社会组织的发展俨然成为促进我国地方政府公共管理创新的重要因素。“世纪之交以来的中国社会组织研究取得了一系列的新进展……而这些理论研究上的新进展也必将进一步推动中国社会组织的实体建设。”
国内很多研究机构、高校纷纷成立社会组织研究中心,如北京大学社会组织研究中心、清华大学 NGO 研究所等。
他们旨在通过研究、实验与倡导,发展本土社会组织战略,支持民间组织发展,推动社会组织与政府和企业的沟通与合作,实现社会的和谐公正。
我国社会组织在参与地方政府治理过程中不断成长壮大。“社会组织是良好公共治理的现实基础,没有一个健全、发达的社会组织,就不可能真正建立起一个有效的、能够积极回应社会组织需求的公共治理体系。”
近几年社会组织在参与地方政府治理过程中,提升了自己参政议政的能力和水平,同时也促进公共治理的创新,并且形成独有特色的治理模式。因此,社会组织的发展对于促进地方政府公共治理模式的不断创新意义重大而深远。
一、社会组织的发展推动着地方政府治理模式的创新
(一)社会组织自身价值实现的需要
人是“社会人”,随着自身知识水平和对社会认知水准的提升,这种本能则不断得以精彩呈现。从初级小集体到有着严密规章制度的社会团体可以见证出社会组织力量的不断发展壮大。人又是“政治人”,每一个人都无法脱离政治,这种非正式团体通过积极参政议政,使自身的合理诉求得以实现。
从参政议政中促进社会组织利益得以表达已经是当前我国社会组织发展的源泉性动力。如温州商会在参政议政中,积极释放出自身的诉求性呼声,以寻求自身利益能够在公共政策中得以表达与反应。
(二)政府公共治理创新的需要
政府与社会组织的关系经历着由控制型、管理型到服务型发生转变。有序、理性的社会组织能够了解政府决策的规则与流程。因此在服务型政府建设亟须社会组织的大力发展,从而具备较强的参政议政能力。
反之,社会组织发展的不充分,不能够积极配合政府管理工作,不能主动地、积极地、有效地了解与执行公共政策与规章制度,这势必将成为一种灾难。
(三)公共治理制度设计的需要
公共治理需要一个成熟有序的社会组织。改革开放以来,我国社会组织不断成长、壮大,犹如新生婴儿需要父母协助并加以严格教育,等其长大具备一定的做事能力之后,就不像以前那么依赖父母一样。我国社会组织不断成长,政府管理工作控制型为主转向管理型、服务型。这是社会组织有序成长的规律使然。
政府治理模式呈现出以政府、经济、社会等组成的活动圈。新制度主义学派道格拉斯·C. 诺斯说:“制度是一个社会的游戏规则,更规范地说,它们是决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正式约束(道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成的”
因此,研究地方政府治理模式不能仅从政府自身这一单独视角,还需要结合经济市场、社会组织等综合考量。
(四)时代发展与历史的选择
国外学者从不同角度研究社会组织的成长路径,积极塑造“小政府、大社会”的公共治理模式,强调公平正义,为我国社会组织的发展和研究提供了较好经验。
改革开放以来,社会组织不断发展壮大,对于我国地方政府治理创新有着积极的意义。在参与治理过程中,其政治诉求不断得以满足,提升了自身参政议政的能力,进而促进了地方政府公共治理的创新。
二、地方政府管理创新为社会组织的发展提供了良好的治理氛围
(一)产生了更适宜社会组织发展的土壤
地方政府积极转变政府职能,缩减过多干预,逐步形成“小政府、大社会”的管理氛围。改革开放以来,7 次较大规模的行政管理改革,积极推进了政府公共治理的创新。
政府为社会组织的发展扫除了一系列障碍,倡导社会组织结社的权力,并颁布诸多法律和制度加以保障,既践行着政府的治理规则,也见证了社会组织发展的现实需要。
(二)形成了社会组织发展的良好机制
地方政府积极引导非政府组织、社会团体参与政府管理。使其能够了解政府管理和公共政策的意义,及时向政府反映并提出宝贵意见、建议。地方政府不断创新公共治理,由单一、教条化的工作方式发展为合作机制。为社会组织发展提供了沟通交流的机制。
社会组织通过这种机制与政府进行交流与合作。如温州商会通过成立理事会的形式,一旦产生重大利益关切,更加方便、有效地与政府进行沟通,从而取得积极效果。良好的机制能促进政府与社会的较好协作,促进地方政府治理创新,引导社会组织的发展。
(三)建立了社会组织理性发展的法制化保障
社会组织存在着主观臆断非理性的一面。通过制定规则,引导社会组织走向合理有序的发展路径。“社会组织受到制度环境的包围,它的每一步发展都必然受到制度环境直接或间接的影响。各种正式或非正式的规则……最终塑造着社会组织的形态、特征和在社会政治生活中的角色。”
通过规则的公平、公正和走向法制化来推进社会组织的有序发展。没有规则、不遵循法治,可能会造成社会的混乱,不利于社会的和谐稳定与健康发展。因此,地方政府从战略高度积极出台一系列法规政策,积极引导社会组织走向健康发展轨道。
(四)促进了社会组织与地方政府治理创新比翼双飞
地方政府公共治理模式创新前提是有一个健全和发展的社会组织作为支撑,同时也是实现社会组织发展的目的和价值所在,两者应该是相互一致的。
地方政府积极促进和谐社会、平安社会、法治社会建设。
囿于制度性阻碍,公共治理需要克服阻碍社会组织发展的因素、机制、制度等,更好地为社会组织的发展营造良好的环境。
社会组织的快速发展反过来又促进了地方政府公共治理创新,这种动力源泉可以使政府公共管理带来新的气息。因此,政府公共治理创新和社会组织的发展相得益彰,比翼双飞。
三、社会组织发展对地方政府治理创新的启示
(一)构建具有公民身份的社会政策体系
社会组织的发展需要构建具有公民身份的政策体系。当前,囿于城乡二元分割,农民与市民基于户口、身份的限制,各种社会保障、福利待遇参差不一。这一问题如果不能得以解决,会影响社会和谐。因此,需要全面构建具有公民身份的政策体系,出台一系列政策,解决公民身份问题,推进户口制度改革,从而为公民社会的发展奠定良好基础。
(二)基于社会融合的管理体制,大力推进社会体制改革
囿于城乡二元分割、各个社会阶层发展的不平衡性,可能导致社会二元结构以及社会诸多社会阶层的对立,进而影响到社会的和谐与稳定。因此,地方政府需要采取有效举措,更好地促进社会和谐。
当前,我国经济体制改革已进入深化阶段,社会体制改革还没有大力推进。基于社会组织存在的诸多问题与理性诉求出发,进行社会体制改革,扫除阻碍社会和谐、社会融合、社会组织发展的体制性障碍,促进社会组织的进一步发展。
(三)推进社会建设与经济建设并重
社会发展的必要性尤为突出,我国需要把加大社会建设与发展经济建设放到同一个视角来分析,促进人民共享经济发展的成果。
社会组织的发展为政府治理模式创新提供助力,这是我们推进发展的原动力所在。是想之,如果经济发展到一定阶段,社会组织仍然不能很好地分享这种成果,不能够追寻自身切实利益较好地得到实现,那么这种发展模式就会严重制约社会的和谐稳定。对于政府治理创新可能只是一种理论层面的、感觉虚无缥缈的东西。公共管理活动中,需要把社会建设与经济建设并重。
(四)推进行政管理体制改革,建设服务型政府
推进行政管理体制改革,发挥体制机制性优势,更好地为社会组织发展提供服务。而行政管理体制改革的目标在于建设一个高效率、法治、民主的服务型政府。政府可以从人事制度、财政制度、机构设计、电子政府等导向出发,切实推进我国行政管理体制改革。改革开放以来,中央政府先后进行了 7 次大规模的机构改革,与之相呼应,地方政府理应结合本地区发展现实需要,运用利于社会组织发展的理论逻辑,切实推进我国行政管理体制改革,建设高效的服务型政府。
四、服务型政府与社会组织的未来展望
(一)服务型政府是地方政府治理模式的一个必然走向
社会组织的发展、壮大,公共治理模式不断创新与发展。
服务型政府作为一种先进的政府管理形式,能够向社会组织提供一种有作为的指导。因此,从这一层面上来关注地方政府治理的创新,对于研究社会组织的发展有着积极的意义。
服务型政府诞生于社会组织发展到一定规模基础之上,只有伴随着先进性、发展的社会组织,才能较好地促进公共治理的创新。服务型政府产生的机理全面诠释了社会组织发展的具体脉络,社会组织由刚刚起步、懵懂发展、放眼观望到逐渐成熟,这一路下来,可以隐约呈现社会组织在我国成长的过程,伴随其中,不无艰辛,难免曲折,但最后不止步,呈现较好的发展。总之,社会组织的发展呼唤着地方政府治理创新与服务型政府的建设与发展。
(二)社会组织发展的理性轨迹疏导对服务型政府建设的积极意义
社会组织的发展呈现积极的态势。在其中,始终伴随着地方政府治理的积极角色。社会组织囿于诸多因素的限制,有一些不稳定、不理性的因素存在着。如果不能及时疏导,严重制约了政府公共治理的创新,同时也使社会组织的发展走向误导、不积极的一面。因此,值得高度重视。
社会组织的理性发展对于服务型政府来说有了切实抓手,从服务管理角度分析,社会组织发展呼唤着服务型、管理创新型政府的出现。能够使政府反思自身治理的角色和价值意义,扮演着一个什么样的角色?怎么才能更好地促进公共管理效率的提高?怎样做好政府公共管理工作?怎样更好地服务于社会组织的理性发展?如何体现公共管理的价值和意义?采取什么样的措施才能推进公共治理模式的创新?这些都是值得深入思考的问题。我们可能遇到一些困难甚至困惑,然而结合社会组织发展的角度来全面考量地方政府治理的创新,我们会发现其中存在着一些重要关联,即社会组织的发展作为地方政府公共治理创新的内在机理。邓正来认为,为了保证中国市民社会的顺利发展,在国人有意识地建构中国市民社会时,应当避免两种极端倾向:“首先,避免在市民社会尚未能成熟到按契约性法则自行运作并成为稳定社会秩序的力量之前……就过热地参与政治的取向;其次,避免运用中国传统的民间社会观点来指导中国市民社会的倾向,因为这种观点……给国家与社会良性互动关系的形成带来障碍,从而阻滞中国民主政治的进程。”
随着社会组织的发展,服务型政府需要对自身公共治理不断创新。反过来说,服务型政府不断创新,又不断地推动了社会组织的较好发展。综上所述,社会组织的发展对于推进地方政府治理创新是原动力、内在机理。同时,地方政府治理的创新又反过来促进我国社会组织的发展,我们有理由相信,社会组织的发展对我国地方政府治理创新发挥积极作用,也必将促进我国服务型政府的完善与发展,使社会更加和谐与繁荣。
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