这里所说的方法论是指公共行政学方法论。
公共行政管理的方法体系,大体上由不同层次性方法和不同领域性方法构成,不同层次性方法是指,公共行政实践层面、理论层面和哲学层面的方法,分别可称为具体方法、一般方法和方法论;不同领域性方法则是指,公共行政的实践、理论和哲学层面的具体方法。
方法论视角下的行政伦理制度化,主要探讨行政伦理制度化,在公共行政管理实践中的方法性和工具性作用,以及行政伦理制度化对于公共行政研究中的作用,是属于公共行政实践、理论层面和哲学层面结合的方法。
主要包含三个层面的内涵:一是行政伦理制度化是一种制度创新方法;二是行政伦理制度化是一种行政伦理管理方法;三是行政伦理制度化是一种伦理学研究方法。
一、制度创新方法
真正在现代科学基础之上,系统综合地运用行政伦理制度化方法研究公共行政问题,是在20世纪六七十年代以后,其主要目的是为了解决经济社会发展中的伦理危机和道德困境。 “水门事件”的发生,引发了20世纪六七十年代美国社会严重的道德危机,从而人们开始对公共行政领域的道德问题和政府道德问题产生了更具批判性的反思。 20世纪70年代末80年代初以来,公共政策的伦理学方面或价值分析受到人们的重视,随后,新公共行政运动风靡全美国,行政伦理制度化成为公共行政制度创新的主要方式之一,提出了系列与行政伦理紧密相关的新的公共行政学新范式。
这些公共行政学新范式,不仅为公共行政注入了价值和伦理正义的行政体制探索新活力,也为行政制度构建和行政管理提供了一种新的伦理视野,即行政伦理制度化的制度创建模式和公共行政的伦理管理模式。
行政伦理制度化通过改变行政伦理的表现形式和支撑力,使行政伦理成为可以量化的行为准则,成为具有强制力的制度,成为合伦理、合制度的伦理制度。它搭建了非制度化建设与制度建设之间的桥梁,把传统制度认为属于非正式制度范畴的伦理,有序地纳入正式制度建设体系,不断产生出新的制度,丰富制度体系,为政府管理提供新的制度供给和手段;同时通过伦理制度化的制度创新,加强非制度化建设,为伦理道德提供新的制度支撑。
从行政伦理到行政伦理制度,是当前世界各国治理行政伦理失范所普遍采用的制度建设方式之一。无论是当代中国的行政伦理制度化,还是西方其他国家较早开展并日趋完善的行政伦理制度化建设,在其产生的内在原因上,现实需求是其原驱动力。
正如制度经济学所认为的:制度作为经济发展的内生变量,与其他物品一样,都有供给与需求。制度创新的过程,实际就是制度这一产品的供给与需求,不断在动态变化中达到均衡的过程。在制度创新的类型上,制度经济学认为,制度创新基本上可分为两种类型:一种是诱致性制度变迁,另一种是强制性制度变迁。
事实上,制度创新在原初的动力驱动和诱因上,可以判断出制度创新的类型,但是在实际的制度创建和实施中,是难以明确划分其类型的,任何制度创新都是混合型和综合性的制度建设。
行政伦理制度化同样如此,它是以需求为内因,以政府为主导,诱致性变迁和强制性变迁相结合的混合型制度创新。与其他公共行政制度创新方式相比较,行政伦理制度化作为制度创新的方法,有其特殊的指向和独特的功能。
(一) 赋予行政职业伦理以制度支撑伦理规范的支撑力依靠个体自律、内心信念和社会舆论,是自律和他律相结合的约束方式,但是由于惯常地强调伦理道德的自律作用,而忽视伦理本身的准制度功能和向制度转换的可能性,所以,行政伦理失范往往归咎为人和组织,而不去深层次考虑制度和通过制度进行价值引导的问题。
行政伦理制度化的目的之一,就是要通过这种制度化途径,找寻行政职业伦理的制度支撑点和行政制度的伦理体现方式。行政伦理制度化作为治理行政伦理失范的方式之一,它首先是从行政职业伦理入手的:一方面通过加强行政伦理制度化和非制度化建设,引入制度强制力,为行政职业伦理提供伦理和制度并存的约束机制;另一方面,行政伦理制度化使职业伦理的一些基本要求由为违反道德上升到了违反制度或法律,提高了违反伦理道德的成本。
(二) 强化政府道德制度化建设。方法论视野下的行政伦理制度创新所强化的政府道德制度化建设,有着其特殊的主体范围和制度化责任要求。
第一,政府道德制度化所指向的主体,不仅包括人,而且包括组织。行政伦理制度化作为一种制度创新的方法,力求用伦理制度建设的方式去规范和约束政府及其行政人员的行为,以实现善的政府和善的人相结合的善政、善治和廉政目标。
第二,行政伦理制度化力求为实现政府责任提供伦理制度保障。政府道德制度化是政府道德责任化的前提,是公共行政法治化和伦理化的组织保障和人本保障。一个负责任的政府是实现公共服务责任的必要前提,要切实履行公共服务责任,必须为社会提供合道德的制度供给、公共政策和公共产品。
行政伦理制度化力求强化政府道德制度化建设,通过行政管理的伦理化与法治化融合的方式,去强化政府道德责任,具体来说,就是要实现行政制度的伦理化、公共政策的伦理化、行政机制的伦理化、道德责任的制度化和行政主体的道德化。
(三) 伦理价值分析方法成为行政制度设计的重要方法之一。行政伦理制度化涉及行政制度伦理化和行政伦理制度化两个方面,前者强调制度的伦理价值追求和伦理评价,后者强调伦理制度和伦理如何实现有效的制度支撑。
两者之间的核心关节点是制度与伦理之间共同的价值追求和实际效用上的相互支撑关系。行政制度中的价值分析和伦理目标实现归根结底是制度安排伦理。 R. M.
克朗在《系统分析和政策科学》中十分明确地指出:“价值分析在系统分析和政策科学中是至关重要的”; “价值分析应该成为规范性研究(如研究‘应该如何’ ) 、政策分析、系统的设计与重新设计以及改进,政治上可行性的判定,或者未来研究等等的一个组成部分。”
从伦理向制度转化的角度来看,行政伦理制度化的过程就是制度设计和制度安排的一部分,需要二者具有共同的价值要求、共同的价值标准、相同的价值功能,因此行政伦理制度化是行政伦理与行政制度相向同时进行的价值分析过程。
二、 行政伦理管理方法
库珀在其《行政伦理学》中明确说明, “本书为我们指出了通向公共行政伦理的可能途径:行政人员个体掌握分析和解决具体伦理困境问题的技术,以及各组织和管理部门的合作以培养负责任的行政行为能力”。方法论视域下的行政伦理制度化,是一种伦理分析能力、伦理困境处理技术和公共行政行为能力相统一的行政伦理管理方法,是政府法治行政的有益补充。
在这一过程中,行政伦理制度化可以认为是现代公共行政中目的价值(行政伦理责任)和工具价值(行政伦理制度化)相结合的行政伦理管理方法。主要包括四层含义:
(一) 为公共行政主体解决具体伦理困境提供伦理制度准则
行政伦理制度化作为一种行政伦理管理方法,首先为行政主体提供了分析和解决具体伦理困境的方法和依据。行政主体在现实中面临的行政伦理困境,所折射的既是一种伦理困境,也是一种制度困境,体现在行政过程中则是价值依凭和制度依据的缺失。行政伦理制度化通过伦理与制度涵接,力求通过制定行政伦理职业标准和行政伦理立法,把反应基本职业关系的道德要求法制化和标准化,使行政伦理制度成为制度化的行为标准和价值要求,成为公共行政主体在处理行政伦理困境时所依凭的价值判断标准和行为选择标准。
对于当代中国的行政管理而言,行政伦理制度化意图探索伦理制度化的技术路径和方法去治理行政职业伦理失范。一方面,建立强制力的行政伦理职业标准,为缓解社会转型期行政制度的短缺和制度冲突矛盾,提供制度补充和制度创新方法;另一方面,通过公共行政的伦理化和制度化相融合的管理实践,进一步加强政府的伦理整合能力,实现现代政府的伦理化公共行政。
(二) 用制度化的途径稳定行政职业关系
从行政伦理制度化的角度来谈论行政职业关系,其实是考察行政伦理和行政制度对行政职业关系的作用。从某种意义上说,行政伦理失范是由于行政伦理(道德)功能丧失或者功能不全而导致的行政职业秩序无序。作为治理行政伦理失范的手段之一,行政伦理制度化就是要建立一种有序、规范、负责、高效、廉洁的行政职业关系。
与一般的行政伦理对行政职业关系稳定的作用相比,行政伦理制度化为稳定行政职业关系提供了一种制度化的途径,它由传统的自我约束和行业自律,上升为强制性的行政制度约束,力求构建一种制度化的责任伦理。
作为一种制度化的职业伦理和伦理化的职业制度,行政伦理制度化力求界定伦理与制度相结合的制度化内容,亦即罗尔斯所说的“正义制度内容”,它包括行政伦理制度化的界限、行政伦理职业标准、行政伦理责任体系等,意图通过伦理与制度相结合的路径,用制度化和责任化的方式去稳定职业关系。
(三) 强化行政基础价值引导
行政伦理制度化以行政伦理制度化和行政制度伦理化的方式强化对公共行政的基础价值引导。这种引导作用,表现为两个方面:一是在操作层面上,行政伦理制度化更加注重基础性和规范性伦理的制度性转换。从功能来看,行政伦理并不是解决行政官员是否追求或具备崇高的理想道德境界,而是解决他们是否遵循行使行政权力或做行政事务的约定行为规范的问题。
因此,行政伦理制度化是以行政伦理失范为问题导向所采取的社会治理手段创新,在操作上,它指向的是能体现基本职业关系、社会关系和价值关系的最基本的伦理规范的制度化;二是在价值引导上,行政伦理制度化实际上是对行政职业最基本伦理价值观念和价值关系的制度肯定形式,更注重其具有制度伦理性质的行政功效和社会治理实效。
通过这一基础性和规范性的伦理制度化转换,强化行政职业伦理中的基础价值要求,为行政主体建立了更加可靠的、具有基础性的行政价值导向,为行政主体追求更高的行政价值提供了新的制度保障。
(四) 使行政伦理责任真正成为可行的政府责任
行政伦理制度化行政伦理制度化的一个重要目的就是明确政府伦理责任、标准化政府伦理责任、制度化政府伦理责任,从制度创新和机制构建角度,提出较为完整的行政伦理责任体系和行政伦理责任实施机制,为政府加强行政伦理管理提供一种伦理责任管理方法。
行政伦理制度化主张通过行政伦理立法、建立行政伦理职业标准、建立行政伦理组织、开展行政伦理教育、加强行政问责等举措,来构建一个完整的政府行政伦理责任体系,其中行政伦理立法和行政伦理职业标准的建立,为行政伦理管理明确了法律定位,提供了行为标准,使行政伦理责任走向法制化、明确化和系统化的轨道;同时建立行政伦理组织使行政伦理责任具有专门的管理部门,开展行政伦理教育解决了行政伦理知识和素质培养的问题,加强行政伦理问责、建立一个完整的法制化责任追究机制,使公共行政伦理责任真正具有可操性。
三、行政研究方法
行政伦理制度化作为研究的方法是指对公共行政用伦理方法来进行研究。近年来,西方公共行政研究的重要方法之一,就是伦理方法,亦称伦理学方法。它是从伦理的视角和层面,以伦理规范为工具,对公共行政的全部过程及相关方面进行伦理分析,抽象概括出符合一定文化背景下道德规范要求的公共行政的理论、原则和方法。
行政伦理制度化作为研究公共行政的一种伦理方法,具有以下几个方面的特点:
(一) 道德实践是基本判断
公共行政是道德实践活动中的一种,行政伦理制度化根据公共行政的特殊性,用伦理方法来分析其具体的道德实践过程,考察这一过程中公共行政价值目标实现的方式和结果。
行政伦理制度化认为公共行政行为应该是一种道德行为选择。行政伦理制度化就是要考察公共行政主体在做出某种行政行为选择时,所依据的价值标准、行政主体对行为的认知度、行政规则的作用等,以及在公共行政由既定的价值目标(潜在价值)到现实的价值实现过程中,对行政行为进行行政伦理价值评估,从中发现伦理规范和制度对公共行政行为选择的影响,从而确定何种伦理制度化和如何制度化来实现公共行政行为的合道德选择。
行政伦理制度化是公共行政道德实践中特殊的道德争议分析方法。行政伦理制度化实施的现实需求来源于公共行政过程中的道德困境和道德冲突,其隐含的前提是一切公共行政活动都应该恪守道德,因此行政伦理制度化就是对公共行政进行道德争议分析、解决道德冲突和实现道德共识的过程。
只是这一过程的特殊性在于,以公共行政道德实践为基础,以道德争议和价值冲突为分析对象,以行政伦理制度化的方式去寻求解决办法,这是一个动态的评价过程,也是一个公共行政的道德实践完善过程。
(二) 利益关系是基本视角
社会生活和公共行政中的伦理冲突,本质上是利益冲突。作为研究方法的行政伦理制度化,以伦理道德调节利益关系的功能视角,来分析公共行政提供的公共服务、做出的公共决策是否有利于合理调节经济社会生活中的利益关系,并循此分析路径来开展行政伦理制度化研究。
行政伦理制度化中的利益关系视角,是从行政主体所面临的多重利益角色的角度来进行考察的。不同的利益角色有着不一样的利益关系,当同一主体承担多个角色时,就会面临利益选择。
对于行政组织和公务员而言,行政伦理制度化就是要分析基于不同身份角色利益关系的基础上,为行政主体处理各种利益冲突,实现公共利益和自身正当利益,提供行为准则。
(三) 权责关系是基本逻辑
行政管理中的行政主体与其他职业中的主体,最大的区别就在于其拥有法定的权力和责任。
行政伦理制度化的目的在于强调公共行政中的责任和义务,强调公共行政组织及其个人不仅拥有因委托而产生的权力,而且应该承担相应的政治责任、法律责任和道德责任等,虽然行政伦理制度化作为一种分析方法是从行政伦理的角度出发的,但是约束权力,承担责任是行政伦理制度化的目标指向。
行政伦理制度化通过分析权力失范的原因、行政伦理责任构成要素、行政伦理形成规律以及行政伦理责任实现的途径等,来实现政府伦理化管理和决策,实现权力与责任一致的公共行政责任体系建设。
(四) 伦理规范是基本分析工具
行政伦理制度化以伦理规范为基本分析工具,去研究行政伦理在行政活动中的作用和特殊性。
第一,从行政伦理规范出发去考察行政伦理的实际效力。通过伦理规范工具分析方法,研究行政伦理规范为行政机关及其工作人员确定了具有何种导向、何种范围、何种效力和何种标准的行政行为规范,从而为完进一步善行政伦理提供最直接的依据。
第二,从行政伦理规范出发去考察行政伦理关系。行政伦理制度化通过伦理规范分析方法,进一步抽象、概括和了解行政伦理关系的内在规律和本质属性,从行政伦理规范反应的最基本行政伦理关系出发,去研究需要制度化的基本规范,力求用伦理制度化的方法去稳定和促进这种关系。
第三,从行政伦理规范出发去研究行政伦理制度的最佳表现形式。行政伦理规范是行政伦理关系与行政伦理要求的直接表现形式,通常会表现为道德概念、道德范畴、道德判断等,行政伦理制度化通过研究如何把伦理规范改变为伦理与制度结合,符合制度法规要求的正式制度表现形式。
第四,从行政伦理规范出发去进行价值分析。行政伦理制度化,贯彻到实际操作层面时,更加注重规范的转化和实际效力。用道德规范去考察衡量公共行政的制度和行政人员的行政行为,判断其制度和行为符合伦理规范的程度,做出相应的价值判断,而后用制度化的手段去建立合适的标准。正如陈振明先生所说,“价值分析的中心问题是用什么标准证明政策行为的正确、有益或公正”。
