驾驭市场”或“政府主导市场”。
有效市场与有为政府同样存在矛盾之处。在新结构经济学中, 需要有效市场很好地反映各种要素的相对稀缺性, 为有为政府揭示出具有“潜在比较优势的产业”, 为有为政府识别、选择“回报最高的技术创新和产业升级”提供充分必要的市场信息, 这个有效市场必须达到“通过价格信号和价格体系就能使得资源配置达到帕累托有效”。而在新结构经济学看来, 由于“公共物品、信息外溢、协调失灵等市场失灵”的存在, 才需要有为政府。矛盾之处在于, 如果市场是有效市场, 那么有为政府就没有存在的必要;如果是由于各种市场失灵的存在从而需要有为政府, 那么有效市场将不存在, 当缺乏有效市场来揭示必要的市场信息时, 有为政府如何知晓真正“具有潜在比较优势的产业”都将成为问题, 更别说去准确识别“回报最高的技术创新和产业升级”。在这里还需要指出的是, 新结构经济学强调按比较优势发展才是经济发展的药方, 而“按照比较优势发展有两个制度前提:有效市场和有为政府”。然而, 在欠发达国家或贫困国家, 市场制度都是极不完善的, 即便在已进入中等收入水平的发展中国家中, 其市场制度仍是很不完善的, 这些国家的市场体系远不是有效市场;而在一些欠发达国家中, 官僚体系腐败甚至连维持基本稳定的国家秩序都困难, 其政府亦不是有为政府。这在很大程度上意味着欠发达国家并不存在推行新结构经济学“药方”的基本制度前提。
新结构经济学所选择的产业政策工具, 其本质上与有限政府的基本职能并无本质区别。林毅夫[1]还阐述了新结构经济学的产业政策工具包, 工具包的主要构成为:建设基础设施、建立专利制度、完善法律法规、构建良好营商环境、支持科学技术研究、发展金融市场等。这些政策工具的本质是建立和完善市场制度以及提供良好的公共服务, 这与“有限政府”或“守夜人”政府, 甚至与林毅夫所批判的“他所认为的新自由主义”和“华盛顿共识”中的政府职能是相一致的。不同的地方在于, 林毅夫 (与王勇) 认为新自由主义和“华盛顿共识” (“有限政府”或“守夜人”政府) 的政策主张是要一下子“把全国的基础设施都建设好, 把全国的各种法制、营商环境都完善好”, 而有为政府的制度与基础设施的建设、完善则是针对特定产业、逐渐来实施的。然而, 这会面临一个非常重要的问题, 什么样的基础设施与市场制度建设、什么样的营商环境优化是只针对某个特定产业、具有产业专用性的了?
张维迎认为提供公共物品、投资基础设施、支持教育和科研、保护专利、法治建设都是政府应尽的基本职能。但是, 张维迎并不认同林毅夫将“主张市场主导、赞同新自由主义就是‘休克疗法’, 主张渐进主义改革等同于政府主导”的做法, 张维迎进一步指出, “事实上, 绝大部分古典自由主义者和新自由主义者是不赞同‘休克疗法’的”。也就是说, 绝大部分的古典自由主义者和新自由主义者并不主张一下子“把国内所有的基础设施都建设好, 把全国的各种法制、营商环境都完善好”的政策, 甚至绝大部分“华盛顿共识”的倡导者也并不持这样的政策主张[7]。张维迎明确反对政府实施“对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待”的产业政策, 反对“市场准入限制、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠和财政补贴、进出口关税和非关税壁垒、土地价格优惠等”政策手段, 林毅夫似乎同样反对该类政策[8]。这样一来, 新结构经济学也好, 新自由主义也好, 有为政府也好, 有限政府也好, 在具体政府职能集合的理解上, 并没有什么实质性的分歧。唯一令人不解的是, 林毅夫一方面强调政府要比新自由主义或有限政府更有为, 另一方面, 在具体政策工具的选择上, 政府行为又回到了新自由主义或有限政府的框架内。
张维迎认为应从米塞斯—哈耶克范式来理解市场机制, 这对于更好地理解现实中的市场机制、更好地认识产业政策中的市场与政府而言是具有重要意义的。从米塞斯—哈耶克范式看来, 市场是一个动态竞争的过程 (企业家在动态竞争过程中扮演着重要角色) , 通过动态竞争过程和价格形成过程, 分散化的知识得以发现、传播和利用, 进而促成生产计划与消费计划之间的协调, 并使得市场不断创造出新的产品、新的技术[9]。正是由于不完全信息, 市场的优越性才得以体现。而在新古典经济学的一般均衡模型中, 假设市场主体具有完全知识, 完全抽离了分散知识的发现、扩散与利用过程, 根本无法说明市场的动态特征及市场协调机制如何发挥作用。奥地利经济学派对于市场机制的认识, 意味着政府实施选择特定产业、技术路线、特定产品、特定企业来进行扶持的产业政策是个危险的策略, 因为政府无法获得进行“正确”选择所需要的必要信息, “正确”的产业、技术路线或产品及最有效率的企业, 只有通过市场主体的分散试错与竞争选择才能被揭示出来。奥地利经济学派对于市场机制的认识, 还表明新古典意义上的市场失灵并不必然意味着需要政府介入或干预。然而需要指出的是, 张维迎主要是从企业家、企业家精神的角度来介绍奥地利经济学派对市场机制的理论观点, 忽略了市场过程理论中对市场机制重要理论的阐述。张维迎提出“新古典经济学家所谓的市场失灵, 其实是市场理论的失灵, 不是市场本身的失灵”, 但并没有予以更近一步的阐述, 也导致了诸多质疑。例如, 田国强就指出“市场失灵作为现代经济学的一个术语已经成为共识性语言”, 认为张维迎否认市场失灵是偏离学术共同体的基本共识来谈问题的做法, 会造成不必要的争论。
田国强[5]提出“有限政府论在经济体制转型、结构变迁及市场失灵中发挥着不可或缺的指导性作用, 产业政策的采用应适度、慎用”, “市场化的制度改革而不是产业政策对经济发展起关键作用”, “靠产业政策和政府直接干预, 来试图纠正市场失灵, 往往由于信息和激励的问题, 效果非常有限, 不会比通过激励机制设计推动制度建设的间接方式更为有效”, 这些理论阐述对于重新审视产业政策的作用, 以及产业政策中市场与政府作用的边界, 特别是对于认识中国产业政策未来的发展方向, 具有重要价值和指导意义。但是, 田国强在阐述有限政府理论时, 更多侧重在政府行为边界, 以及政府越位可能带来的政府失灵方面, 而对于“政府提供的良好制度框架是现代市场存在和运行的基本前提”及“政府必须不断推动市场制度完善、进而让市场更好发挥作用”方面则着墨不多, 对于市场机制、市场失灵的理解也局限在新古典经济学的框架内。这些问题同样存在于顾昕[6]的研究中, 但田国强对于“产业政策应立足于市场机制, 产业政策不是替代市场, 而是要为产业发展提供服务”等方面的认识仍是值得高度重视的。总体而言, 更为全面、深入地探讨产业政策中的市场机制与政府作用及两者的关系, 仍存在比较大的空间。
四、重新审视市场机制与市场失灵
重新审视产业政策中的市场与政府, 需要更为深入地理解市场机制与市场失灵, 以及市场与政府的关系。新古典经济学中抽象为“瓦尔拉斯拍卖人”的市场机制与市场失灵理论, 已经为大家所熟知。但是, 新古典经济学理论对于市场机制的理解过于简单, 市场失灵又往往被赋予了过多的政策含义。奥地利经济学派市场过程理论对于市场机制有独到和真实的理解, 对于市场机制及市场复杂动态过程有深刻的洞察, 大大拓展和加深了对市场机制的理解, 其主要观点及理论阐述亦为新古典经济学所接受[9], 并逐渐综合到主流经济学中[10]。王廷惠[10]详细整理和总结了奥地利经济学派市场过程理论关于市场机制、市场失灵的认识及相应理论, 特别是该书第三章《“市场失败”现象的误解与“市场失败”的不可能性》详细地整理、介绍和总结了奥地利经济学派关于市场失灵的理论见解。但这些并没有引起中国学术界尤其是产业政策研究者足够的重视。因而有必要从市场过程理论的视角重新审视市场机制及市场失灵。
(一) 重新审视市场机制:基于市场过程理论的视角
在新古典经济学里, 市场机制被抽象为“瓦尔拉斯拍卖人”, 被看做是在完全信息情形下, 通过价格的制定与调节以实现均衡的机制。新古典经济学假定市场主体具有完美信息, 基于已知的偏好、技术、价格和成本等方面的完全信息, 进行效用或利润最大化的决策。然而, 在现实经济中, 市场的参与者只具有近临和很有限的信息, 相当部分的市场信息是分散为无数个人所持有的、特定的、主观的私人知识, 这些知识是个人的、默示的、不完全的、模糊的、不规范的, 这类知识不可能以集中、整合的形态出现[10]。因此, 在奥地利经济学派看来, 市场机制的核心并不是在完全信息 (知识) 情形下实现最优资源配置, 而是发现知识, 协调具有分散知识的私人行动, 从而有效利用分散知识与私人信息, 通过使得市场参与者充分利用互惠交换机会进而实现动态效率[11-12]。
在奥地利经济学派看来, 市场机制是发现、传播和利用知识的强有力机制。市场的知识发现机制是企业家的争胜竞争过程, 机敏的企业家在利润的诱惑下, 总是试图不断寻找新的市场机会, 不断尝试提供新产品、新服务, 积极开拓新的要素组合方式, 不断发现与尝试新的企业组织形态、新的内部管理模式, 以及与之相适应的企业规模[12]。但是, 生产者 (或企业家) 和消费者都不可能事先知道什么是更好的新产品与新服务、什么是更优的要素组合与生产方法、哪些企业更能成功地满足消费者需求。在分散知识和不确定性市场下, 企业分散尝试、创新和竞争, 市场的生存检验过程是通过不同个体向各种可能的方向尝试, 经过持续的争胜竞争、优胜劣汰和生存检验过程才能发现这些知识并筛选出暂时的胜者。因而市场的知识发现机制同时也是市场的生存检验过程与筛选机制[10]。
张维迎非常强调市场中企业家的作用, 而对于市场优胜劣汰、生存检验的竞争选择机制阐述不多, 这可能会带来一个误解:认为市场的发现与选择机制要优于政府, 仅仅是因为企业家比政府官员更具有信息优势、更不容易在市场中犯错, 似乎政府成为企业家政府、政府官员成为企业家官员, 就能解决政府在产业政策制定中的信息问题。而在奥地利经济学派看来, 企业家在决策时, 同样面临有限信息和“无知”的问题, 同样会犯错, 但市场中的企业家是分散决策或分散试错的, 通过市场的生存检验与竞争选择过程, 能不断把错误的决策、错误的信息揭示出来, 进而梳理出正确的信息与暂时的赢家 (例如, 更好的产品、技术、要素组合方式和更有效率的企业等) 。这些信息在被市场过程与市场机制梳理出来之前, 无论政府官员还是企业家都是无法获得的。这意味着产业政策的制定者即便能像企业家一样行动, 但仍无法克服有限信息或“无知”的问题。新结构经济学中, 有为政府要选择“回报最高的技术创新和产业升级”进行集中支持, 这首先就会面临无法克服的有限信息甚至“无知”的问题, 有为政府根本无法获取足够的市场信息去预测或判断什么才是“回报最高的技术创新和产业升级”。
(二) 对于市场失灵的进一步讨论:奥地利经济学派与新古典经济学派的不同看法
张维迎[3]在与林毅夫的辩论中提出“新古典经济学家所谓的市场失灵, 其实是市场理论的失灵, 不是市场本身的失灵”, 但并没有给出进一步详细的解释, 因而受到田国强的强烈批评, 亦为很多人所质疑。其实, 奥地利经济学派对于新古典经济学派的市场失灵有其独到的见解, 这些见解对于更为全面地理解市场失灵及产业政策具有重要价值。
奥地利经济学派、新古典经济学派对市场失灵的不同看法源自对市场功能的不同看法。在新古典经济学中, 将完全信息条件下实现社会资源的最优配置当作是市场的功能。新古典经济学以一般均衡模型的理想状态 (帕累托最优) 及其均衡条件为参照, 去评判现实中的市场效率, 现实市场与帕累托最优状态时的假设条件差异越大, 其市场效率越低, 将垄断、外部性、公共物品及信息不对称理解为市场失灵现象, 并据此认为需要政府的介入或干预。新古典一般均衡理论作为基准理论或有其极端重要性, 但在现实中作为是否引入政府干预的判断基准则会存在问题。因为, 现实市场对理想市场的偏离, 只能说明现实中的市场运行方式不同于理想模型中的描述, 并不能证明现实市场缺乏效率, 也不能证明政府施加干预和管制后的市场会具有更高的效率[8-13]。在奥地利经济学派的市场过程理论看来, 市场的功能在于克服知识问题, 在于发现和利用知识, 并使得市场参与者充分利用互惠交换的机会进而实现动态效率, 市场在这一方面从未失灵过。争胜竞争的市场过程, 是迄今为止人类发现和利用分散知识最有效的机制。Kirzner[14]认为一般均衡理论语境推演而来的市场失灵, 其隐含的市场自身的缺陷, 实际上是想象出来的。Kirzner进一步指出, 所谓市场不完善或市场失灵现象, 更像是市场实现其真正功能的优势。新古典意义上的市场失灵现象, 实际上正好是市场有效运作和发挥效率的具体机制与形式。
1. 信息不对称、公共信息与市场失灵
奥地利经济学派市场过程理论认为, 不完全信息和信息不对称是现实市场经济的常态, 它意味着未被发现的利润机会, 会激励企业家采取积极行动, 随着企业家的争胜竞争过程及市场过程的展开, 信息才能不断被发现、扩散, 并在交易各方实现动态相对均衡, 市场过程自身能内生出各种缓解与克服信息问题的方法, 大多数情况下并不需要政府的介入或干预[10]。例如, 保险市场中, 保险公司通过提供不同的保险合同设计, 识别和区分不同风险的投保人, 以防止投保人利用信息不对称采取欺诈行为;而在金融市场上, 金融机构可采用抵押品、信用评级、第三方征信评级机构、主银行制度等方式缓解和解决金融市场的信息不对称问题, 金融机构的产生与发展就源于求解信息结构不对称带来的现实需要, 通过实现规模经济与开发专门技术, 金融机构能够降低交易成本, 克服信息结构不对称所决定的外部性, 提高资源配置效率;在经验产品市场, 商标、品牌、卖方声誉、第三方认证及完善的产品质量保证制度, 都是市场内生解决信息不对称的重要方式;在旧车市场, 维修保证与第三方独立评估都是市场内生的有效解决信息不对称的重要途径。即便是具有公共物品性质的信息, 同样能够在市场中内生出有效供给的多种方式[10], 专业的信息及信息服务提供商就是其一。例如, 国际上鼎鼎大名的汤森路透 (Thomson Reuters) 、彭博 (Bloomberg) , 以及中国的Wind公司、我的钢铁网。同一行业内企业自行组织行业协会或商会也是专业的信息及信息服务提供商, 为会员企业收集整理并提供行业信息是协会或商会的一项重要职能。
2. 外部性与市场失灵
王廷惠[10]阐述了奥地利经济学派关于外部性问题的主要理论见解, 其要点如下:第一, 在奥地利经济学派看来, 外部性是内生于市场过程的必然现象。负外部性的本质在于缺乏内部性的框架, 在于制度基础存在缺陷 (例如, 环境外部性产生的主要原因在于环境产权界定不清晰、执行机制不健全) , 而不是市场过程无法发现和利用分散知识以解决外部不经济问题, 并非市场过程分析中的市场失灵。第二, 正外部性不过是市场过程无意的、额外的结果, 一部分正外部性体现了个人效率和社会效率的一致, 并非市场失灵的具体表现。而动态的 (正) 外部性就是市场过程“发现知识、扩散知识与创新知识的精练表达”。例如, 机敏的企业家发现新的市场机会及获得利润的机会, 并被其他企业模仿的过程。第三, 实际上, 新古典意义上的外部性及其导致的市场失灵, 主要原因在于权利界定不当, 使得外部性内部化的成本过高, 合适的产权结构能够实现外部性的内部化 (例如, 专利与知识产权、排污权的清晰界定及有效实施的情形下) 。外部性及其导致的市场失灵应该被理解为权利初始界定出现了错误。第四, 对于市场而言, 市场会产生足够的激励, 在给定的初始权利结构下, 使得机敏的市场参与者自发形成各种组织来改变权利的相对边界, 以实现外部性内部化, 从而达到互惠合作的目的, 市场本身并不存在所谓失灵。在充分开放的市场过程中, 经济主体通过组织创新和不断试错总是能寻找到解决外部性问题的合适形式和方法[12]。
信息外部性问题是现代产业政策理论的重要构成, 也被作为需要政府介入的重要依据。然而, 奥地利经济学派对此却有不同看法, 德索托[15]指出, 信息是企业家意识到利润机会时不断被创造生产出来的, 企业家从不断变化的价格束中, 注意到以前未被注意到的调整和失调。企业家信息不能根据成本和收益进行配置, 因为在企业家发现信息之前, 没有人知道它的价值。只要企业家才能的自由发挥没有受到禁止和阻碍, 那么市场中创造或生产出来的信息就不能被认为是“生产不足的”。根本就不存在能够确定市场创造和使用的信息量少于所谓的“最优信息量”的标准。
3. 协调失灵
现代产业政策理论中, 协调失灵是一种更为普遍的市场失灵, 并会导致市场无法对资源进行有效的配置, 因而需要政府以产业政策形式的介入[16]-[18]。松山公纪[19]对于协调失灵问题的看法很能体现奥地利经济学派对于该问题的观点, 他认为协调失灵的逻辑并不能证明干预主义的合理性, 市场机制在协调方面的失灵并不意味着政府应当干预。其原因在于对市场协调失灵的判断是依据不可达到的理想标准, 不管运用何种协调机制, 协调失灵都普遍存在。松山公纪还指出, 试图说明市场协调失灵的理论模型都只是简单抽象, 都假设存在完美信息, 而现实世界面临的协调问题是非常复杂的, 经济主体都只具有局部知识, 这种建模方式对提高一个经济学家的技能有所裨益, 但把这种模型作为现实世界的完整描述, 以及判断现实的标准和考虑政策的依据, 就会产生误导。 (1)
以协调失灵为理由呼吁政府干预尤其是呼吁政府广泛干预的做法“是一个冒险的策略判断”, 甚至是“一个危险的策略判断”。Rodrik[20]指出, 政府在解决协调失败而进行干预时必须持谨慎的态度。事实上, 市场主体同样能自发寻求到解决协调失灵的合适形式与方法。例如, 在Rodrik[20]模型中出现的情况, 在现实中, 上下游企业会通过在对方的互补性投资中相互持股或通过签订有约束力的长期合约等方式来解决互补投资的协调问题。以苹果公司的手机产品为例, 其研发创新链及产业链极为复杂, 涉及到许多国家数量庞大的企业, 以及这些企业大量的研发与生产的互补性投资, 其中涉及到极为复杂、不同类型的协调问题, 而这些协调问题均是通过市场主体自发的协调行为来解决的, 并不需要政府的干预。松山公纪[19]还进一步指出, 因为协调失灵无处不在, 鼓励协调方面的试验就变得非常重要, 他并不认为这种试验应在政府的干预或指导下进行, 更优的协调方式可能来自于市场主体自发的创新试验。来自政府的协调努力对于解决某个特定的协调问题可能是有效的, 但也会不可避免地限制来自民间主体自发的协调试验, 并难以持续地进行协调方式或机制的改进。
市场主体自发协调的本质是交易和契约, 当保障契约实施的制度体系不健全时, 交易成本或者说协调成本就会非常高昂, 市场自发的协调实验机制就会受到严重制约, 进而导致协调困难或所谓协调失灵。真正意义上的协调失灵, 其根源在于保障契约实施制度的缺失或缺陷, 这在很大程度上仍然是一种制度缺陷。
在奥地利经济学派看来, 市场体系的效率总是会受到市场运行所赖以依存的制度体系的制约, 新古典意义上的市场失灵, 并不是市场本身存在的内在局限和不足, 而是市场运行所依存的制度体系的失败, 即制度失灵, 这包括缺乏产权的界定与保护、缺乏维护契约的制度体系等制度上的失败[21]。当市场体系有效运行所必需的制度条件不具备时, 不应该责备市场应该对结果负责, 不应该将此时市场中的非效率现象数落为市场失灵, 更不宜以此为借口引入政府直接干预资源配置的方式来矫正[10]。奥地利经济学派认为, 对于新古典意义上的市场失灵, 应首先考虑通过完善制度的方法, 降低市场体系内经济主体自发协调与合作的交易成本, 促进经济主体之间的交易与合作, 为经济主体通过组织创新与不断试错来解决市场失灵问题创造有利条件。
五、产业政策中的市场机制与政府作用
(一) 重新审视产业政策中的政府干预
抛开奥地利经济学派的极端观点, 其关于市场机制、市场失灵的理论见解仍充满真知灼见[9], 这些理论见解有助于更为深入地理解产业政策中市场失灵与政府干预的必要性。基于新古典意义, 市场失灵的产业政策理论强调, 在市场失灵的领域, 政府应以产业政策介入, 以政府干预来替代市场、弥补市场不足。而在奥地利经济学派看来, 以新古典意义上的市场失灵为由来引入政府干预, 理由并不充分, 在大多数时候也不是必要的, 同时在政策工具选择时应尤为慎重。具体而言, 以市场失灵为理由制定实施产业政策时, 尤其是引入政府干预时, 需要从以下五个方面考虑:
第一, 新古典意义上的市场失灵, 很可能只是现实市场运行方式不同于理想模型中的描述, 并不能证明现实市场缺乏效率, 也不能证明政府施加干预和管制后的市场会具有更高的效率。
第二, 新古典意义上的市场失灵, 是现实市场中的常见现象, 也正是市场有效运作和发挥效率的具体机制与形式, 市场主体创新、分散试错与市场竞争筛选的过程往往会发现有效解决市场失灵的方法和途径, 并不一定需要政府介入或干预。如果以市场失灵为由引入政府干预, 首先必须证明政府干预比市场内生的解决方法更有效率。
第三, 市场机制的核心功能是发现和有效利用分散信息, 政府在介入解决市场失灵问题时, 必须考虑到政府并不具有市场机制的这一核心功能。政府在选择介入的政策工具时, 必须要考虑到是否拥有足够的市场信息与知识来有效实施这些政策, 进而能真正、有效地解决市场失灵问题。如果不能, 那么实施干预性或管制性的政策就会是个危险的策略选择。
第四, 市场失灵的根源在于市场运行所依赖的制度基础的失败。例如, 外部性问题在很大程度上是产权制定安排上的缺陷;而协调失灵问题在很大程度上是由于保障契约执行的制度不健全, 导致市场主体之间的交易 (协调) 成本高昂。因此, 解决市场失灵最为重要的途径是矫正制度基础、降低交易成本或协调成本, 为市场主体自发寻求和发展解决市场失灵的途径创造空间。
第五, 政府在介入市场失灵时, 应充分考虑到市场可能会内生出更有效率的解决途径, 其政策选择应以尽可能不阻碍市场自发寻求更好的解决途径为基本原则。从奥地利经济学派市场过程理论的视角来看, 在解决市场失灵的问题上, 需要市场与政府的共同作用, 市场与政府是相互补充的关系。政府通过矫正制度基础、更好地界定产权、更好地保障契约执行, 进而降低交易成本与协调成本, 为市场主体自发寻求解决市场失灵和协调失灵的有效途径创造有利条件;市场主体则会在潜在利润的激励下, 主动通过组织创新、合约设计等方式, 通过分散试错来寻求解决市场失灵的途径, 市场的争胜过程则会筛选出更具效率的方式。
(二) 产业政策中的市场机制与政府作用:互补与协同
在重新审视市场机制与市场失灵之后, 不难发现, 将市场失灵 (包括垄断、外部性、公共物品、信息不对称、信息外溢、协调失灵) 泛化从而强调广泛政府干预的产业政策逻辑是一个十分危险的政策主张, 政府替代市场、驾驭市场或指导市场的产业政策模式并不可取。传统的选择性产业政策模式正是基于以上逻辑, 政府选择主导产业、挑选“国家冠军企业”进行扶持, 保护本国的衰退产业或企业。这种政策模式多以投资补贴、投资计划、公共银行贷款、生产限额、限价、准入管制和贸易保护等手段直接干预市场或干预竞争。
在重新认识市场机制与市场失灵后还会发现, 市场是配置资源、激励创新、推动效率提升与产业转型升级最为有效的机制, 市场机制亦会内生发展出解决市场失灵或协调失灵的许多方式, 并会通过竞争选择过程筛选出更具效率的方式, 政府介入市场失灵应极为审慎, 并将政府干预行为局限在比较狭窄的范围内。而市场机制是否能充分发挥以上作用, 高度依赖于政府所提供的制度体系的质量[22-23]。现代国家中, 政府最为重要的职能之一就是建立市场经济有效运行所必需的合适的制度基础与制度框架, 并促进市场体系的发育。政府提供的制度框架包括:界定并保护财产权利、保证公正契约得以执行、维护法律与秩序、提供标准货币、提供负有限责任的公司制度安排、规定破产程序、保障资本市场的长期稳定及有效运转等[10-24]。
越来越多的研究者与政府部门认识到, 以直接干预市场为特征的选择性产业政策存在比较严重的缺陷, 但在为产业创新发展创造良好条件这一方面, 政府可以发挥重要作用, 并主张应转为采用功能性的产业政策 (或横向的产业政策、协调主义的产业政策) [25]-[27]。功能性产业政策在本质上是横向性的 (即政策针对所有产业或多个产业) , “旨在创造有利于产业竞争力提升的框架性条件”, “为企业和企业家捕捉盈利机会、实现他们的理念、从事经济活动提供框架性条件”。这些框架性条件包括:良好的市场制度、维护公平竞争的市场环境、完善的公共设施、有利于创新和技术扩散的制度与环境、通过培训和教育提升劳动者技能、促进企业之间的合作等[28]。功能性的产业政策 (或横向的产业政策、协调主义的产业政策) 迥然不同于传统 (旧模式的) 选择性产业政策, 故又被认为是新产业政策。
在新的产业政策框架下 (功能性产业政策或横向产业政策) , 市场及市场机制居于主导地位, 但政府仍扮演着关键性的角色。一方面, 政府提供的市场基础制度的质量决定着市场机制的有效程度, 政府推进制度改进的努力, 也决定着市场机制能否更好地发挥作用。另一方面, 市场机制的有效程度还取决于政府为市场主体分散试错、自发协调提供多大的空间, 替代市场的协调机制、过多干预市场都会大大压缩市场主体的行为空间, 政府还必须约束自己的行为。在环境保护、公共基础设施、基础科学研究、科技公共基础设施和服务体系、教育与劳动者培训等领域, 政府仍需补充市场的不足。在新的产业政策体系中, 与市场机制一起共同发挥作用的, 是一个“有限”而“有效”的政府框架下积极作为的政府, 政府应“完善市场制度, 增进市场机能, 扩展市场作用范围, 补充市场不足”。在新的产业政策体系下, 市场与政府是互补与协同的关系, 而不是替代的关系[29]。在新的产业政策框架体系下, 政策重点体现在以下三个方面:其一, 推进经济制度改革与完善, 建立和强化市场良好运转所需的各项制度, 完善知识产权保护相关法律体系及其执行机制, 构建开放统一、公平竞争的市场体系, 为产业发展创造良好的制度环境[25];其二, 为产业创新发展构建良好的公共服务体系, 包括建立国家实验室、共性技术研究公共平台、公共技术扩散 (转移) 平台、综合性的中小企业公共服务体系、科技信息交流与共享公共服务体系, 并优化公共服务机构的治理模式与营运机制;其三, 支持基础科学研究, 培养人力资本以适应产业发展对于高技能劳动力的需求。
在新的产业政策体系框架下, 产业政策与竞争政策是互补与协同的关系。在这一框架下, 政府不再将产业政策与竞争政策对立起来, 而是充分认识到“竞争是经济增长的主要动力”, 竞争是“创新、竞争力和增长的最重要的驱动力”, “竞争政策也是促进经济增长、生产率与竞争力提升的主要手段”[29]。因此, 维护市场竞争也不再被视为产业政策的障碍, 竞争政策与产业政策均被视做促进产业发展与竞争力提升的重要政策工具。其中, 竞争政策居于基础性地位, 产业政策必须服从竞争政策, 遵循公平竞争的基本原则, 也主要采用功能性、服务性的政策工具。例如, 科技公共基础设施和服务体系的建设、提高劳动者技能、促进经济主体之间的交流与合作、支持科学研究及通用技术的研究开发等, 这些政策工具的使用并不会对公平竞争产生不利影响。即便是促进创新与研发活动的补贴, 也主要是以普惠的形式发放, 主要针对竞争前的技术研发环节。
[引用格式]江飞涛, 李晓萍.产业政策中的市场与政府———从林毅夫与张维迎产业政策之争说起[J].财经问题研究, 2018, (1) :33-42.
参考文献：
[1]林毅夫.产业政策与国家发展:新结构经济学视角[J].比较, 2016, (6) :163-173.
[2]王勇.论有效市场与有为政府:新结构经济学视角下的产业政策[J].学习与探索, 2017, (4) :100-104.
[3]张维迎.我为什么反对产业政策——与林毅夫辩[J].比较, 2016, (6) :174-202.
[4]田国强.林毅夫、张维迎之争的对与错:兼谈有思想的学术与有学术的思想[J].比较, 2016, (6) :203-219.
[5]田国强.争议产业政策:有限政府, 有为政府?[N].财经网, 2016-11-06.
[6]顾昕.重建产业政策的经济学理论[J].比较, (6) :220-236.
[7]文贯中.中国的市场化不是过了, 而是十分不足[N].第一财经, 2016-10-25.
[8]林毅夫.对张维迎教授的若干回应[J].比较, 2016, (6) :196-202.
[9]杨春学.“社会主义经济核算争论”及其理论遗产[J].经济学动态, 2010, (9) :91-100.
[10]王廷惠.微观规制理论研究——基于对正统理论的批判和将市场作为一个过程的理解[M].北京:中国社会科学出版社, 2005.
[11]Hayek, F.A.The Use of Knowledge in Society[J].American Economic Review, 1945, 35 (4) :519-530.
[12]王廷惠.竞争与垄断:过程竞争理论视角的分析[M].北京:经济科学出版社, 2007.
[13]Demsetz, H.Industry Structure, Market Rivalry and Public Policy[J].Journal of Law and Economics, 1973, 16 (1) :1-9.
[14]Kirzner, M.Entrepreneurial Discovery and Competition Market Process:An Austrian Approach[J].Journal of Economic Literature, 2000, 35 (1) :60-82.
[15]赫苏斯·韦尔塔·德索托.奥地利学派:市场秩序与企业家创造性[M].朱海就译, 杭州:浙江大学出版社, 2010.
[16]Hausman, R., Rodrik, D.Economic Development as Self-Discovery[J].Journal of Development Economics, 2003, 72 (2) :603-633.
[17]Okuno-Fujiwara, M.Interdependence of Industries, Coordination Failure and Strategic Promotion of an Industry[J].Journal of International Economics, 1988, 25 (1-2) :25-43.
[18]Pack, H., Westphal, L.Industrial Strategy and Technological Change:Theory Versus Reality[J].Journal of Development Economics, 1986, 22 (1) :87-128.
[19]松山公纪.经济发展:协调问题[A].青木昌彦, 金滢基, 奥野·藤原正宽.政府在东亚经济发展中的作用——比较制度分析[C].北京:中国经济出版社, 1998.
[20]Rodrik, D.Corodination Failures and Government Policy:A Model With Applications to East Asia and Eastern Europe[J].Journal of International Economics, 1996, 40 (1-2) :1-22.
[21]Cordato, R.E.Welfare Economics and Externalities in an Open Ended Universe:A Modern Austrian Perspective[M].Boston:Kluwer Academic Publishers, 1992.
[22]Chhibber, A.The State in Changing World[J].Finance and Development, 1997, 34 (3) :11-33.
[23]Bhattarai, M.World Development Report, 1997:The State in a Changing World[J].Journal of Economic Issues, 1999, 33 (1) :204-208.
[24]Keefer, P., Shirley, M.Formal Versus Informal Institutions in Economic Development[A].M?NARD, C.Intuitions, Contracts and Organizations:Perspective From New Institutional Economics[C].Northampton:Edward Elgar, 2000.
[25]江飞涛, 李晓萍.当前中国产业政策转型的基本逻辑[J].南京大学学报 (哲学·人文科学·社会科学) , 2017, (3) :17-24.
[26]顾昕.协作治理与发展主义:产业政策中的国家、市场与社会[J].学习与探索, 2017, (10) :86-95.
[27]Bianchi, P., Sandrine, L.From‘Old’Industrial Policy to‘New’Industrial Development Policies[A].Bianchi, P., Labory, S.International Handbook on Industrial Policy[C].Cheltenham, UK:Edward Elgar Publishing Limited, 2006.
[28]孙彦红.欧盟产业政策研究[M].北京:社会科学文献出版社, 2012.
[29]李晓萍, 罗俊.欧盟产业政策的发展与启示[J].学习与探索, 2017, (10) :105-112.
注释：
1 松山公纪在青木昌彦等主编的《政府在东亚经济发展中的作用---比较制度分析》一书中的《经济发展:协调问题》一文中详细阐述了其关于协调失灵的经济学见解。
