服务型政府并非只是一个空洞的概念，它具有丰富的内涵。党的十八大报告指出，要“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。我国的服务型政府建设已经跨过了几十年的历程，取得了积极的成就，但也存在着一些亟需解决的问题。积极构建服务型政府，就是要使政府在职能、理念、制度、效率等方面更好地适应社会发展的要求，满足人民群众对政府的期望，更好地向公众提供公共产品和公共服务。为此，有必要对我国服务型政府建设的历程进行梳理，深刻认识其发展历程中存在的问题，结合时代发展的潮流和我国的国情，积极推动服务型政府建设在新时期取得更大的突破和发展。
一、我国服务性政府的建设历程
(一)服务型政府建设的内涵 就我国的行政体制和现实国情而言，构建服务型政府必须注重以下几个方面的内涵提升和优化:
1. 服务型政府建设强调为人民服务的理念。洛克提出“:人们联合成为国家并受制于政府的一个重大目的，是保护他们的财产(同样的，还有他们的自然权利)。”在我国构建服务型政府的进程中，要使政府行为符合人民群众的切身利益，更好地实现政府职能的优化，就必须明确树立和强化为人民服务的理念，才能为服务型政府的建设创造良好的前提条件。为此，政府须进一步强化其公共服务职能，注重公共产品的有效产出，向社会和公众提供更为优质的公共产品和服务，以便更好地践行为人民服务的行政理念，将强化公共服务职能有效转变成各级地方政府的核心职能。
2. 服务型政府建设需形成制度保障。构建服务型政府需要在制度上加以确立，形成必要的制度体系，使服务型政府建设能够在一定的制度体系下有序地进行和开展。在服务型政府建设的进程中，要进一步加强制度建设，改革和优化现行制度中的一些不健全因素，进一步建立健全有效的民主决策机制，积极推行政府政务公开，优化群众监督机制和强化群众参与意识，牢固树立依法行政的行政理念，用健全的制度体系来有效维系服务型政府建设，给服务型政府建设提供有效的制度保障。
3. 服务型政府建设注重优化政府管理手段和行政方式。服务型政府建设的内涵应当注重政府管理手段的进一步优化和行政方式的有效转变。政府在发展和履行职能的过程中应当能够有效地指引经济发展的方向，能够妥善协调经济发展过程中的各种关系，实现各经济利益主体的有序发展，充分履行好作为公共服务供给者的职责。在此过程中，需要政府积极优化管理手段，转变行政方式，切实提高政府的行政效率和服务水平，提升政府在行使职能过程中的工作透明度，进一步加大政务公开的力度，提升政府在社会公众心目中的信誉度和公信力。
(二) 我国服务型政府的建设历程 早在 1979年初，邓小平同志就曾深谋远虑的提出要积极恢复对政治学和法学的研究，一大批学者积极提倡加强对行政管理学的研究，以便实现管理的科学化。纵观我国服务型政府的建设历程，从其酝酿、起步、发展再到创新，大致可以分为以下三个阶段:
1. 第一阶段 (20 世纪 80 年代初———90 年代中期)。这一阶段是我国服务型政府建设的酝酿和起步阶段。其特点是通过积极深入的改革，使我国的行政管理体制更好地适应社会主义市场经济发展的客观要求，不断强化政府的服务意识，积极有效地探索政府服务方式的创新，进一步扩大和覆盖政府的服务领域。
2. 第二阶段 (20 世纪 90 年代中期———党的十六大)。这一时期，随着我国行政管理体制改革的不断深入，对政府职能定位有了新的要求和标准，明确提出了政府职能转变的要求，也找到了实现政府职能有效转变的突破口，即对原有的行政审批制度进行积极的改革。这一时期我国服务型政府的建设在纵深领域都得到了极大的丰富和发展，逐步形成了向全国政府高层机关有效推进的局面。此外，这一时期的服务型政府建设理论也取得了重大的进展和突破，学术界更多地开始借鉴国外经验，积极探索服务型政府的创建理论。这一阶段的重点是管理方式的创新，反映到实践层面上，就是适应完善社会主义市场经济的发展要求，电子政务、行政流程再造、绩效评估、问责制、承诺制、阳光政府等在实践领域都得到了极大的开展。
3. 第三阶段(党的十六大———至今)。这一阶段，我国的服务型政府建设进入了全新时期，服务型政府建设在各个领域得以全面推进和开展。从原来的转变职能进入到完善体制的新时期，从原来的管理方式创新逐步过渡到如今的全面制度创新。从以往的“线性”改革到如今的“复合”改革。
二、构建服务型政府存在的问题
传统落后的观念和现行体制的影响，严重制约了我国服务型政府的创建和发展。主要反映在以下几个方面:
(一)传统落后观念的影响依然广泛存在 我国经历了几千年的封建社会，一些传统落后的理念依然深深植根于公务员队伍之中，旧有的“官本位”思想依然有着充足的生存土壤，很多政府工作人员在实际行政过程中偏离了轨道和职责，严重忽视百姓的利益和存在。旧有观念的存在和影响，也严重束缚了政府工作人员在工作过程中的创新意识“，不求有功，但求无过”，遇到问题总是习惯于用惯例来解决，有的干脆规避问题和责任，抱着多一事不如少一事的工作态度，习惯于明哲保身的处事方式。这些落后观念的存在，对我国当前的行政体制改革产生了极其严重的影响，也严重制约了服务型政府理念的进一步推广和实施。
(二)相关的行政法律法规没有真正落到实处部分公务员的法制观念淡薄，没有牢固树立起依法行政的理念，依法行政的能力和水平都较为落后，执政过程中不以相关的行政法律法规为基准，反而处处“卖人情”、“寻关系”，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生，导致在行政过程中，一些不当甚至非法的行政行为得不到及时的制止和更正，造成了有关行政相对人的合法权益受损而得不到及时的行政救济。此外，民主制度建设也存在着诸多问题，需进一步加强; 政府决策机制没有建立起相关的重大问题决策论证制度，在决策过程中也缺乏相应的专家咨询制度和听证制度的支持，没有充分体现出决策过程中应有的民主性和科学性。这些都是因我国现行的行政法律法规不够健全，在执行时也没有真正落到实处所造成的，对于服务型政府的创建也形成了一定的阻力。
(三)相关的服务公众制度还不完善 人口老龄化的加剧使公众对社会公共产品有了不同的需求，而我国在上层建筑中一些事关民生问题和社会问题的公共服务制度还不够健全，如公共医疗制度、公共教育制度、社会保障制度以及相关的公共设施制度的建立等。目前，我国政府在这些方面的投入力度明显不足，各级政府也没有将职能有效转变到这些层面上，体制建立健全的步伐还需进一步加快。
(四)行政效率普遍较低 在我国现行的行政体制中，由于政府自身存在的垄断特性，使得很多公务员缺乏应有的危机意识和竞争意识，政府也倾向于用垄断的管理方式来进行管理活动，缺乏竞争意识的政府组织和政府工作人员，必然会导致较低的行政效率。与此同时，我国行政组织中存在的等级制度和严格的行政审批制度也制约了行政效率的积极提升。此外，政府工作人员因为没有具体的业绩导向目标，也使他们在工作过程中丧失应有的进取2015 年姚莉莉等：我国服务型政府建设过程中存在的问题及对策心。很多公务员对自身所处的公务系统没有形成强烈的归属感，工作过程中也显得极其主观和随意，工作中没有规定具体的工作任务、职责分工、执行措施和相应的奖罚标准，这种情况势必难以形成高效率的工作成果。行政效率低下是公众反映最强烈的一个问题，这个问题如不及时解决，势必给我国行政体制的改革和优化带来极大的阻力，更不利于我国服务型政府的有效构建。
三、完善服务型政府建设的对策
建设服务型政府应结合国情，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，牢固树立和积极落实科学发展观，从政府的管理职能、管理理念、管理方式以及公务员队伍优化等方面，切实加强和优化相关制度建设和制度体系的完善，实现政府职能的有效转变。具体而言，可从以下几个方面着手:
(一)进一步强化以服务为核心的治理理念 当前，服务型政府的积极构建，需要在社会宏观大环境下有序进行，要充分考虑到建设社会主义和谐社会的背景，积极确立公民本位、社会本位的治理理念，政府更新和优化行政理念，这是有效履行政府公共职能的前提条件。政府必须进一步确立以民为本的理念，切实做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。政府在行政过程中，只有充分考虑到民众的长远利益和整体利益，积极遵循社会主义市场规律，充分尊重民众的基本权利，保护民众的切身利益，才能更好地赢得民心。俞可平认为，善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只能有善政，而不会有善治。
要有效建设服务型政府，还必须改变传统的政治观念，实现由传统的官民观念到现代政治体系中的官民之间平等交换和相互制约观念的积极转变。要充分认识到政府权责之间的关系，认知政府的权力来源于民众，政府在行使权利的同时也须对民众承当相应的责任。政府公共服务应当积极实现社会化，改变政府服务的垄断局面，注重和相关非政府组织、社会团体及私人之间的充分合作，为民众提供更为优质的公共服务和公共产品。政府要确立以服务为核心的治理理念，积极适应环境的变化，实现政府相关的生产性和服务型功能的有效转移，充分依靠社会和群众的力量，共同承担责任，实现和谐社会的快速健康发展。
(二)建立并完善科学民主的决策制度 决策的科学性和民主性对于行政效率和经济效益的提升有着显着的推动作用。一项优秀的决策能够有效地指明行动的方向，能够起到事半功倍的效果，而错误的决策往往则会导致南辕北辙。为此，应当努力提升决策水平，确保决策过程更加科学和民主。政府的各项决策应当充分反映出社情民意，在决策过程中应当密切联系群众，建立广泛的社会公示制度和听证制度，使那些事关群众切身利益的重大决策更加科学和民主。此外，在决策过程中还需进一步完善专家咨询制度，提高决策质量，这也是提升决策的科学性和民主性的重大举措。要坚决杜绝决策的随意性所带来的决策失误，要就具体的事项建立论证制和明确的责任制，推行阳光行政，最大限度地确保公众与政府实现更为广泛的信息共享，积极推进决策的科学性和民主性，为建设服务型政府创造必要的条件。
(三)坚持依法行政，进一步规范政府行为 依法行政的实质是根据法律的合理性制约行政的恣意性。政府是处于法律之下，而不是处于法律之上或法律之外，任何组织或者个人都在法律范围之内活动，即使政府也不例外。
要强化政府工作人员的法制观念，真正做到依法行政。进一步规范政府行为，这是践行依法治国方略的根本要求，也是建设服务型政府的必由之路。执政之要在于为民，而行政之要则必须依法。针对当前政府机关工作人员法制观念淡薄的现状，在建设服务型政府的进程中，应当强化其法制观念，确保各级政府机关都能够在宪法和相关法律规定的权限和程序范围内行使职权，切实做到有法必依。坚持依法行政还需要进一步强化行政立法功能，提升行政立法水平，切实做到有法可依。此外，还要积极改善我国的行政执法环境，积极完善行政执法现状，促使各级行政机关严格执法、公正执法和文明执法。对于行政过程中出现的违规甚至违法的现象，要及时严格查处，对于因违规违法行政而造成的行政相对人的利益损害要及时采取补救措施，追究相关行政人员的过失和责任，切实做到执法必严、违法必究。
依法行政的深入实施还需进一步完善各种行之有效的民主监督制度。权力的运行需要有效的监督和制约。各级政府作为公权力的代表，如果缺乏必要的民主监督制度，政府行为就难以受到有效的约束，政府行为的规范性也就难以真正实现。要切实强化问责制度，提升政府的责任形象，从而积极有效地提升政府的公信力。
(四)进一步完善公务员制度 公务员是行政行。
为产生的主体，也是建设服务型政府的主体，公务员队伍素质的高低直接影响着良好行政行为的产生。建设服务型政府，就必须注重公务员队伍素质的提升，这就需要进一步完善我国的公务员制度，以保证公务员队伍的优化，确保公务员进出有度、有法、有章可循。公务员系统要严把“进口”关，畅通“出口”关; 要进一步遵循和完善我国的公务员考试录用制度，切实遵循凡进必考的原则，切实将那些业务能力强、政治素质过硬的人员吸收到公务员队伍中来; 摒弃公务员就是“铁饭碗”的旧观念，对于一些因工作能力或者其他原因造成的不能胜任公务员岗位的人员要妥善处理和安排，及时将这部分人淘汰出去。此外，提升公务员队伍素质，完善公务员制度，还需要进一步建立健全相关的公务员评价机制、考核机制和监督机制，加强对公务员的各项培训。
(五)进一步明确政府角色，实现政府职能中心的有效转移 政府的职能要随着社会发展而不断进行更新。伴随着我国改革开放的逐渐深入和所取得的巨大成就，政府的中心职能应由经济建设转移到社会管理和公共服务上来。2007 年中共十七大报告更是直接提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的目标和任务，明确要求各级政府不断推进和深化改革，进一步“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务”。
政府的工作重点应当放在切实关注民生问题和积极发展社会公共事业上，进一步完善我国的公共服务体系，形成具有高覆盖面的、能够惠及全民的有效服务体系。公共服务涉及到社会生活的各个领域，它是由公共教育、公共卫生、公共文化和交通、公共通信、社会就业、社会保障、社会福利、社会救济以及社会秩序等一些列内容所组成。事关这些领域的公共产品和公共服务的提供和完善，对于更好地实现政府职能有着重大的现实意义，能够确保政府有效调节因经济社会发展而带来的诸多问题，对于缓解贫富差距的压力，有效实现社会公平，维护社会秩序的安定都有着积极的作用。
政府必须进一步创新社会管理体制，提高自身的社会管理水平，积极创建与各类社会组织分工协作的良好社会管理机制，进一步加强和完善对相关社会组织、社会团体以及其他社会利益主体的管理，确保各类组织健康有序的发展，确保各类组织在政府进行社会管理的过程中发挥自身的作用，充分发挥各类组织在提供社会公共产品和公共服务过程中的积极辅助作用。政府只有在充分遵循社会主义市场经济规律的前提下，实现自身角色的清晰定位，实现自身职能的有效转移，进一步完善和加强对社会公共事物的管理，才能行之有效地推进我国服务型政府的建设进程。
结语
服务型政府的有效建设非一朝一夕之功，它是一个长期的动态过程。在这个过程中，政府要不断适应环境的变化和要求，适时转变和优化政府职能，积极深入地进行行政管理体制的改革和创新。
必须分析我国服务型政府建设进程中存在的问题结合时代发展的要求，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和学发展观、积极构建社会主义和谐社会理论为指导，实现我国政府职能的有效转变和进一步优化，注重政府管理体制和制度的全面创新，积极提升公务员队伍的素质，切实转变观念，提升行政效率。只有这样，我国的服务型政府建设才能在新时期取得更大的突破和实质的进步。
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