随着历史跨入21世纪,海洋开始扮演越来越重要的角色,21世纪是海洋的世纪,各国对海洋的重视达到了前所未有的程度,谁在海洋开发与管理上占有先机,谁将拥有更广阔的发展空间。这时,对以往的海洋政策进行梳理,对未来的海洋政策做出规划,是各国眼下的当务之急。中国是海洋大国,有着漫长的海岸线,辽阔的海域,丰富的海洋资源,海洋在社会发展与国民生活中占据着重要的历史地位。尽管不同时代出于不同的社会心理,或重视、或轻视、或恐惧、或排斥,历代统治者都不能忽视海洋在中国历史发展进程中所发挥的重要作用,围绕海洋的政府管理和海洋政策从来都是中国历史长卷中的必要组成部分。
1 洋观的内涵
1.1 洋观的定义
所谓 “观念”就是人们在实践当中形成的各种认识的集合体,人们根据自身形成的观念进行各种活动。利用观念系统对事物进行决策、计划、实践、总结等活动,从而不断丰富生活和提高生产实践水平。观念具有主观性、实践性、历史性、发展性等特点。海洋观就是人们关于海洋以及海洋与人的关系的观念,是人们对海洋与一国政治、经济、文化、军事、国防等相互影响的综合判断、权衡的认识结果。
1.1.1海洋观是人对海洋的认知和判断
海洋作为一种客观存在,不以人的意志为转移,但一旦与人类活动发生关系,海洋便不再只是大自然的组成部分,其作用与价值将随人类活动的不断深入而逐渐被发掘和展现,说到底海洋观是人和海洋关系的折射。 “海洋观,简单地说,就是人们通过社会实践和理论思维形成的有关海洋以及与海洋相关的客观事物和人类活动的认识”。 “海洋观是指人们对海洋的看法和态度,是对海洋的现象、作用、地位和价值的总认识”。
1.1.2 海洋观是关于海洋的历史观
海洋观并非一成不变,它随人们对海洋认识的不断加深而发展变化。因此,海洋观是人们对海洋认知的历史产物,是变化和流动的。“海洋观是人们对整个海洋及人与海洋关系的总的看法和根本观点,海洋观是一个历史范畴,反映了不同时代人们海洋行为的特征,同时影响海洋经济的发展,甚至决定着一个民族和国家的未来发展方向”。通过对一国海洋观的纵向梳理,可以看出海洋在该国社会发展中地位和作用的大致脉络。
1.1.3 海洋观与国家整体利益息息相关
海洋观作为一种意识形态,它是国家在海洋问题上共同意志和根本利益的具体体现。在它的内涵里,既包括国家现实的海洋利益,又包括国家长远的海洋利益,既包括海洋经济利益,又包括与之相适应的政治、军事利益。海洋观是随着国家经济基础的发展而变化的,同时又会对国家的经济基础产生一定的反作用。
对于濒海国家来说,正确的海洋观可以促进社会的发展进步,而陈旧、淡漠甚至是落后的海洋观,给社会带来的将是不幸和灾难。树立科学海洋观,对于国家政治、经济、军事的发展具有不可忽略的重要意义。
1.2 我国海洋观的发展
海洋对中国社会意味着什么?中国自古以地大物博、资源丰富作为自己的标签,几千年流传下来的文化中对土地的推崇与热爱比比皆是,百姓有了土地,就不愁吃喝,就可以安居乐业, “耕者有其田”让土地上的人们安定了,统治者就安枕无忧了,因此,土地制度的建立与完善历来是统治阶级关注的核心,一切政治经济活动无不围绕土地展开。相反,于海洋而言,对其价值的认识与利用则曲折得多。
1.2.1 海洋仅仅作为土地的延伸而存在
与土地相比,海洋的价值始终没有被广泛认可,泱泱大国,地大物博,自给自足的小农经济足可以保证人民的安居乐业和社会稳定,中国不需要海洋,也完全可以生活得富足、美满。尤其在重农轻商的思想长期浸染下,对于海上贸易活动的开展更是在相当长的历史时期内持排斥态度。海洋为何物?充其量是作为土地的延伸和替代品,这有两个含义,一是人们将在航海活动中获取的利益,最终还要反馈到土地中。在中国人看来海洋不过是土地之外获得生活、生产资料的又一途径而已。土地才是生存的本源,也是目的,海洋则只是手段,是过程。“即使是那些曾经从事过合法或非法航海贸易的大海商,也只是将 ‘以海为商’作为一种权宜行为,他们最终仍是将航海贸易所得作为广置田地和楼宇等不动产以及入仕求官的手段”。二是只有在土地收益不能满足国家机器正常运转和人民生活正常运行的时候,统治者才会适当放松对航海活动的管制,力求以航海活动所得弥补国家财政的不足,保证社会生活一切如常,正如宋高宗所言: “市舶之利最厚,若措置得当,所得动辄以百万计,岂不胜取之于民?”这虽然是一种典型的机会主义海洋观,但也恰好暴露了统治者对于土地和海洋价值的两种不同判断和认知,海洋与土地比较而言,土地永远是第一位的,海洋则始终不能成为重点关照对象。
1.2.2 海洋活动的开放性与中国传统文化内敛性格格不入
海、出海、航海、海上贸易不仅与中国传统上以土地为核心的理念相悖,是对以土地为核心的稳定、封闭性统治的直接背离。围绕海洋的活动代表未知、探险、流动、动荡,人在航海活动中不断锤炼出的应变、刚毅的性格都让历代统治者感到不安,由 “动”产生的人口流动、商业活跃、海盗猖獗、地方海上军事力量失控等始终让统治者对海洋活动保持恐惧和高度戒备心理。随着航海活动的逐渐展开,出海的人们思想活跃了,眼界开阔了,对其统治不那么容易了,与外界接触日益增多导致的摩擦和冲突以及对统治者的反抗都是统治阶层所不愿看到和接受的。在以农为本的国策下,航海活动自然 成为统治阶级 极 力 抑 制 的 对 象 和领域。
1.2.3 当代海洋观是实用主义视角下的海洋观
当我们将海洋作为土地的延伸时,海洋与土地共同被过度开发的命运就已经被注定。可以说从古至今,基本是以实用主义的眼光看待海洋,不论是把海洋看做天然军事屏障,还是把海洋看做获取资源之地,无不体现一种对海洋的 “利用”态度。如果说这是一种全球思维,本无可指责的话,我们对海洋开发的偏执和对海洋保护的轻视确是需要进行反思的。当地大物博的中国不再有取之不尽、用之不竭的土地资源时,对海洋合理使用的警钟就已经敲响。
用辩证唯物主义的观点指导海洋行为,便是开发与保护二者兼顾的对立统一思想,只有开发没有保护,海洋开发利用中的各类问题开始凸显。如陆域污染源排放对海洋生态的影响日益严重,各种用海矛盾及资源与环境的破坏问题也日益突出,岸线与海域资源减少、港口淤积、岸滩侵蚀,生物资源和稀有物种破坏严重,滩涂湿地和红树林大面积消失,赤潮灾害频繁出现,都是当代实用主义海洋观对海洋以及沿海经济社会安全造成的损害。
1.2.4 责权利统一的海洋观还没有真正形成
政策和法之所以能够成为人们的行为规范,不仅在于对人们权利义务的明确界定,更在于其对责任的追究,仅仅有权利和义务,而无责任,意味着权利受到侵害不会得到赔偿,义务不履行也不会受到追究,这样的权利义务就是纸面上的权利义务,没有任何实际价值。界定权限范围是一种意义上的控权,追究责任是另一种控权途径,只有明确了责任,才会让人们认识到权利受到保护,义务必须履行。责权利的统一观在海洋管理领域同样适用,涉海的各方当事人都应将责权利的统一作为自己的行为准则,只有这样才能够真正做到各司其职、各负其责,共同维护我国的海洋权益。经过多年努力,我国海洋政策和海洋法建设尽管有了长足进步,但事实上,责权利统一的海洋观还没有能够真正树立起来,涉海各方当事人的权利、义务、责任并没有得到科学的配置。
2 海洋政策的含义
何为海洋政策?这是一切问题的起点。尽管人类海洋活动的历史悠久,海洋政策也随之产生,但国内外关于海洋政策的定义却莫衷一是,争议很大,迄今为止还没有一个令业内普遍认可的说法。经过梳理,笔者发现尽管对海洋政策定义的表述众说纷纭,但对构成海洋政策的基本要素已经取得共识,将这些基本要素组合起来,至少可以对海洋政策做出一个描述性的界定。
2.1 海洋政策作为一项公共政策以维护国家公共利益为追求目标
海洋和土地一样是一个国家和民族生存与延续的命脉,不论是岛国、半岛国,还是纯粹内陆国家,其政治、经济的对外交往都离不开海洋,对海洋重要性认识的早与晚、深与浅只是一个时间问题,不是有与无的问题,这一点从 “海洋公共政策”的提法便可见一斑, “海洋政策”与 “海洋公共政策”在学界的混同使用也多少反映了这一思想倾向。海洋政策是一项关乎国家整体利益的全面规划,面向全体国民发挥指导作用,如台湾学者胡念祖所言, “海洋政策是处理国家使用海洋之有关事物的公共政策或国家政策”。海洋政策涉及范围广泛,国家社会生活的方方面面都可以与海洋发生关联,产生各种利益,海洋政策就是对这些形形色色的利益的平衡和制约,在国家利益与个人利益之间、整体利益与局部利益之间、眼前利益与长远利益之间、政治、经济、军事、外交利益之间找到制衡点,选择的原则就是公共利益优先。海洋政策涉及 “海洋经济、海洋政治、海洋外交、海洋军事、海洋权益、海洋科学技术等诸多方面”、 “涉及海洋公共利益与公共事务的管理”、 “涉及海洋开发与海洋保护领域的公共事务,海洋开发包括海洋渔业开发、海洋交通开发、海洋资源开发等;海洋保护包括海洋生态环境保护和海洋权益保护”等。
在世界政治、经济、军事新格局中,海洋越来越成为各国争夺的焦点,可以想见,一国要想在21世纪占据发展先机,海洋将成为不可或缺的重要砝码。中日在南海问题上的争议,尤其是围绕钓鱼岛的权利归属争端,无不是两国谋求维护未来海洋国家利益的一种意识形态的反映。
2.2 海洋政策的制定主体是国家
海洋政策既然关乎公共利益,则国家首当其冲成为政策的制定主体。一来但凡涉及海洋权属以及各类利益冲突,便是国与国之间的原则问题,必应由国家出面表明立场并承担一切后果,如在南海问题上邓小平倡导的 “坚持主权、搁置争议、共同开发”的战略方针就是国家在南海问题上的基本态度;二来海洋的开发与利用需要国家公权力的介入与支撑,公权力的强制性特征是保证海洋开发秩序正常运行、海洋权益有效维护、破坏海洋环境的行为得到有效遏制的重要力量。只有国家权力具有这样的能力,成为各类海洋规则的制定者、实施者。
“海洋公共政策的制定与实施是国家行为和政府行为”,是 “国家为实现一定历史时期或一定发展阶段的海洋目标……制定的”、是 “党和政府在特定的历史阶段,为维护国家的海洋利益,实现海洋事业的发展而制定的……”、 “体现了一定时期内党和政府在海洋资源开发、海洋环境保护海洋权益维护等方面的价值取向和行为倾向”、 “按照海洋政策制定主体的不同,将海洋政策分为中央海洋政策与地方海洋政策”。
具体来说,在我国 海洋政策的制定主体主要包括:
第一,中央政府,享有海洋政策制定权的机关包括全国人大及其常委会、党的机关、国务院、涉海的国务院各组成部门,如国家海洋局、农业部、交通运输部、环保部等。1992年全国人大颁布 《中华人民共和国领海及毗连区法》,其中:第1条将 “维护国家安全和海洋权益”作为本法的立法目的;第2条规定 “中华人民共和国的陆地领土包括中华人民共和国大陆及其沿海岛屿、台湾及其包括钓鱼岛在内的附属 各 岛、澎 湖 列 岛、东 沙 群 岛、西 沙 群岛、中沙群岛、南沙群岛以及其他一切属于中华人民 共 和 国 的 岛 屿”。2003年 国 务 院 印 发《全国海洋经济发展规划纲要》,指出 “我国是海洋大国,管辖海域广阔,海洋资源可开发利用的潜力很大。加快发展海洋产业,促进海洋经济发展,对形成国民经济新的增长点,实现全面建设小康社会目标具有重要意义”。2008年10月国家海洋局联合科技部发表 《全国科技兴海 规 划 纲 要》 (2008-2015年),指 出:“以邓小平思想和 ‘三个代表’重要思想为指导,全面贯彻科学发展观,落实 ‘实施海洋开发’和 ‘发展海洋产业’的战略部署,以建设海洋强国为目标……”。
第二,地方各级政府及地方各级海洋行政主管部门。我国现行地方涉海管理部门主要包括地方人大及其常委会、党委机关及各级涉海行政机关,如省 (自治区、直辖市)、市、县三级的海事管理、渔政管理、海洋交通管理、环保管理、海上油气勘探管理等部门。他们结合地方海洋事务管理的实际情况,按照中央的统一部署和决策精神,有的放矢的制定地方海洋政策,是符合中国国情又行之有效的管理模式。如 《2005年厦门市海洋与渔业环境监测工作实施方案》的出台,为开展海水水质、陆源排污口、海水浴场、珍稀海洋物种国家级自然保护区、九龙江入海口总量、养殖功能区、生物质量、渔业污染事故等12个项目75个站位的监测工作提供了重要的政策依据。中央一级海洋管理职能部门和地方各级涉海相关职能部门,从各自的角度,对不同领域、不同范围内的海洋事务管理出谋划策,献计献策,针对所有涉海利害关系人作出权利义务规范,共同构筑了我国现行海洋管理的庞大体系。但随着政策制定主体多元使得政策层级增多,当彼此之间缺乏有效沟通的时候,政策之间就存在一定的冲突和矛盾,使国家海洋政策体系的完整性、统一性、权威性受到破坏。
2.3 海洋政策的载体是法律、法规、条例、规定、办法、通知、意见、措施的集合体
归根到底,海洋政策是一种行政准则和行为规范,通过对涉海利害关系人权利义务的规定,告知人们可以做什么,不可以做什么,做了不可做的行为应当承担什么样的责任和后果。因此,海洋政策多以政府抽象行政行为的形式出现。海洋政策是 “……海洋工作和海洋事业活动的行动准则”、是 “……为维护国家的海洋利益,实现海洋事业的发展而制定的行动准则和规范”、是 “…… 用于筹划和指导本国海洋工作的全局性行动准则”。
当政策这一 “行为准则”表现为法律、法规、条例时,权利义务是明确的,通常以法条的形式呈现,同时伴有强制性,靠国家强制力保证其实施,法的严肃性决定了违反法定义务的人,必将为此承担法律责任。当 “行为准则”表现为办法、措施、通知、意见时,其设定的权利义务的强制执行力则相对减弱,实际中,很多此类权利义务的规范大多以行政指导的形式出现,具有倡导、指导、引导等非强制性特点,其设定的权利与义务能否真正落实,一般取决于公众的主动配合。反之,公众在不主动履行义务的情况下,政府也不能因此强迫其为之,更不能因此追究其法律责任。从这个角度讲,海洋政策既是海洋法,也包括了除海洋法以外的所有有关海洋管理的规范性文件。综上,海洋政策是指一国政府为了维护其海洋公共利益,实施海洋公共事务的管理,合理配置涉海利害关系人的权利义务而制定的一系列 法 律、法 规、条 例、规 定、办 法、通 知、意见、措施的总和。海洋政策的复合型决定了它的复杂性,对其进行整理、归类,对每一项政策所发挥的作用进行评价,的确是一件艰巨的任务,这同时构成我国海洋战略的重要组成部分。
3 海洋观是我国海洋政策形成与发展的决定因素
决定一个国家海洋政策形成与发展的因素有哪些?这是一个至关重要的前提,只有准确找到这些决定要素,才能厘清一国海洋政策的来龙去脉,发现问题所在,找到解决问题的办法,实现对海洋政策的全面梳理并作出科学评价。中国五千年文明史,海洋及海洋政策虽不能构成主流文化,但也不乏闪光点和浪花朵朵。
漫长的海岸线和广阔的所属海域以及由此产生的政治、经济、文化、军事价值已渐渐为国人所认识,如何通过法律和政策的调整实现对其价值的充分利用已经成为国内学界日益关注的话题。按照历史唯物主义的观点,要完成这个任务,探寻法律与政策背后的决定因素是至关重要的一环,脱离这一点对海洋法律与政策的梳理、评价都不会有一个科学的方法和路径,所提改革建议的有效性也会大打折扣。
从目前的情况看,学者们主要沿着两条路径展开对海洋政策的研究,一条是沿袭历史发展的编年史进行纵向研究,从汉唐开始到宋元、明清、直至近现代,实际是我国海洋政策发展史的回顾,试图从中探寻海洋政策背后的种种因素;另一条是横向的某领域海洋政策的研究,如海洋环境保护政策研究、海洋开发政策研究、海洋科技政策研究、人与海洋和谐发展政策研究等。纵横两个维度的研究向人们全景展现了我国自古至今关于海洋的认识进程和各类政策的形成、发展过程。虽然研究者的角度不同,但有一点是共同的,即都注意到我国海洋政策的制定和实施不是孤立的,它决定于某一社会的特定时代背景,是一个国家政治、经济、文化、军事、国防等要素综合作用的结果,离开特定时期的社会背景对海洋政策进行评价,不可能得出科学的结论,这是由马克思主义的唯物史观所决定的。
在海洋政策的诸多决定因素中,决策者的海洋观对于海洋政策发展方向的左右和制约作用至关重要,有什么样的海洋观,就会有与之相对应的海洋政策。归根结底,海洋政策由人来制定,靠人来实施,人对政治、经济、文化、军事、国防形势的认知,人对其中某些因素的取舍,对何为近期重点、何为远期目标的判断最终都能成为决定海洋政策的重要因素。中国人的海洋观决定了我国的海洋政策呈现以下几个特征。
3.1 侧重海洋开发,轻视海洋保护
海洋作为土地延伸的观念从一开始就注定了最大限度的攫取海洋的使用价值必将成为海洋政策的主旋律。让海洋为人类所用,满足人类对海洋的一切需求,与保护海洋,使其与人类共生存相比较,具有压倒性意义。尽管在处理海洋开发与保护二者的关系上,我国海洋政策中并不乏清晰的思路和明确的规定,但由于时事的变化,决策侧重点的时常移转,对海洋的保 护 意 识 时 常 被 强 烈 的 开 发 冲 动 所 掩 盖。
1982年国务院总理赵紫阳所作 《关于第六个五年计划的报告》出于对能源的关注,先行提到要 “积极开展海上石油的勘探和开发”;1984年邓小平在提到解决钓鱼岛的中日争议时,强调“搁置争议、共同开发”;1986年通过的 《中华人民共和国渔业法》第1条已经提出了保护海洋的要求, “为了加强渔业资源的保护、增殖、开发和合理利用,……特制定本法”;1991年国家海洋工作会议通过 《九十年代我国海洋政策和工作纲要》,明确 “以开发海洋资源,发展海洋经济为中心,围绕 ‘权益、资源、环境和减灾’4个方面开展工作”;1995年编制完成的《全国海洋开发规划》,规划确立的我国基本战略原则是实行海陆一体化开发,提高海洋开发综合效益,推行科技兴海,求得开发和保护同步发展;1996年 《中国海洋2l世纪议程》把海洋资源的可持续开发与保护作为今后海洋工作的重点;2002年党的十六大提出中国要 “实施海洋开 发”的总 体 战 略;2003年 国 务 院 发 布《全国海洋经济发展规划纲要》,指出加快发展海洋产业,对实现全面建设小康社会目标具有重要意义;2006年 《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出,保护海洋生态,开发海洋资源,实施海洋综合管理,促进海洋经济发展。此后,2007年党的第十七大、2008年国务院批准的 《国家海洋事业发展规划纲要》更将海洋保护提到了相当的高度, “《纲要》是新中国成立以来首次发布的海洋领域总体规划,是海洋事业发展新的里程碑,……要始终贯彻在开发中保护、在保护中开发的方针,进一步规范海洋开发秩序”;2008年 《全国科技兴海规划纲要》 (2008-2015年),再次强调要落实“实施海洋开发”和 “发展海洋产业”的战略部署;直到2009年 《政府工作报告》中最终确立了我国 “加快合理开发利用海洋”的基本国策。
然而,从近年不断发生的一些重大海洋污染事故来看,在处理海洋开发与保护的关系方面还有很多问题亟待解决。第一,在政策层面,开发与保护看起来被赋予了同等地位,但在海洋保护的具体规定上还缺乏可操作性的内容,尤其对破坏海洋环境行为的制裁力度还应进一步加强。第二,在执行海洋保护政策时,管理者要克服狭隘的地方保护主义,从国家战略高度认真落实海洋保护措施,使海洋可持续的服务于整个社会的公共利益。
3.2 历史上严格限制 “涉海”活动减缓了海洋意识的发展
在我国长期的封建统治下,当涉 “海”活动给统治者带来的是管理上的麻烦和统治基础动摇的恐惧时, “禁”就成为统治者管理海洋活动一贯坚持的原则。所以,在相当长的封建历史时期,“禁”成为我国海洋政策的主打词,严禁民间海事活动,不论官员还是百姓,凡私自出海谋取利益者,即刻 “所司以遵洪武事例禁治”,即所谓的 “海禁”。即使在海上活动最为活跃的唐朝,这个总基调也没有多大改变,不仅民间航海活动受到近乎苛责的限制,官员出海同样如此。至明清时期,这种局面非但没有改变,反而变本加厉,就连所谓的康乾盛世时期,政治、经济、文化水平已经达到相当的水准,统治者仍然没有足够的自信放开航海活动,“海禁宁严毋宽”便是这一时期海洋观的真实写照。尽管这中间偶尔闪现 “开放”的影子,但总体而言,并没有在根本上改变 “禁”的基调。况且历史上的港口 “开放”又大多非中国政府的主动为之,而是外国力量向中国政府施压下的被迫门户开放。
历史上看,不论统治者如何看待海洋、使用海洋,有一点是一脉相承的,这就是对海洋的 “管”始终没有放松。 “管”的形式多种多样,第一,对于重大海事活动统治者一般都直接参与,以此严控海洋活动符合自己的统治目的和要求。“汉武帝征讨东瓯、闽越、南越,统一疆域的军事航海;吴主孙权遣卫温、诸葛直率万人求夷洲 (今台湾岛)的探险航行;唐太宗收复辽东故土的军事航海;元世祖忽必烈经略日本与爪哇的近洋航行;明成祖派郑和七下西洋的远洋航行,莫不如此”。第二,通过设立海 事监察机构的方 式如 唐 代 以 降 的 “市 舶司”,加强统治者对航海行为的监管。在当代,各级各类监管机构更是林立,只不过随时间的推移,监管范围和形式不断发生着变化而已。第三,出台大量海洋政策,按照统治阶级的意愿,或禁、或放、或半禁半放,游刃有余的实现着对海洋使用的严格监控。
3.3 忽视行业组织和社会公众在海洋管理中的作用
政府主导海洋管理对海洋开发和保护起到关键作用,但随着经济社会的进步,各涉海领域、部门、行业的快速发展,政府以外的其他涉海关系人对海洋事务的直接或间接的影响、参与甚至管理的需求和愿望越来越迫切。政府-行业协会等中间机构---公众三方共同构成的管理模式在很多社会领域已经被普遍使用,无论从提高管理的科学性和执行管理的效率来说,都有巨大的推动作用。但在海洋管理进程中实现公众的有效参与显然还有很长的路要走,尽管这一点在政策层面并不缺乏。
我国现行海洋行政许可制度的加强正是这一管理思路的延续,行政许可作为一种事前监控手段被严格控制其适用范围在当下的中国已经成为一个基本共识,近年来国务院大量削减行政审批事项,目的是将相关管理事项交还社会自我管理,凡是能够由市场调控、由社会中介自我管理的,行政机关不再继续实施管理,以切断行政权的无所不在和无所不能,实现小政府、大社会的管理目标。
同时,也应当看到,随着行政管理理念的不断进步,单纯硬性的 “管”正逐渐被软性的“指导”“引导” “号召”所替代,这种方式的最大变革是变行政机关强力推行管理为公众主动配合管理,这种行政指导产生的作用是前者不能比拟的。应该看到在实践中,海洋管理部门其实已经意识到这个问题的重要性,2011年颁布的 《国家海洋事业发展规划纲要》,关于 “海洋经济的统筹协调”部分中,就多次提到 “国家总体规划、专项规划、区域规划以及涉海行业规划要加强对相关 海洋 产 业 发 展 的 指 导”;“加强对沿海省级海洋经济发展规划实施的指导”; “适时启动重点区域海洋开发规划,指导沿海地区开发活动,实施动态管理”; “海洋循环经济培育引导”等。但由于 “指导” “引导”等方式需要有相应的激励机制配合才能真正发挥作用,现行海洋政策中对生产企业、公众参与等涉海人员海洋保护工作的认可和激励机制的相对缺乏,使这一新型管理措施的价值还远没有体现出来。
4 新时期下我国海洋观和海洋政策的变革
随着改革的不断深入,尤其是大力发展外向型经济方针的确立,国人的海洋观和与之配套的海洋政策也开始悄然发生着变化,这种变化于中国未来海洋事业的发展无疑是及时、必要的,意义深远。
4.1 新时期下海洋观的转变
4.1.1 海洋在我国未来发展中的战略地位日益凸显
作为 “海洋经济”、我国开放型经济的 “重要载体”,直到近期国家确立的 “海洋强国”的发展战略,可以看到,海洋已经不再单纯以土地的附属物而存在,将独立成为我国国民经济的重要支柱,海洋经济将是未来相当长时期内我国国民经济发展新的引擎。
4.1.2 海洋的科学使用与保护被提到同等重要的地位
不仅强调海洋的使用要进一步科学化和有效率,对海洋环境的保护更是提到前所未有的高度,可持续发展是未来我国海洋事业的指导思想和原则。
4.1.3 责权利统一的海洋观开始确立
要求从事海洋管理的各职能部门工作分工要明确,工作责任要落实到位,在赋予海洋活动各方当事人的权利义务后,将配套的责任予以明确,使各项涉海行为法治化、规范化。
4.1.4 科学发展逐渐成为海洋管理的主导思想
“树立更加开放的现代海洋发展观” “创新管理体制机制” “提高海洋的综合管理能力”是衡量未来我国海洋管理水平的重要标志。
4.2 新时期下海洋政策的变革
新型海洋观的确立,对我国海洋政策的调整和指导是显见的。
4.2.1 陆海经济统筹发展的方针得以确立
《国家海洋事业 发展 “十二五”规划》中明确指出,作为发展中的海洋大国,我国在海洋有着广泛的战略利益,因此,提升海洋在国民经济中的战略地位是重中之重。 “统筹协调陆海经济社会发展的基本思路、功能定位、重点任务和管理体制”不仅是我国海洋发展的指导方针,更是整个国民经济发展的战略方针。巨大海洋资源的利用与再利用可以弥补土地资源的严重不足,为国民经济发展创造新的增长空间。
4.2.2 海洋开发与生态环境保护共同构成新型海洋政策的核心
开发利用不再是海洋价值体现的唯一路径,为了可持续发展,海洋环境保护提到了议事日程。“规范海洋开发秩序,转变海洋经济发展方式”、 “推进科技成果转化”、 “切实提高科技对海洋事业发展的支撑作用”被写进了国家海洋事业发展的 “十二五”规划,成为未来海洋管理的指导方针。
4.2.3 海洋管理从单纯的 “管理”向政府管理、行业自治和公众参与多元化方向转变
第一,海洋管理不再坚持 “管”字当先,虽然在很多方面仍然沿用 “加强” “严格控制”“严格执行”等字眼,但在科技型涉海企业发展、海洋产业创新型人才培养、海洋科技成果产业化等方面更多使用的则是 “鼓励” “支持”“引导” “推动”等词汇,使强制性色彩逐渐淡化,管理相对人的地位得到提高。
第二,“十八大”提出建立现代社会组织体制,强化社会组织的社会管理和服务职能的要求,从海洋管理涉及陆域、海域的空间多样性,地方、部门、行业、群体的复杂性,正是海洋行业社会组织发挥纽带和平台作用的用武之地。因此,应积极发挥海洋行业协会的作用,从建立海洋社会管理与服务体系、制度、技术、标准,以及创新激励机制和规范执业环境角度,为海洋行政管理和海洋政策执行提供不可或缺的管理和服务新模式。
第三,海洋管理的公众参与服务意识得到增强。《国家海洋事业发展十二五规划》第六章第三节 “强化海洋重大污染事件管理与处置”中,强调应注重提高公众的防范意识和技能,政府对此类事件处理过程和结果的公开、透明,不仅满足了公众的知情权,也使公众成为海洋管理的一分子。第十六章第二节建立 “重大决策听证制度”将公众参与意识进一步加以落实。第九章重点讲 “海洋公共服务”,把强化信息服务、提高海洋渔业服务能力、强化海上交通安全服务等作为重点建设项目加以明确。
5 小结
对海洋政策的梳理和评价不仅是技术层面的工作,更是一个关乎哲学的问题。如果说海洋政策的建立和发展取决于社会的政治、经济、文化因素,不如说与当时社会的海洋观息息相关。一个时代的海洋观构成该社会海洋政策的思想渊源,有什么样的海洋观就有什么内容的海洋政策,二者亦步亦趋。离开海洋观谈论海洋政策,只会就事论事。当下我国的海洋政策是当下海洋观的真实反映,海洋政策中存在的所有问题都可以在海洋观中找到注脚。同样,完善海洋政策也只有先从转变海洋观入手,只有树立先进的海洋观,才会产生先进的海洋政策,发现这一点,便是找到了解决我国海洋政策所有问题的钥匙。
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