性质与职能构成考察行政管理发展变化的两个重要维度。性质是事物区别于其它事物的根本性标志，是事物的本质属性，或者说是事物的本质。任何一种事物都有它的性质，这里的事物可以是具体的事物，也可以是抽象的事物。行政作为人类一项特殊的活动，是一种时刻都存在着的、可感知的抽象物。对于行政这一抽象物来说，自然有着它独一无二的性质。作为人类社会发展的治理方式，行政来源于人类生活秩序的要求，它是按照制度化的方式和程序对社会公共事务展开的管理活动及其过程。［1］( P11)因此，行政在本质上关涉到生产关系的调整。马克思主义认为，生产力决定生产关系，有什么样的生产力就有什么样的生产关系。不同社会形态中的生产力是不同的，生产关系自然也就不一样，这决定了行政性质在不同社会中亦不相同。另一方面，职能是行政的另一个重要维度，职能是事物在发展过程中所应发挥的功能和作用，事物的性质决定事物的职能，性质的变化要求职能的变化。同理，行政的职能也要随着行政性质的变化而变化。不同社会中，行政性质和职能是不一样的。根据性质与职能的不同组合，行政在农业社会、工业社会和后工业社会依次呈现出统治本位、管理本位和服务本位三种不同的主题，行政模式相应地发生了从统治行政到管理行政再到服务行政的范式变迁。
一
经历了原始初民社会进入农业社会后，人类首先经历的行政模式是统治行政。在统治行政中，行政的主题定位于统治本位。行政的性质在于，它是一种附属于阶级统治、为统治阶级服务的社会治理活动。行政的职能是千方百计地去维护统治者的利益、保持统治秩序的稳定。统治行政以统治者的统治意志为中心，它的一切活动都是为了压制广大民众、确保民众对统治者无条件的服从，从而维护少数人的特殊利益。如张康之所言，“统治行政以统治意志为中心，一切行政行为及其制度安排都是从属于贯彻统治意志的要求。因而，统治行政是一种强制性的行政，统治者总是把强制性的压迫施加于被统治者。至于被统治者的愿望和利益要求得以实现，也是从属于维护统治的目的的。”［2］农业社会中没有私人领域和公共领域的区分，政治和行政完全是一体的。在这种同质性极强的社会中，社会治理活动以统治为主导，行政沦为统治的奴仆，毫无自主性可言。统治行政中的民众与统治者之间是一种人身依附关系，正所谓“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”。民众的一切活动都受到统治者的钳制、听从统治者的安排。当然，在这种行政模式中，统治者也会适当满足一下民众的利益需求，但这也是出于维护统治稳定和自身利益的需求。一旦民众利益和统治者个人利益发生冲突，那么民众的利益就会受到行政活动不加掩饰的压制。韦伯认为，统治行政下，子民的存在乃是为了满足统治者的需求，由此更进一步认为子民的经济活动之配合赋役制的义务，乃其存在的理由。［3］( P120)总之，统治行政中行政活动的展开，仅仅是为了贯彻统治者的意志、保持统治秩序的稳定，从而维护少数人不正当的利益。统治行政几乎不会优先考虑广大民众的利益，正如亨廷顿所说，“在普力夺的一切阶段里，各种社会势力直接相互作用，很少或压根就不将他们的私人利益和公共利益联系起来。”［4］( P164)统治行政在农业社会的出现和延续有一定的必然性。农业社会由于生产力水平低下，人们在自然灾害面前往往无能为力，而且还经常面临着外敌入侵的威胁，所以，秩序成为了农业社会中人们求得自保的最大渴望。
为维持一个安定的生活秩序，客观上就需要一种强制性的力量把人们集结起来，以应对各种风险和挑战。统治行政就是适应这样一种需求而出现的行政模式，正如基佐所说，“众雄逐鹿，风云莫测的时代，或者出于无知、残忍、腐败，一些人私欲横流，社会沦为个人意志角逐的战场而不能自拔，因为社会缺乏一个自由结合而成的广泛的共同意志，这时候，人们会热烈希望出现一个平息天下的君王。任何一种具有绝对统治特征之一的制度在这时出现，向社会提出安邦定国之计，社会就会群起支持，热诚拥护，就像逃亡者奔赴教堂需求避难一样。”［5］( P152 － P153)统治者通过统治行政的方式把人们牢牢控制和组织起来，一方面应对未知的生存威胁; 另一方面压制民众的反抗，以此维护自身的利益。从秩序维护的角度看，统治行政在农业社会之所以能长期存在和延续下去，原因在于“统治行政为农业社会确定了一种社会秩序。以王权为中心的权力统治为农业社会带来了持久的稳定”［6］。
统治行政进行社会治理活动所运用的主要手段是权力。马克思主义认为，“每种生产关系都产生出它所特有的法的关系、统治形式等等。”［7］( P6)农业社会中的社会结构是一种等级结构，人们之间呈现出的是一种等级关系，这种等级关系决定了统治行政要以权力控制和治理社会。因为在等级秩序中，不存在对所有人都平等视之的法律，也没有所有社会成员都能普遍接受和遵守的规则，社会等级差别的现实决定了统治者必须运用权力这种强制性力量维持社会生活的秩序。
“与统治行政所规定的身份和等级相对应，来源于最高统治者的权力成为社会关系中的支配性力量，是最高的命令者，权力本位一直统治着农业社会的漫长历史阶段。”［6］权力是统治行政的强制性工具，在行政活动中，它把民众的行为纳入到可控的范围，极力维护着统治者的个人利益。从这个角度看，农业社会中的统治行政实际上属于“权治”的范畴。
统治行政的背后反映的是一种非理性的行政精神，具体表现为行政的随意性、经验性和盲目性。首先，统治行政呈现出随意性的特征。在统治行政中，行政活动以统治者的主观意志为轴心，一切听从统治者的号召和安排，导致了行政的随意性。比如官吏的任用是基于统治者个人的喜好，是基于统治者与官吏之间的人身依附关系，而不是以某种技术、技能方面的特殊素质与素养为任职资格，官吏也没有受过理性的专业训练。如此一来，官吏的职务忠诚并非是对即事化任务的一种切实性的职务忠诚，而是一种奠基于对统治者严格人身隶属关系和原则上的无限恭顺基础上的奴仆式的忠诚［3］( P128)。不仅在官吏的任用上，统治行政表现出随意性，而且在行政活动的每一个方面，统治行政的随意性都有所体现。如果行政活动在开展的过程中表现出随意性，那么带来的只能是无序和混乱，甚至是沉重的灾难。其次，统治行政呈现出经验性的特征。统治行政中的行政活动通常是根据以往的经验对社会进行治理，缺乏相应的科学依据。一种社会治理经验在应对与以往相类似的情形时，可能会起到良好的效果，但在面对未知的威胁和挑战时，就会表现出无能为力的一面。最后，统治行政呈现出盲目性的特征。统治行政的一切活动建立在统治者的需求上，以统治者的主观意志为中心，这样，在面对客观存在的社会问题时，就看不到行政活动的规律性，造成了行政活动无章可循、事倍功半的后果。统治行政的非理性行政精神，在本质上说明了统治行政只是满足统治者私欲的有效工具。“统治者通过操纵它来维持其自身的地位和富贵，他们的政治就不可能是慈善的。
当一个海盗驾船去贩卖奴隶时，他的行为不会有仁慈因素，他可以对被他控制的人偶尔略施小惠，但不是主要目的。一旦做出选择，他将扩充自身的利益，而不是他人的利益。”［8］( P131)在统治行政这种工具性的作用下，人们的生活被全面监控，个人的自由权利和意志受到统治者任意的践踏。“如果根据运用于公共行政实践的知识所做出的行为之结果损害了人类的福利，我们就不得不断定这样的知识引起了社会的病症”［9］( P13)，统治行政处处以统治者的意志和利益为出发点，致使广大民众的福利受到任意的侵害。因此，我们可以断定，统治行政是一种不道德的行政模式。人类由农业社会进入工业社会后，统治行政与人们普遍认同和坚持的自由、平等、正义等价值理念相冲突，这决定了统治行政要由一种新的行政模式所取代。
二
进入工业社会后，大量原子化利益主体开始出现，利益的诉求逐渐多元化，“在具体差异万千的社会存在背后，出现了一种可抽象的因素，那就是公共利益。公共利益的生成无疑会要求社会治理体系中有专门的部门和确定的行为模式去服务和增进公共利益，结果，指向了政府及其行政管理”［1］( P9)。由于农业社会中的统治行政无视人们的利益和福利，行政活动从属于统治的需求，因此在面对工业社会中出现的公共利益时，统治导向的行政模式越来越不适应现实的需求。在纷繁复杂的利益背景下，工业社会的社会治理方式越来越强调和突出管理的色彩，于是就催生出与工业社会相适应的行政模式，即管理行政。
管理行政是工业社会行政模式的典型形态。管理行政以管理为本位，它在本质上是一种对涉及各种利益群体的公共事务进行管理的活动，其职能在于通过对公共事务事无巨细的管理，平衡各种不同群体的利益，从而维护社会的公共利益。管理行政专注于维持当下的确定性和程序性，这在很大程度上是为了适应工业社会“效率至上”的原则。工业社会背景下的管理行政，把价值排除在行政管理之外，行政管理基本的‘善’就是效率。正如古德诺指出的那样，“在行政管理科学中，不论是私人行政还是公共行政，其基本的“善”是效率。行政科学的基本目标是用最可能少的人力和物力完成身边的工作。
这样，效率就成为行政管理价值序列当中的第一公理。”［10］( P201)又如，威尔逊认为: “行政学研究的目的，在于揭示政府能够适当地和成功地进行什么工作，以及政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本去完成这些适当的工作。”［11］( P1)管理行政这种效率意识在面对纷繁复杂的公共事务时，极大地提高了行政效率，保持了工业社会的确定性和程序性。为了高效、经济地进行行政活动，管理行政还找到了一种有效的组织形式，这种组织形式就是韦伯所推崇的现代理性官僚制。官僚制的出现，一方面提升了行政效率; 另一方面却加深了工业社会行政模式的管理特征，使得行政越来越远离价值和道德。正因如此，管理行政主导下的行政成为了一种冷冰冰的活动，缺少人文的价值关怀，行政活动只注重形式公共性，而缺乏实质公共性。管理行政对社会公共事务进行管理的一个基本手段是法律。为了保证对社会的全面管理，政府通过制定各种法律贯彻政治意志。
工业社会中政府与社会的关系呈现出一种平面结构，政府处于平面结构的中心，社会处于平面结构的边缘。政府在结构的中心位置安排着行政活动，对社会事务进行事无巨细的管理，而管理的有效手段是法律。政府依靠数量庞大的法律为各种群体利益划清界限，以此平衡不同群体的利益和追求整个社会形式上的公共性。“管理行政是在法制框架下展开的，其典型特征就是依法治理，所实现的是法治，这也可以说是管理行政与统治行政的根本区别。”［1］( P31)管理行政离不开权力，不过“权力的获取以及行使都受到法律的规范，而且权力自身也无非是一种对法治提供支持的因素”［1］( P31)。在工业社会中，人们把法律制度视为所有制度中最基本和最完善的制度，政府需要法律来为自己的行动提供合法性依据。因此，社会各个领域都存在着相应的立法活动，可以说，工业社会的管理行政属于“法治”的范畴。
管理行政体现了工业社会所特有的工具理性的行政精神。在这种行政精神的影响下，首先，行政管理成为了一个纯粹的事务性领域，成为了纯粹执行上级命令以完成短期任务的工具。正如古德诺所言: “政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”［12］韦伯也曾一针见血说: “文官的荣誉所在，是他对于上司的命令，就像完全符合他本人的信念那样，能够忠实地加以执行。即使这命令在他看来有误，而在他履行了文官的申辩权后，上司仍然坚持命令时，他仍应忠实地执行。”［13］( P76)其次，行政管理活动明显地表现出管理主义倾向。行政管理者在应对复杂的社会公共问题时，不自觉地“过度依赖工具和技术手段，控制政策制定过程，设计各种选择，动员民众和评估绩效，以此寻求解决问题和变革政府的答案”［14］( P17，P19)。只要出现新的社会事务，只要社会有这样的需要，政府就会对之进行事无巨细的管理，这就发展出工业社会中一种管理型政府。它是一种强势型政府，运用各种法律和规则对社会和人进行自上而下的控制。管理主义下的行政“使用严格刻板的程序和技术，以产生能够促进和制定决策的知识; 客观指标被用作衡量冲突化解、问题解决和变革的基础”［14］( P70)。
工具理性的行政精神使得政府的行政管理活动至少产生了三种结果: “( 1) 越来越多地运用理性和工具方案来解决组织问题;( 2) 越来越多的集中化政策制定; ( 3) 越来越少的人文关怀和价值关怀。”［14］( P179)我们可以从以下两个方面分析工具理性行政精神所引发的这三种结果。一方面，政府的行政活动侧重于管理和控制、侧重于控制组织活动中出现的不理性的政治和人类行为。这就要求在具体行政行为中对社会公共事务进行事无巨细的管理，以确保当下的确定性和程序性。如此一来，就可能引发不必要的政治问题，正如哈耶克所说: “政府一旦负起筹划整个经济生活的任务，不同的个体和集团都要得到相应地位这一问题，实际就一定不可避免地成为政治的中心问题———一切的经济或社会问题都要变成政治问题。”［15］( P90)另一方面，政府的行政活动很大程度上缺少了价值关怀，弱化了道德精神。行政主体的活动是以任务的完成和命令的执行为旨归的，而忽略了应有的道德品格，他们的行为极有可能与其道德要求相分离。在张康之看来，“管理行政的官僚制设计本身就留下了道德空场，它让那些秉公苦干、朴实无华的人得不到重视，却让那些吹牛拍马，圆滑投机者屡屡升迁”，“管理行政所丧失的，恰恰是人类社会中一些最为根本性的内容”［1］( P40)。在管理行政的工具理性精神下，道德精神难以得到维护和张扬，因为理性的官僚制本身对道德是抵制的，“不管其官员身上还保留多少道德良知，其运作都不会受其影响。因为行政体制是理性和秩序的高度体现，它反对由道德激发的行为，认为它和秩序概念与理性秩序相对立，甚至认为它们是不相容的”［16］( P94 －P95)。
后工业社会将是一个人类道德精神和价值勃发的时代，在后工业社会到来之际，管理行政所面临的最大困境在于如何跳出工具理性、技术理性的思维定势，在行政管理中凸显出行政的价值性一面，实现价值性与技术性的有效结合。人类在迈向后工业社会的进程中，必然要走出管理行政的路径依赖，找寻一种适应后工业社会的行政模式。
三
工业社会中的管理行政模式在工具理性精神的指导下，借助法律调节社会中不同群体的利益关系、维持社会形式上的公共性，以追求当下的程序性和确定性。然而，进入后工业社会，“生活是由有预见的选择组成的，在得到一些机会的同时也失去了另外一些机会，每一次选择都带有不可挽回的不确定性;每一次选择的未知后果都有无法容忍的责任。人类个体无法排除未来的未被预见的可能性带来的生活公式”［17］( P225)。后工业社会的不确定性更多地表现为人为的不确定性，这意味着我们生活中随时承担着无法预见的风险。后工业社会的这种现实状况以及工具理性行政精神带来的不良后果，决定了管理行政在谋求确定性方面将是困难重重，它将被一种新的社会治理方式所取代。“如果说后工业化意味着工业社会走向了自己的巅峰而进入了一个自我否定的阶段，如果说后工业化意味着人类社会的一个历史阶段的开启，那么，正如工业社会不能够把农业社会的行政原封不动地搬过来一样，工业社会的管理行政也不适应于后工业社会这个新的历史阶段，后工业社会应当有新的行政管理形式，那就是服务行政。”［1］( P10)人类由工业社会迈入后工业社会后，服务行政将是占主导地位的行政模式。所谓“服务行政就是指在民主和法治的制度框架内，在市场经济的背景下，政府的行政更多地强调社会公众的意志，政府行为更有效地回应公民的需求和利益，更加贴近公共性，并对社会公众负责”［18］。服务行政以服务为本位，它在本质上是一种维护公共利益、服务公众的社会治理活动。服务行政的职能是通过回归价值和道德精神，在处理社会公共事务的过程中发挥它的实质公共性。后工业社会的高度复杂性和不确定性把人们抛入了选择的涡流，给人们带来诸多困惑，此时就需要政府运用行政来引导人们的生活，使人们选择与己相适的生活方式。在后工业社会，服务将是政府活动的出发点和归宿点，这种服务将是从价值关怀出发的实质性服务，它要求公共权力要体现出公共性，要包含有道德和价值性的精神内核。按照契约论代表者的观点，公共权力来源于公众的授予，政府产生的目的在于维护社会公众的利益，保护公民的生命、自由和财产不受侵犯。因此，服务行政时刻都将体现公共权力的公共性，确保权力为公共利益服务。张康之从行政权力的公共性来证明服务行政的公正性，他认为，在服务行政中，权力的公共性质是不容破坏的，行政人员获得的行政授权只是为了更好地为人民服务，而不应当成为行政人员高人一等的资本。正是在这种条件下，行政的公正性才能得到保证［19］。
如果说统治行政的手段是权力、管理行政的手段是法律，那么，在一个已经建立起稳定宪政制度框架之下的后工业社会，道德将成为社会治理活动的基本手段。后工业社会呈现给人们的是一种多中心的治理结构，政府要想从中找到自己的位置，就必须持有道德的武器。当然，在后工业社会中，权力和法律依然存在，而且将继续发挥着重要的作用。
不过，后工业社会在道德和伦理精神的召唤下进行的。从管理行政向服务行政的历史转变，将是道德和伦理精神的复归，而服务行政在后工业社会的建立，正是为了找回行政在工业社会所逐渐丧失的道德和伦理精神。道德成为服务行政中行政活动的基本手段，体现在两个层面: 一是制度层面上，后工业社会的政府在进行制度安排时，将建立促进道德因素生长的机制;二是个人层面上，行政人员将主动向道德精神靠拢，他们行政行为与道德品格的要求将保持一致。如此一来，就保证了服务行政实质公共性的实现。
服务行政体现了价值理性的行政精神，即在行政活动的每一个领域、每一个过程，行政行为都能对社会公众保有价值的关怀，真正维护公众的利益。价值理性的行政精神超越了工具理性、技术理性，它把人作为行政活动的目的，真正做到了以人为本。康德认为，人本身就是目的而非手段，在价值理性的行政精神指导下，服务行政的行政活动将真正地做到以社会为本位，以人的真实需求为出发点和归宿点。“服务型政府坚持以社会为本位，在市场经济条件和民主政治实践中，培育社会自主运行的健全机制，扩大社会自治的范围，即使存在着对社会的控制和干预，也是从属于服务的目的。服务型政府也有着自己的政府职能，但一个为人民服务的政府，有着随时根据社会的要求改革自我的积极性，一旦一项职能不再存在，它就会中止这项职能，与这项职能相伴生的机构也会被撤销，不是继续存在而成为社会发展的阻力和负担，这样一来，就从根本上消除了管理型政府因僵化和被动而造成的不可避免的政府规模膨胀。”［20］服务行政的这种价值理性精神将成为提升人们生活质量、推动人类文明发展的力量源泉。
四
行政在人类社会的发展中有着悠久的历史，自从人类有了生活秩序的需求，就出现了对社会事务进行处理的行政活动。人类社会经历了农业社会向工业社会的转变，现在正在迈向后工业社会。与此相适应，行政模式也依次经历了统治行政、管理行政的发展历程，现在正经历着向服务行政的历史转变。
可以说，行政模式由统治行政到管理行政再到服务行政的范式变迁，符合马克思主义学说中的否定之否定规律，体现了行政模式螺旋式上升发展的必然趋势。统治行政以统治者为轴心展开行动，不断巩固社会的等级结构和统治秩序。近代以来，社会治理方式从赤裸裸的统治转向政府广泛的管理，管理行政一改统治行政服务于少数人的弊病，着力在众多利益间寻找平衡点以谋求公共利益的实现。然而，管理行政遵循科学化、技术化、形式化的原则，致力于命令和任务的完成。技术性、工具性的僵化行政忽略了道德，出现了行政行为与道德诉求相抵触的普遍现象。
管理行政的这些弊端都与后工业社会满足人们生活需求的原则相冲突，如此一来，就需要建立一种新的社会治理方式，这就是服务行政。后工业社会将是一个价值理性勃兴的时代，服务行政本身就是对这样一个时代的积极响应。
统治行政是一种无公共性的行政，它不属于“公共行政”的范畴，管理行政和服务行政都具有公共性，它们都属于“公共行政”的范畴。不同的是，管理行政代表的公共性只是形式上的公共性，而服务行政代表的公共性才是实质上的公共性。管理行政虽以公共利益代表的面目出现，但它无法正确处理公共利益和个人利益的关系，在行政活动中经常陷入技术化、形式化和工具化而不能自拔，用工具理性排除了价值理性。因此，管理行政是一种具有形式公共性的行政模式。服务行政以服务为本，它摒弃了管理行政追求形式公共性的倾向，力求在行政活动的每一个环节、每一项要求中，都做到实质上的公共性。
如果说统治行政和管理行政都是控制导向的行政，那么服务行政就是一种服务导向的行政。统治行政和管理行政在控制功能的发挥方面如出一辙，所不同的是，二者运用的控制手段不同。前者利用权力对社会群体进行控制，以谋求统治秩序的稳定性; 后者运用法律对社会公共事务进行事无巨细的管理，以追求当下的确定性和程序性。“一切控制都是以权力为基础的或通过权力而加以实现的，所以，在管理行政这里，虽然权力已经具有了公共性，但是，从属于控制目标的权力会阉割服务公共利益的一些属性，必然会把强制力贯彻到行政管理和社会管理之中。”［1］( P206 － P207)服务行政与前两者不同，它时刻以服务为导向，追求公共利益的实现。
虽然服务行政也存在管理和控制的目标，但是“服务行政所包含管理和控制的内容，是从属于服务的，是出于服务的目标而进行的管理和控制。服务行政首先包含着公正的价值，为了使公正价值得以实现，在制度设计和行为模式建构中，就需要首先包含着公正的价值，就需要道德因素的介入。因而，服务行政在行政人员这里，会表现为以德行政”［1］( P207)。服务行政的服务导向性保证了公众利益的实现。
统治行政、管理行政和服务行政都存在着权力因素。统治行政以权力作为行政活动的基本手段，管理行政让权力在法律的约束下行使，而服务行政却要实现公共权力的道德化。虽然权力在三种行政模式中都是不可缺少的存在物，但只有服务行政真正实现了权力和权力意志的分离，保证权力始终服务于民众。“服务行政让权力从属于伦理精神，而非权力意志。在历史上，统治行政是权力与权力意志相统一的典型形态，管理行政虽然被要求依法行政，却没有实现权力与权力意志的分离，掌握权力的人在不违背法律的前提下，依然在实施管理和控制过程中把自己的意志注入权力行使的过程中去。在服务行政中，掌握权力的人必将是拥有道德意识的人，他在行使权力的过程中，是根据他对伦理精神的理解而展开行动的。”［1］( P207 － P208)正因如此，只有服务行政才能保证权力的公共性质不被改变。
根据行政性质和职能的不同，人类社会发展中依次呈现出统治行政、管理行政和服务行政三种范式。三者呈现出自然演进的过程，呈现出历史和逻辑的统一。但这并非意味着它们之间是相互排斥、水火不容的。实际上，在现实生活中，三者之间呈现出“幕后”与“前台”的关系。也就是说，在工业社会，管理行政处于行政活动的“前台”，而服务行政和统治行政居于“幕后”。而在后工业社会，服务行政将活跃于行政舞台的“前台”，而统治行政和管理行政将隐匿于“幕后”，但值得注意的是，统治行政和管理行政也会在一定条件下，以强有力的方式表现自己的存在。
当今中国，统治行政、管理行政和服务行政三者杂陈其间。面对我国正在迈向后工业化形势，我们所应做的是彻底消除统治行政的因素、打破对管理行政的路径依赖，积极主动地向服务行政的模式转变。党的十八大报告明确提出，要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。现如今，中国正在进行一场全面的、深入的行政改革，目标就是建立服务型政府，落实服务行政的理念，以此应对后工业社会高度的复杂性和不确定性。要实现这个目标，我们就应坚持发扬中国共产党所践行的“实事求是”和“一切从实际出发的”的精神，积极主动地加强服务行政的研究和推广工作，从而加快我国服务型政府建设的步伐。
参考文献:
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