北部湾经济区地处我国沿海西南端, 由南宁、 北海、钦州、 防城港四市所辖行政区域和玉林、 崇左两个物流中心组成, 陆地面积 4.25 万平方公里, 海洋面积约 12.8万平方公里, 2010 年末总人口为 1313.71 万人. 在西部大开发战略实施和中国-东盟自由贸易区建立的大背景下,广西北部湾经济区紧紧抓住国内外双重机遇, 努力建设成为中国-东盟开放合作的物流基地、 商贸基地、 加工制造基地和信息交流中心. 然而, 在发展过程中, 也应清醒地看到, 经济区还存在不少制约的因素, 如: 北部湾经济区工业化、 城镇化水平还比较低, 港口吞吐能力还较弱, 与周边地区的道路交通还不是发达, 社会自组织的服务能力依然不足等, 还需要政府作为主导力量整合各方资源, 使北部湾经济区快速走向良性发展轨道.
一、 政府工具概述
政府工具在 20 世纪 80 年代成为公共行政和公共政策领域研究的焦点, 其中, 胡德的 《政府工具》、 B·盖伊·彼得斯和弗兰斯·K·M·冯尼斯潘合着的 《公共政策工具》 以及莱斯特·M·萨拉蒙的 《政府工具---新治理指南》 都对政府工具进行了详细的阐述. 同时, 学者们试图将政府工具清晰化, 如狄龙将政府工具划分为法律工具、 经济工具和交流工具三类, 麦克唐纳尔和艾莫尔根据工具所要获得的目标将政府工具分为命令性工具、 激励性工具、 能力建设工具和系统变化工具, 霍莱特和拉梅什将政府工具分为自愿性工具、 强制性工具和混合性工具三类[1], 詹姆斯·W·费斯勒和唐纳德·F·凯特尔在 《行政过程中的政治》 中将政府工具分为直接行政、 补助金、合同、 管制、 税制支出和贷款项目等, 萨拉蒙等人在《政府工具 》 一书中将政府常用的治理工具分为直接行政、 社会管制、 经济管制、 合同等 14 种[2]. 国内学者中,陈振明的 《政府工具研究与政府管理方式改进---论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起、 主题和意义》、 《当代西方政府改革与治理中常用的市场化工具》,张成福的 《论政府治理工具及其选择》, 研究的重点都集中在影响政府工具选择的主要因素、 政策工具的优化组合、 政府工具效力的评价及其价值标准选择、 政策工具选择的未来趋势等方面[3].对政府工具涵义的理解, 欧文·休斯指出, 政府的工具是指政府的行为方式, 以及通过某种途径用以调节政府行为的机制; 张成福认为, 应把实质性的治理目标或政策目标转化为具体的行动, 以改变政策目标群体的行为, 从而最终实现政策目标的手段和机制[4];陈振明认为,政府工具或政策工具是人们为解决某一社会问题或达成一定政府目标而采取的具体手段和方式[5]. 在本文中, 政府工具是指在做大做强北部湾经济区的过程中, 各行政职能部门所使用的方法、 技术和手段的总称.
二、 北部湾经济区政府工具运用的重心
广西"十二五"规划对推进"富民强桂"新跨越作出了重大部署, 北部湾经济区作为带动广西加快发展的龙头,在发挥两大区位优势、 实施西部大开发战略和对外开放战略的过程中, 做强大产业、 建设大港口、 完善大交通、构筑大物流、 发展大旅游、 实施大招商、 发展大文化等方面, 需要经济区内各市充分考证政府工具的实行范围,并有效施行, 而这需从以下几个重点出发.
(一)强化区域一体化建设
较之长江三角洲经济区、 珠江三角洲经济区和环渤海经济区, 北部湾经济区的发展思想与进程明显滞后于整体经济的发展趋势, 经济区要一步到位, 缩小与发达经济区的差距, 首先就要通过政策工具、 监督工具、 教育服务工具等多种形式来激发经济区内各市领导班子塑造区域一体化的意识, 改变各城市单打独斗的艰难局面.
南宁、 北海、 钦州、 防城港、 玉林、 崇左六市要在合作中不断增强区域一体化意识, 主动达成区域发展的基本共识, 广西区政府可组织文教力量在六市各级行政部门开展 《广西北部湾经济区发展规划》 知识宣讲会, 号召六市领导班子树立大局观, 并以政府绩效工具的软监督力量促进六市积极落实各项工作.
其次, 要加强区域统一规划. 区域规划是广西区实现六市协调发展的重要工具, 特别是经济区内单一地方政府无权限处理的公共性议题. 迎接全球化不可避免地会有竞争压力, 敢于摸着石头过河, 北部湾经济区六市要充分综合运用政策、 激励、 交流等工具, 打破行政体制障碍, 遵循政府推动、 市场主导、 资源共享、 优势互补、 协调发展、 互利共赢的原则, 创新合作机制, 优化资源配置. 广西区政府站在协调统一的高度运用编制工具, 准确定位各城市的发展路径, 改变产业同构、 无序竞争的状况, 构建圈层清晰、 错位发展的区域产业格局.
(二)工具运用的连贯性
由于经济区内外环境存在着极大的变数, 任何政府工具的运用随时都可能出现调整, 为了达到公共利益最大化的目标, 政府工具要求被设计得更能迎合其施政对象的利益与行为倾向. 前人的理论探讨和实践行动已证明政府工具有多种类别, 几乎涵盖了社会经济政治生活的各个方面, 北部湾经济区在解决所面临的困境时, 不缺乏可供选择的政府工具, 却需要保证其在执行过程中是否连续.
北部湾经济区要保持强劲的发展势头, 必须要维持稳定的政治环境和经济环境, 因此, 在政府工具的使用过程中, 短期执行目标要融进长期战略目标中, 朝令夕改的政府工具不但会使社会公众无所适从, 也会造成国家资源的严重浪费, 影响区内和区外安定, 如旧城改造项目、 城市发展中心带变更等多被诟病. 多种政府工具之间不是绝对分离的, 由于具体情况的变化, 一种政府工具在执行过程中会需要另一种政府工具作为补充, 两种或两种以上性质不同的政府工具也可以联合使用, 如对食品安全监管的行政命令性政府工具在使用一段时间后, 还需使用鼓励社会自律的政府工具和具有自纠偏作用的市场化政府工具. 同时, 由于经济区要兼顾对内和对外两个目标的实现, 所以对内政府工具要在一定程度上与对外政府工具进行结构嵌入, 减少双线执行可能带来的冲突.
(三)政府回应的"3E"化
斯塔林指出, 回应是指政府对公众关于政策变革的接纳和对公众的要求做出反应, 并采取积极措施解决问题,是应答、 回复和把承诺转化为实践的过程, 即通过政府对公众和公众对政府的双向互动来实现的[6]. 政府回应的3E化是指政府对公众的回应要具备经济性(economy)、效率性(efficiency)和达到一定的效果(effectiveness). 北部湾经济区在建设过程中, 所使用的政府工具要保证区内人民意愿的高效达成和区外建设的有效契合, 以便积极通过促进公共理性的互动交流来推进善治.北部湾经济区的建设与发展需要更多的经济主体参与进来, 而这些主体更盼望着具有强回应性的政府主体.
在建设北部湾经济区的前十年, 政府的强回应能有效弥补制度缺陷或制度供给不足. 在经济区内外, 由于民族、文化、 年龄、 性别等差异因素的存在, 公众所倾向的行为过程与政府工具所要求的行为过程并不总是完全一致的, 这就需要经济区内各政治主体在 "多向互动" 的基础上, 创新公共服务供给方式, 科学客观地评价联合会审制、 告知承诺制、 行政审批超时默许机制、 社区民间组织服务中心和社区公共服务平台对提高政府回应性的有效程度, 充分运用其合理部分. 在回应工作中, 要注重运用媒体传播工具, 及时收集和公布北部湾经济区发展的政策、 法律、 技术等信息, 在"5W"模式(美国政治学家拉斯韦尔在 1948 年发表《传播在社会中的结构与功能》一文,建立"5W"模式分析人类社会的传播活动. "谁(Who)"→" 说 什 么 (Says What)" →" 通 过 什 么 渠 道 (In WhichChannel)"→"对谁 (To Who)"→"取得什么效 果 (With WhatEffects)")的基础上, 添加信息的反馈环节, 重视信息传播的双向性, 最终将政府工具要求的价值模式内化为个体的价值模式.
(四)实现预算与绩效的整合
北部湾经济区建设项目多、 涉及金额大, 要证明所有项目在解决问题方面的确实有效, 就需要预算项目的绩效都是有可测度的, 而且是可以改善的. 由北部湾经济区独立设置项目计划与预算办公室, 并负责监督经济区内各市的预算执行情况, 为便于项目评级工作的开展,可先依据项目属性不同分成基础建设项目、 信贷项目、研发项目等几个大类, 注重使用项目评级工具, 通过一套标准化问卷, 并提供一种连续的方法对全部建设项目进行评估和分级. 标准化问卷可包含以下几个部分: 第一部分是项目设计目的, 即评价项目设计与目标是否合理; 第二部分是战略规划, 即评价项目是否设定有效的年度和长期目标, 指标的跨度应分为长期指标和年度指标, 长期指标最好不低于七年; 第三部分是项目管理,即对项目的风险预估、 财务监督、 信息收集与分析流程规范等; 第四部分是项目结果, 即对项目设定目标所实现的结果进行绩效评级, 可将绩效考核指标确定为产出指标、 效率指标和结果指标三种类型, 其中结果效率指标是对项目全面评价最好的一种. 在上述数据输入的基础上, 采用先评分、 后分级, 评分与评级相结合的方式确定项目计划的改进空间.
三、 北部湾经济区政府工具运用的挑战
北部湾经济区的建设与发展, 离不开政府工具的有效运用, 政府工具在拓展区域合作的深度和广度、 促进区域协调发展的同时, 也将迎来新机遇下的挑战.
(一) 政府工具执行的合理性. 北部湾经济区的建设要求南宁、 北海、 钦州、 防城港、 玉林、 崇左六市通力合作, 多一些谅解, 少一些摩擦, 即使各市之间建立了合作备忘录, 但在实现基础设施、 产业发展、 环保生态、城市规划、 公共服务一体化等方面, 由于特殊的制度环境, 还是会带来六市利益结构的重新调整和各种利益冲突, 政府工具的效用也就会因所执行主体政治权威的不同而高低不一, 影响政府工具本身的合理性.
(二) 政府工具的升级 改造.北部湾经济区的发展需要有组织完善、 设计精细的一整套政府工具作为保障支撑, 但社会大环境是时刻运动变化着, 简单化的政府工具是难以应对经济区多样化的治理诉求, 同时也要避免路径依赖所产生的负影响, 因此, 如何采用法律、 行政、经济等综合手段打造 "精细化" 的政府工具, 是经济区的又一难题.
(三) 府际 政 府 工 具 的 衔接 . 南宁 、 北海 、 钦州 、 防城港、 玉林、 崇左六市在协调配合共同推动北部湾经济区建设的同时, 各市在招商引资、 土地出租、 外贸出口、人才流动、 技术开发等方面会因发展重心不同而较容易出现协调链条的断裂, 个体单位的理性行为会形成集体的非理性结果. 同时, 由于府际协作关系中没有明显的委托人和代理人, 协作是应看作一个整体还是多个单一组织的构成, 认识的不清和执行的偏差都极易导致对政府工具的责任分配不当.
北部湾经济区的建设与发展离不开政府工具的创新运用, 但要让所有相关者都满意也是相当困难的, 从西蒙 "令人满意的准则" 的决策制定和英国哲学家边沁将道德解释为 "最大多数人的最大幸福" 的双重角度出发,政府工具的运用只要能做到最大多数人的最大满意即可.
参考文献:
[1]陈振明.政府工具研究与政府管理方式改进 ---论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起、主题和意义[J].中国行政管理,2004(6).
[2]陈振明.当代西方政府改革与治理中常用的市场化工 具[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报,2005(2).
[3]吕志奎.公共政策工具的选择 ---政策执行研究的新视角[J].太平洋学报,2006(5).
[4]朱喜群.论政府治理工具的选择[J].行 政与法(吉林省行政学院学报),2006(3).
[5]陈振明.政府工具导论[M].北京:北京大学出版社,2009.
[6]张国庆.现代公共政策导论[M].北京 :北京大学出版社 ,2000.
