一、发达国家市场监管的实践发展、主要目标和实现路径
（一）市场监管在实践中的形成与发展
发达国家的监管实践大多开始于20世纪二、三十年代，监管理论脱离微观经济学和产业组织理论范畴而自成体系始于20世纪70年代。现代监管理论一般将监管分成经济性监管和社会性监管。经济性监管是指在自然垄断（有线通信、电力、铁路运输、自来水和管道燃气供应等）和存在信息不对称（金融业等）的领域，为了防止发生资源配置低效率和确保利用者的公平利用，政府机关利用法律权限，通过许可和认可等手段，对企业的进入和退出、价格、服务的数量和质量、投资、财务会计等有关行为加以监管。社会性监管又称“健康、安全和环境监管”，指除了经济性监管理由之外的、围绕如何达到健康、安全、环保社会目标的跨行业、全范围监管（见表1）。从发达国家市场监管的发展历程看，首先是从经济性监管特别是反垄断与反不正当竞争领域开始的，后经过“放松监管”运动，在缩小经济性监管范围的同时，逐步扩大社会性监管的工作领域，不断提升监管的力度和科学性。
发达国家市场监管的实践始于反垄断与反不正当竞争领域，逐步形成了以法律制度为核心的较为成熟的市场监管体系。之后，为有效解决市场失灵、外部性、信息不对称等问题，发达国家将经济性监管的覆盖范围延伸到自然垄断领域以外的许多竞争性行业，相关规定和程序也日趋复杂。社会性监管虽开始较早，但当时受重视程度不高，直到发达国家在实践中发现过度的经济性监管存在一系列问题，开始逐步放松规制时，社会性监管才在同时加强，并取得较快发展。目前，发达国家的监管改革仍在继续，但已经基本形成了较为完善成熟的市场监管体系。
（二）市场监管的主要目标
1．市场监管最初的目标是解决市场失灵问题
美国著名智库布鲁金斯研究所和企业研究所联合成立的监管研究中心指出，如果没有显著的市场失灵，那么政府就不应该干预；如果市场失灵严重，且有充分的理由相信监管能够改进效果，那么政府就应该干预。监管理论认为，市场监管的目标是通过平衡买卖双方利益关系，解决由垄断和不正当竞争引起的市场失灵，以提高全社会总福利。在实践过程中，要利用有限的监管手段，权衡效率、公平和可持续性三重目标。三者同时达到最优是不可能的，监管实践中应考虑的是如何实现三者间的最合理配置，尽可能取得理想的综合效率。关键是合理把握各方面的限度，任何一个方面超过了限度，就会激化矛盾，发生冲突；在合理限度之内，其他方面就可以接受，冲突也不会激化。如何把握这个限度，是制定具体监管政策的难点。
2．随着相关理论和实践的不断发展，市场监管的目标也上升到国家能力层面
20世纪80年代中期，以埃文斯等学者的《把国家找回来》为标志，国家主义理论范式兴起，探讨国家自主性、国家能力、国家建设等一系列问题，他认为国家自主性是指国家独立于社会自我决策的程度，国家能力是指国家通过社会执行其政策的能力，两个概念考察的分别是国家统治力和执行力。英国学者迈克·曼则进一步将国家能力定义为国家与市民社会的事实渗透，即与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价，在其统治的领域内有效贯彻正确决策的能力。在此基础上，无论是西方成熟的市场经济国家，还是亚洲工业化的赶超型国家，将市场监管的主要目标都设定为实现以“良好的治理（善治）（GoodGovernance）”为标志的国家治理能力现代化，主要特征包括法治规范、公平公正、有效且高效、可问责、公开透明、参与和回应等（见图1）。
（三）市场监管的实现路径
虽然以欧美国家为代表的西方成熟市场经济国家和以日韩为代表的东亚赶超型国家在市场监管目标方向保持一致，但由于价值理念和制度体系的差别，使得其完善市场监管制度体系的重点任务和实现路径不尽相同（见表2）。
1．西方成熟市场经济国家的实现路径是把国家和政府“找回来”
与良好的国家治理和社会共治监管模式相比，崇尚自由主义的西方国家或政府介入市场和社会的能力较弱，即国家自主性较弱。在西方成熟市场经济国家当中，信奉新自由主义的英美等国，更加强调市场化、自由化和私有化，反对任何形式的国家干预，但是20世纪80年代以后遭遇一系列市场自由放任引致的社会性危机，不得不重新调整政府与市场关系。实践表明，政府放的过多，其应当承担的职能就有可能迷失于自由旅途的市场体系当中，从而造成新的市场失灵问题。
与英美国家有明显差别，德国、法国、瑞典等欧洲大陆的市场经济国家，主张走极端自由主义与共产主义之间的第三条道路，既非自由放任亦非强制干预，而是通过公权力建设性干预取得经济效益与社会福利之间的理性平衡，但同样存在社会组织“绑架”公权力、市场监管缺乏顶层设计、监管能力和效率较低等一系列问题。总之，西方成熟市场经济国家市场监管体系建设的路径是将国家和政府的监管职能找回来，全面加强监管的法治架构和宏观管理。
2．亚洲赶超型市场经济国家的实现路径是把市场和社会“找回来”
以日韩为代表市场经济国家，将威权主义付诸政治实践，通过强制性政治整合稳定秩序，以拉动经济增长、促进社会进步。威权主义对应的经济发展模式被称为“挤压型发展模式”，表现为政府部门对供给和价格的直接干预方式。日本在向高收入国家迈进过程中遭遇了政府与社会关系的艰难转型，在社会治理理念和架构上更趋向于欧洲大陆的德国，甚至被称为“亚洲法团主义”，20世纪90年代经济增速明显下滑的阶段，日本着力建设“小政府”，更多依靠市场和社会力量解决经济发展引致的社会负外部性问题，取得了明显进展。总之，亚洲赶超型市场经济国家市场监管体系建设的路径是将市场和社会“找回来”，引入多元治理理念，更多依靠市场机制来提高监管效率。
二、发达国家社会性监管体系建设的发展历程与共同经验
（一）相关理论概述
市场监管理论认为，信息不对称、负外部性、内部性、产权不明等是政府加强社会性监管的主要原因。信息不对称指的是经济社会活动中的利益主体对信息掌握程度不对等，信息占优者借此获取额外收益，信息不占优者可能遭受损失。
信息不对称在食品和医药卫生、环境保护领域表现得尤为突出。在食品药品质量和污染排放方面，企业能够凭借信息优势获得额外租金，而公众相对处于信息劣势。负外部性问题指的是某经济主体行为使他人或社会公众利益受损，而行为主体并没有承担相应成本。负外部性问题扭曲了市场主体成本与收益关系，直接导致市场低效甚至失灵。污染大气、土壤、地下水和滥用农药化肥等行为则具有明显的负外部性。负内部性问题指的是在合同交易双方之间产生的关系，一方利用信息优势给另一方带来成本或负效益，如生产场所安全隐患给劳动者作业安全带来隐患，这种危害的程度、可能性并没有在劳动合约中明确体现，厂商可能牺牲劳动者作业安全，而换取节约生产安全防护的潜在利益。
由于存在各类市场失灵问题，不仅要明确企业的外部产权关系，还应明确企业内部不同主体之间的权益关系，为此需要政府加强社会性监管，纠正各类不利于消费者、劳动者和普通民众的信息不对称问题，及时将负外部性成本内部化，并合理引导与调节劳资雇佣关系。保护民众健康、安全是追求社会公平正义的体现，是一种需要社会全体成员采取集体行动才能够达成的目标。但是，社会上广泛存在“经济理性人”不会参与集体行动，因为需要花费私人成本，而收益却由集体共享。为了克服这种“集体行动的困境”，解决公共治理领域广泛存在的“搭便车”现象，需要政府设计强制机制以集权方式迫使成员参与行动，或采取“选择性激励”策略，对参与集体行动的成员实施奖励，对不参与者进行惩戒。社会性监管被认为是这样一种政府强制或选择性激励机制。
（二）形成完善的法治框架与规则体系
社会性监管活动必须依法而为。在发达国家中，北美属于普通法系国家，法德等欧洲大陆国家和日本属于大陆法系国家，由于社会法源传统差异较大，在完善社会性监管法治系统过程中的模式不尽相同。
1．北美国家联邦层面出台最为严厉且具有强操作性的法条
作为普通法系国家，美国和加拿大（除魁北克省外）在社会性监管领域没有成文的法典，基本不区分公法和私法，早期主要通过私人诉讼渠道根据判例调解产业企业对消费者、弱势群体的利益侵犯问题。20世纪60～70年代，发轫于美国的民权运动是社会性监管在全球兴起并不断扩大的重要背景。西方社会广大民众自发的各种维权运动以及社会各个领域专家和媒体在理论、舆论上的强烈诉求，对于社会性监管制度体系的构建起到了决定性推动作用。“觉醒”民众、“拔粪”媒体与“良知”专家结成了维权共同体，他们与各个产业领域的既得利益集团展开了激烈斗争，国家和政府为获得最大多数选民的支持（保持政治合法性），经过艰难抉择，最终选择站在民众一边，支持民众维权的立法与政策呼声，才逐步确立了社会性监管制度的法治框架。
2．欧盟及成员国以法典—法律—行动指南等形式完善法治架构
随着欧盟创立与发展，在高度开放的欧盟市场内部实施统一标准，扫除各类市场壁垒，是督促欧盟成员国在消费者权益保护和可持续发展方面采取一致行动的坚实基础，促成了欧盟框架下社会性监管系统架构的全面建设。欧盟作为大陆法系国家，主要通过出台法典并辅之以单行法规，构成较为完整的社会性监管法治体系。在大陆法系下，公法与私法泾渭分明，社会性监管相关的法律法规基本都属于公法，明确规定社会性监管机构权限配置和相关职责，消费者和弱势群体利益救助程序，并设定对监管者的监管规则等。欧盟有较完善的食品安全法规体系，1997年发布的食品法律绿皮书建立了欧盟食品安全法规体系基本框架，明确从田头到餐桌的综合治理体系，包括饲料、原料、加工、储藏、运输直到消费所有环节。
3．日本高增长时期密集出台社会性监管法律法规
集中于战后十年以及高度增长的十年间。从法源传统来看，日本属大陆法系国家，受德国民法典影响较大，有“亚洲法团主义”之称。以保障健康、安全为目的的社会领域相关立法60%以上都是二战后十年内制定的，另有30%是在1965～1974年间颁布或修订的。二战后，由于战争引致贫困和传染病疫情，环境公害与劳动灾害频发，为保障民众基本生存健康与安全，密集制定颁布了医疗医师法、预防接种法、预防灾害法等法律法规，为国家和社会体系的恢复重建奠定了基础。1965～1974年日本进入经济高增长时期，经济迅猛增长的同时工作场所灾害频发，政府相应民众呼声，加快工作场所安全、产业公害防治方面的立法。1985～1995年间，发达国家对环保问题的关注程度空前提高，日本顺应OECD国家加强环境监管的潮流，在臭氧层保护、有害废弃物进出口等方面加强立法，成为亚洲全产品生命周期环保立法最为严格的国家之一。
（三）形成合理的机构设置和执法体系
1．完善监管顶层设计，设置高级别议事协调机构
1998年，克林顿政府成立总统食品安全委员会，主要成员包括农业部、商业部、卫生与公众服务部、管理与预算办公室、环境保局等负责人，职责是建构无缝隙的基于科学的食品安全体系。
分别于1993、2000年成立的欧盟药品管理局、食品安全管理局是欧盟食品药品安全监管的最高权力机构，承担监管框架顶层设计的职能，负责组织多国专家队伍向欧盟委员会、欧洲议会和欧盟成员国等决策机构就食品药品安全风险提供独立、科学的评估与建议，涉及影响食品药品安全的各个环节和全过程。2003年日本成立直属于内阁的食品委员会，负责食品安全科学评估，对监管和执法机构进行政策指导和监督，与公众进行信息沟通。
2．采用“大部制”管理模式，人员预算给予明显倾斜
德国有两个有关社会性监管的超级部门，即1986年组建的联邦环境、自然保护与核安全部和2001年组建的消费者保护、食品和农业部，每个部门人数均超过2000人，占联邦总预算近8%。
1997年，加拿大合并农业与农产品部、卫生部、工业部、渔业与海洋部及与食品检验相关部门成立食品监督署（CFIA），全国18个区域食品安全检查系统被纳入单一监管体制。1970年环境保护职能集中在一起，成立了美国国家环保局。代表联邦政府全面负责环境管理，是各项环境法案的执行机构，其宗旨是保护人类健康与环境。发展到现在的17000多人。日本环境省是加强气候变化国际合作，负责综合协调各省厅污染防治预算的大部门，该部门预算2001年达到创纪录的4143亿日元，目前基本在2500亿日元上下浮动。
3．建立中央（联邦）和地方政府（州）分级监管、权责一致的执法体系
联邦自由主义的美国，由美国联邦环保局（EPA）与各州签订特殊的环保合同，建立非科层的伙伴关系，形成了独树一帜的对州及以下政府环保监管行为的激励机制。美国联邦环境署（EPA）出台的各项政策是以项目形式与各州签订工作协议来推进的，协议包括各州将实现的环境目标及EPA应提供的技术支持与资金援助。全美50个州划分为10个大区进行管理，每个区域办公室在管理的州内代表EPA执行联邦环保法律，实施EPA各种项目，并对各个州环境监管行为进行监督。如某个州不遵守EPA项目管理规程，该州将可能失去对本州许可证发放的控制权及与联邦合作项目的资金援助，此后将由联邦政府在此州直接实施环境保护项目，这是对各州巨大的惩戒性激励。EPA有相当多的财政预算用于环保项目实施，州政府与联邦EPA全面合作将会得到环境改善与经济收益双重好处，这是对州及以下地方政府和公共组织的褒奖性激励。美国各州根据州立法都设有环境质量委员会和环保局，州环保机构拥有监测、检查、罚款等执法权。
联邦法团主义的德国，其宪法等公法系统对政府环境保护权责做出了明确规定，环境监管权责体系分为联邦、州、地方（市、县、镇）三级。
联邦负责制定一般环境立法、核安全政策及处理跨州的环保纠纷；州一级负责在联邦立法框架下，细化州环境法规，实施环境监测和污染物控制政策；地方接受州委托负责执行，对解决当地环境问题具有自治权。
单一制法团主义的日本，通过设立环保政令市，由中央政府分类指导地方环保监察工作。日本环保省（相当于我国环保部）在地方县（相当于我国省）设有派出机构，日本县政府在所辖市、町建立环保派出机构负责环保监管，派出机构与当地环保管理部门职责不同。无论在过去克服公害的时期，还是解决国际环境问题的现在，日本地方政府都发挥了重要作用。依据日本大气污染防治法和保健法，有12个规模较大的城市被设定为“环保政令型城市”，政令市一般都设有环境保护课，机构组织形式及职能与都道府县一级相似，目的是加强地方环保部门环境质量监测、污染源分析、新开工项目环评等工作。
4．形成多元共治体系建设和监管职能的社会化
德国是世界上煤炭尤其是褐煤储量最大的国家之一，煤矿生产安全和矿工健康保障除欧盟框架法规、联邦法两个层次的法律保障之外，还有煤矿同业工伤事故保险联合会制定的非强制性法规。同业公会（公团法人，即半官方的自治机构）每年从工伤保险基金中提取15%的资金用于事故预防，通过工伤保险费率调节激励不同行业企业提高安全生产积极性。
日本也在公共安全领域引入了社会多元协商等治理机制。在日本社会性监管领域的任何决策形成都是部门间或不同利益团体间谈判、妥协与平衡的结果。例如，食品安全委员会下设独立的食品安全监督员体系，任期2年，每年改选一半的委员，在全国公开选聘，选聘资格为非国会议员、公务员和地方公法团成员，要求能够按时参加食品安全监督会议并具备食品专业知识。选派安全监督员回到基层社会发现并反馈问题，通过网上公布等方式确保消费者知情权。
（四）形成科学的监管程序与方式
1．主体责任和应机处置机制
发达国家保证全过程绝对安全最为有效的办法是对各个环节涉及的每个机构和个人都规定并落实具体责任。生产者、经营者、行业协会、第三方检验检测和评估机构、政府监管机构、消费者、新闻媒体等都是相关利益主体，必须承担相应主体责任。发达国家尤其强调生产经营企业“第一责任人”的角色，规定食品药品经营企业、事故工矿企业应在第一时间全额赔偿或先行垫付消费者损失，事后根据责任认定结果，由经营企业向生产企业、原料或设备供应商、施工企业追缴赔偿。
2．推行全程可追溯机制
源头追溯制度对于消费者保护而言至关重要，已广泛应用于饲料、农产品、化学原料、包装辅料、生产器具等相关物品。环保污染源头追溯机制对于完善环境监管意义重大。以欧盟为例，20世纪90年代，“污染者付费”是欧盟环境监管的主要原则，为落实这一原则先后出台有关包装、整车、报废电子电气设备、禁止在电子和电气设备中使用有害物质等一系列污染源头控制的指令。
21世纪初，欧盟改进源头控制机制，采取“一体化产品环保政策”，即认为所有产品和服务在其生命周期的某些阶段会对环境产生影响，防控这些负面影响应从整个生命周期出发，采用协调一致的全程监控政策，以便用较小成本换取环境质量的较大改善。
3．建立风险评估与预警机制
以食品安全为例，发达国家监管方式现代化的最明显特征就是建立风险防控机制。20世纪70年代发轫于美国的“危害分析的临界控制点”（HACCP）体系，主要针对食品中微生物、化学和物理危害进行预防性控制，20世纪90年代开始替代原有食品生产质量管理规范，监管重点转变为制定并执行HACCP计划，有助于节省繁琐的现场抽检成本，明显提高了政府监管效能，代表了监管方式现代化方向。欧盟及成员国除普遍引入HACCP体系之外，还建立了食品和饲料快速预警网络系统（RASFF），任何成员国食品安全监管机构发现与食品或饲料安全有关的信息都可以通过RASFF上报欧盟食品委员会，委员会经初步判断后在第一时间通报所有成员国，并借助信息技术联网查找食物流向以便召回，从而“抢”在消费者之前发现并消除风险。
4．建立信息公开披露与利益公平博弈机制
发达国家的政府机构是以制定法规、准则的方式强制性地推动社会责任信息披露。其中自愿披露社会责任信息包括环境保护、能源节约、消费者保护、产品安全、健康与安全等，强制性披露社会责任信息的内容有健康和安全条款、环境改善条款等。编制独立的社会责任报告是发达国家社会责任信息披露的主要形式。法国《关于公司法改革的报告》中就建议各公司每年公布“社会资产负债表”，即“社会报告”。
（五）均形成有效的预算支出管理与问责机制
1．监管影响评估分析成为能否获得财政支持的重要依据
社会性监管首要目标是保障消费者健康、劳动者权益，经常会与生产者短期经济利益产生激烈冲突，监管决策和执行机构需要平衡经济效益和社会福祉之间的利害关系。实践当中，并非所有监管都有必要执行，监管不当或过度引致的政府失灵有可能造成比市场失灵更加严重的社会福利损失。20世纪80年代美国里根政府要求对所有新增社会监管法案和机构运行进行成本—收益分析，在此基础上老布什政府要求对原有监管法条进行重新评估，克林顿政府肯定并支持成本—收益分析方法在监管领域的运用，并以收益大于成本或能够证明为监管收益支出的成本是值得的作为总统签署预算案的标准。
2．监管影响评估分析的主要模式
美国经验得到了OECD的鼓励与支持，要求成员国采用监管影响分析来提高各国的监管绩效，推进本国监管模式现代化。目前OECD及主要成员国的监管影响评估分析标准，主要包括以下三类：成本收益分析，即评估监管政策的经济社会效率等相关内容；成本有效性分析，即对照政策目标考察是否能够以最低社会成本达成目标，一般选用削减风险的程度、挽救生命的数量等作为指标；风险分析，即分析监管政策在实施过程中对经济社会运行可能产生的潜在风险，以及这些风险可能给社会和环境带来的不利后果。在实践中，有大量社会性监管成本与收益难以量化，目前大多数国家监管机构的监管绩效评估方法尚未标准化，但是这代表了未来监管改革的方向，是提高监管效能的有效机构。同时，作为政治家与官僚机构与民众沟通的工具，监管绩效评估作为对监管机构实施监管的重要环节，具有相当的现实意义。
三、相关启示
（一）我国加强市场监管体系建设的目标与发达国家总体一致
虽然不同国家在不同发展阶段会有不同制度安排，但是以市场为基础的、政府通过各种管制手段对市场进行有效干预的运行模式将是各国制度的发展趋势。因此，我国加强市场监管体系建设的目标与发达国家一样，都是实现以“良好的治理（善治）”为标志的国家治理能力现代化，力求实现从垂直化的命令与控制机制向行政部门、独立管制机构、行业组织、法庭等适当介入的现代管制体系转变，从干涉主义向管制治理转变，从管制国家走向“后管制国家（即现代管制型国家）”转变，从而构建现代管制型国家。
（二）我国加强市场监管体系建设的实现路径与发达国家不尽相同
我国既是计划经济转轨国家，又是政府主导的发展型国家，还是单一制的大陆法系国家。虽与发达国家市场监管的总体目标一致，但我们面临着与西方成熟市场经济国家完全不同的制度约束和任务挑战，亟待从国家管控、政府主导型体制向社会多元共治体制演进。因此，从实现路径看，总体方向与日韩类似，就是要把市场和社会“找回来”，但是演进历程势必要比东亚邻国更为艰巨、漫长。管控型国家的特征是政府权限大、机构规模大、执行效力低的全能型政府（又称极权政府），这表面上看是“强政府”，但实际上是“弱政府”。转型市场经济国家的最大挑战，是加强法治和服务型政府机构及制度体系的创建，从“量的全能型国家”向“质的全能型国家”转变，学习如何限定政府权力，列出政府权力清单（“法非明示不可为”），划清政府与社会、市场的权利界限。一言以蔽之，从以政府管控为主的、一元化的、相对封闭的管理体系，向法治规范、多元共治、包容参与、透明、可问责的治理体系转变。
（三）我国加强市场监管体系建设要依法有据
无论是西方发达国家还是亚洲赶超型国家，都是源于问题、始于立法，通过新设或修订原有法规的办法来完善本国的市场监管法治框架，依法进行的市场监管建设工作才具有根本性、稳定性和长期性。强化民主法治是我国加强社会性监管体系建设的关键。一方面，要在反垄断、市场准入、保护消费者权益等方面多层次全覆盖的法律法规，并将其相互联系、有机结合，形成完整系统的市场监管法律体系。另一方面，为防止监管机构寻租或不作为，要以立法的方式对监管机构的设定、行使、监督、救济等一系列运作都做出具体明确规定，来保障监管权力的规范高效运行，最大限度地提高监管的严密性和有效性。
（四）我国加强市场监管体系建设要树立成本—收益观念
发达国家一百多年的监管实践表明，监管对于解决市场失灵、外部性、信息不对称等问题具体积极作用，但过度的监管会压制市场活力，提高社会成本。如20世纪70年代，美国的经济性监管范围已延伸到社会生活的各个领域，除自然垄断领域外，许多竞争性行业也列入了政府监管范围，监管的繁锁程度也达到顶峰，如仅钢铁行业就有监管法规27项、条例5600多项，从而引发了放松（经济性）监管运动。因此，我国在加强市场监管方面必须树立成本—收益观念，一方面需要事前进行施管制影响评估分析（成本—收益分析），将预期收益和付出成本进行比较，选择适当的监管政策和工具，建立和完善定期发布公报和质询、问责制度；另一方面既要考虑经济效益又要兼顾社会效益，力求在两者间取得平衡。
（五）我国加强市场监管体系建设要改进机构设置和决策机制
市场监管机构是政府履行市场监管职能的有效载体，合理的机构设置将会有效降低监管成本，大幅提高监管效率。发达国家在监管机构设置方面主要有三大共同点。一是设置高级别的独立监管机构。如美国在反垄断和反不正当竞争监管领域设立了独立的联邦贸易委员会和反托拉斯局，在生态安全监管领域设立了独立的联邦环保局和联邦环境质量委员会。二是合理调整中央与地方监管机构的关系。如作为联邦制国家的美国，在生态监管领域主要通过与各州签订特殊监管合同的“选择性激励”制度设计对地方监管机构进行管理。三是形成多元化的监管机构和民主化的决策体制。我国在努力做好这三方面工作的同时，要积极发挥同业公会、消费者组织、环保组织等社会自治力量的作用，更加重视专家审议和相关利益者多元协商机制，构建多元共治的现代监管体系。
