改革开放以来，随着城市大规模的建设和快速发展，“街道办”作为城市基层政府的派出机构，其辖地面积和人口迅速扩张，而其职权却十分有限，对很多城市管理问题往往是“看得见、摸得着、无权管”，而市、区政府的职能机构则“有权管、看不见”，造成了“有能力管的无权管、有权管的无能力管”的局面，城市管理显现了“纵向管不到底，横向管不到边”的严重弊端。同时，伴随着经济转轨和社会转型，城市的经济社会生活发生了巨大变化，城市基层管理上出现了很多新的领域，基层政府的任务越来越重。面对这些新情况新问题，原有的“街道办”职责显然难以应付。因此，近几年全国许多城市都在积极进行基层政府行政管理体制改革的尝试与探索，沈阳市皇姑区“功能区”建设的实践就是这种尝试与探索的一例。本文试对沈阳市皇姑区“功能区”建设的全貌进行全面客观的描述与梳理，进而对城市基层政府行政体制改革提出浅见。
一、皇姑区“功能区”建设的背景和动因
皇姑区是沈阳市的主城区之一，位于沈阳市西北部，面积66平方公里，人口83万（流动人口34万）。2010年沈阳市区域划分调整后，区内拥有6横6纵12条交通主干道，一级公路7条，二级公路18条和500多条三、四级公路及二、三环高速公路，地铁二号线贯穿皇姑区南北，与金廊北段相契合，北部的三台子出口是北京、大连、内蒙古、黑龙江等地进出沈阳的重要通道。纵横交错、四通八达的交通网络给予皇姑区的发展提供了有利条件。
近年来，皇姑区大力实施“三个优先发展”战略（即优先发展现代服务业、高新技术产业、楼宇经济和特色街区），着力完善“五大空间”产业规划，坚持特色的发展之路，努力建设服务沈阳、辐射东北的现代服务业新兴区、区域性软件产业大区、文化教育强区和生态宜居区，区内的经济社会事业有了长足的发展，但是同沈阳市其它几区相比，各项指标仍然靠后。如何进一步深化改革，发挥皇姑区每一街区的特色与优势，使其实现更好的发展，是皇姑区面临的一大课题。2013年年初，市委对皇姑区领导班子进行了调整，由副市级干部担任皇姑区委书记。在对皇姑区情进行深入调研后，为整合区域优势，加速皇姑区经济社会发展，皇姑区委决定撤销区内的12个街道办事处，转而将其重组为八大经济发展和社会管理功能区。“功能区”建设由此拉开大幕。
二、皇姑区“功能区”建设的主要内容
（一）“功能区”建设概况
按照地理位置和区域发展潜能，对除陵东、北塔外的10个街道办事处进行整合，组建“优势产业突出，服务功能齐全”的功能区管委会，撤销街道办，原有街道办事处牌子保留。陵东、北塔两个街道保留建制。八大功能区管委会分别为：
1、首府新区管委会。辖陵东和北塔2个街道办事处。划分六大功能区，即：首府北塔、东南、西南、东北、西北、文大经济区
2、北部经济区管委会
3、将三台子和新乐街道办事处整合，成立三台子综合商业区管委会
4、以辽河街道办事处为基础，成立辽河金融商贸区管委会
5、以黄河街道办事处为基础，成立黄河中心商务区管委会（长江商业街管理委员会办公室与黄河中心商务区管委会合署办公）
6、将舍利塔和塔湾街道办事处整合，成立舍利塔文化旅游产业区管委会（撤销舍利塔项目办，相关职能划归管委会）
7、将华山和三洞桥街道办事处整合，成立华山商贸区管委会
8、将明廉和寿泉街道办事处整合，成立明廉特色商业区管委会
（二）“功能区”建设的职能定位
按照区委、区政府的总体部署，明确“功能区”管委会具有相对独立的政府职能，主要承担经济、社会事业、建设管理、民生保障等各项工作任务，强化经济、招商、区域规划建设、特色产业发展和产业结构布局等职责。
（三）“功能区”建设的机构设置、职责、人员编制与管理
按照边探索、边运行、边规范的操作模式，人员编制和领导职数实行动态调整。八大功能区管委会作为区政府派出机构，除首府新区管委会争取享有市级经济管理权限外，其他功能区管委会均享有区级经济管理权限。区政府将进一步下放审批职能，功能区具有相对独立的政府职能，主要承担经济、社会事业、建设管理、民生保障等各项工作。
1、机构设置
（1）职数配备
首府新区管委会设党工委书记兼主任1名（由区长兼任），常务副主任兼党工委副书记1名（由副区级领导兼任），专职副主任1名，副书记兼副主任1名，兼职副主任5名。北部经济区管委会设主任1名（由副区级领导担任），党工委书记兼常务副主任1名，专职副书记1名（正处级），副主任1名（正处级）。其他管委会设党工委书记兼主任1名（由副区级领导兼任），常务副主任兼党工委副书记1名（正处级），副书记兼副主任1名（正处级），副主任2名（正处级）。
（2）内设机构
首府新区内设机构规格为正处级，其他管委会内设机构规格为副处级。首府新区管委会设5个内设机构，分别是：招商服务局、征收局、城管执法局、综合办公室、财税办公室。将区农村工作办公室设在首府新区。其他功能区管委会设6个内设机构，分别是：招商服务局、征收局、城管执法局、社会事业管理局、综合办公室、财税办公室。
2、工作职责
招商服务局。根据功能定位，合理布局，拟订中长期发展战略和年度计划，协调解决发展中的重大问题等。
征收局。负责协调征收管理等部门对区域内土地征收项目开展论证，编制中长期和年度征收计划等。
城管执法局。贯彻实施国家及本区有关城市管理方面的法律、法规及规章，治理和维护城市管理秩序等。
社会事业管理局。将街道办事处社区建设指导科、社会保障和就业科、社会事业科、司法所等职责整合划入。
综合办公室。负责管委会日常行政运转和组织协调工作等。
财税办公室。拟订功能区财政税收的中长期规划和实施方案，参与制定经济政策等。
农村工作办公室。依法代政府行使对全区涉农工作的组织协调和管理职能等。
3、人员编制
管委会人员以原来所属街道办事处人员为主；区执法分局削减2/3人员主要充实到各城管执法局；区征收办削减2/3人员主要充实到各征收局；从财政局抽调10%人员分别充实到各财税办。不足部分从政府相关职能部门减编的20%人员中进行调剂补充。管委会组成人员，原有身份保持不变。管委会的机构和人员编制由全区统一设置。内设机构的人员编制由机构编制部门与各管委会根据实际工作量的大小共同设定，各管委会可以根据实际工作需要对内设机构的人员编制和主要职能进行适度调整。
4、人员管理及经费渠道
（1）用人机制
管委会执行全新的用人机制，打破原有身份界限，采取全员聘任制，开展“定岗定责定人”，实行绩效薪酬制。
（2）管理考核
管委会实行以业绩为主要考评内容的“目标考核制”，考核结果与薪酬待遇、职务晋升、评优评先直接挂钩。
（3）经费渠道
管委会日常运转经费和人员开资保持原经费渠道不变，不足部分由财政和管委会统筹解决。
三、皇姑区“功能区”建设的主要特点
（一）机构改名，强化特色
皇姑区针对原有的区、街道、社区的传统行政管理模式进行改革，通过调整、合并12个街道办事处，组建八大功能区。这不仅仅是机构名称的改变，更是各街区特色的反映，这些“功能区”在进行社会管理的同时，还将强劲地提拉各具特色的区域经济的发展，为皇姑区的各项事业建设提供坚实保障。
（二）职权增大，强化责任
皇姑区成立八大功能区的一大特点，就是经济体现独立性，设财税局（办），同时设立征收局、城管执法局、社会事业管理局、招商服务局及综合办公室，其目的，就是把政府应该行使的职权和职责在这个区域全部体现，强化政府责任的完整性。不仅如此，皇姑区还提高了功能区的级别，八大功能区的“一把手”全部由正、副区级干部担任，八大功能区管委会作为区政府派出机构，除首府新区管委会争取享有市级经济管理权限外，其他功能区管委会均享有区级经济管理权限。让这些领导有职有权、有效协调，在地域内统筹领导，使功能区得到更好发展。这也是政府职能全面转变在这些地区的最重要体现。
（三）职权下移，强化服务
八大功能区管委会作为区政府的派出机构，具有相对独立的政府职能，主要承担经济、社会事业、建设管理、民生保障等各项工作任务。相当于把一级区政府衍生为“八个政府”，缩小了对市民的管理范围，加强了服务的深度。例如区民政局围绕“人权、事权、财权”
三个方面将十项职能下放到八个功能区，功能区有了真正的“自主权”。权职下移后，各功能区可以自主制定本辖区社区建设发展规划并组织实施，负责社区民间组织建设及管理审批工作，便民服务、社会保障救助、养老服务等社区服务工作也无需先上报区民政局汇总，功能区内就可以自行办理解决。
不仅是社区建设和管理少了中间环节，所有与社区建设相关的经费也全部下沉到各功能区管理和使用。社区办公经费和社区工作者的生活补贴及“五险一金”也由各功能区负责缴纳。区民政局只承担实名备案及监督指导功能。目前，皇姑区已经分三批下派数百名人员到各功能区，做到人员充实到功能区、职能下沉到功能区。把以前的“一个政府”，变成“八个政府”，管理的范围更短、更近，服务的深度和广度更广阔、更强，力度更大。
四、对推进城市基层政府行政体制改革的几点建议
党的十八大已经就优化管理层级、深化行政体制改革提出了明确要求，并作出了相关部署。通过对沈阳市皇姑区目前“功能区”建设的调研，我们对城市基层行政体制改革提出如下几点建议。
（一）在地位方面，在现有法律框架内，应该按一级政府来做实做强派出机构，完善与强化街道办事处的政府职能，确立街道办事处是基层管理的核心地位。明确街道办事处是基层管理的指挥机关，真正代表区政府行使辖区内的管理权，提升基层政府的管理与服务水平；同时也应明确街道办事处更是辖区内各社区的社区建设与管理核心，要对社区的发展进行全面的规划，培育和协调其他社会组织，动员社区居民和驻街单位等社会各方力量，开发社区资源，开展社区服务，促进社区全面发展。
（二）在职能方面，要按照服务型政府建设的总体要求，进一步推动职能部门事权下放，加强街道办这一准基层政府的社会管理职能，并且要具有一定的财政经费作为保障。市、区政府要将重心下移，原则上市、区政府直接面向居民群众的相关职能和事权，要下沉至街道。市、区两级职能部门下达到街道的任务和要求，应连同权限、人员、经费等一并下放。要强化街道在城市管理、社会事务管理、社会保障、指导社区建设等方面的职能。街道要有一支隶属于自身的城市综合管理监察队伍。在经费保障上，应建立健全街道的财政保障制度。皇姑区在功能区设立独立的征收局和财税局（办），使得事权与财权得到最大程度的统一，更有利于基层工作的开展，这一做法值得借鉴。
（三）在街道管理规模方面，针对于大城市而言，应适当扩大街道办事处管辖规模，以利于加强城市管理、社会事务管理及整合资源。从目前来看，可将街道管理规模确定为：一个街道办事处管辖人口为10万人左右，面积在5平方公里以上（中心城区由于人口密度大，可适度略小）。这样可使降低行政成本，提高行政效率，资源配置更趋向合理。同时，在机构设置方面，应设置综合管理部门，压缩规模，严防机构膨胀。当然，在改革步骤上要注意整体推进与分步实施的结合。市、区政府要视实际情况，合理下放相应的权力和义务，使街道办事处在对辖区内的综合管理方面处于核心地位。
