摘要：改革开放以来，随着我国内外形势的改变，政府职能已经发生过多次转变。政府职能转变的重要内容之一就是减政放权，理清政府、市场和社会边界，聚焦“有限政府”“服务型政府”建设。发展认证认可制度，逐步用认证认可制度替代政府行政管理方式，是转变政府职能、提高政府行政效率的一个重要方式。本文从认证机构在政府行政中的作用来叙述如何有效发挥第三方认证机构在政府行政管理中的作用，促进政府有效放权，规制政府因角色定位不明带来的行政风险。引入第三方认证机构作为第三方力量，政府将“运动员”角色转移给市场认证主体，转而专心当好维护规则的“裁判员”，从源头上降低行政风险，提高政府行政行为的科学性、公信力，使认证机构成为促进政府职能转变的有力工具。
关键词：认证机构;政府治理;行政放权;
在我国经济转型的过程中，迫切需要建立开放、公正、公平的市场竞争环境。构建健康有序的市场环境，首先需要理顺政府、中介组织、企业、法律等方面的关系。不正当竞争是我国行政市场垄断的一个重要方面———在制度变迁过程中依靠行政组织和行政措施促进垄断的形成和运行，在市场机制不完善的情况下操纵垄断，纵向产业以垄断产业为特征，横向产业以区域垄断为特征。行政垄断市场不仅因寻租现象的存在而成为腐败滋生的温床，而且政府的任意干预和过度监管也导致市场机制的严重扭曲，增加了市场交易成本，造成市场经济秩序的混乱。在这种情况下，使政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方向转变，使政府机构原先的一些职能由市场中介机构和行业自律组织接管，并以法律制度约束政府和“经济人”的行为。
国际标准化组织（ISO）认为认证认可是政府降低监管成本、降低行政风险、优化资源配置的有效手段。通过引进认证认可，政府部门一方面可以调控在经济运行、行政许可和市场监管等方面的职能，充分发挥第三方对政府行政的作用，从微观管理中解放出来，从直接管理向间接管理转变，科学地行使权力，避免既是“裁判员”又是“运动员”；另一方面加强行政绩效管理，推进依法行政，提高管理效率，建设高效服务型政府。
自统一管理认证认可工作以来，我国已有20多个政府行政部门运用认证认可技术手段优化自身治理模式和创新，与国家认监委完成对40多项认证认可项目的联合推广，“+认证认可”逐渐成为一种新型的治理机制，认证认可逐渐成为现代治理框架的核心。
一、认证机构在政府行政管理中的作用
（一）认证认可是政府履职的助手。
政府履行职责是指政府各部门通过监督、服务和执法等方式履行职责的方法、制度、程序和结果。政府履行其职责是多样化和复杂的。通过引进认证认可，政府部门在履行经济调节、行政许可、市场监管等职责时，可以充分发挥第三方机构的作用，摆脱微观技术评价活动，将直接管理向间接管理转变，科学地行使行政权力，提高行政管理绩效。以产品质量管理为例，政府履行产品质量管理职能所采用的传统强制性法律法规和命令，带来了管理手段僵化、干预过度、监管效率低下的弊端。认证认可是现代社会普遍采用的质量管理手段，具有完善的理论体系、坚实的实践基础、广泛的国际共识等优势，能够有效提高产品和服务的质量。1988年，中国正式采用了87版ISO9000认证体系。近30年来，ISO9000认证体系在中国的广泛实践，为中国产品质量的提高发挥了巨大作用。2014年，中国企业ISO9001认证效果调查显示，中国认证企业的质量满意度高达98%。
目前，我国正处于由数量发展模式向质量效益发展的过渡阶段，供应体系整体质量水平不高，中国政府充分认识到认证认可正逐渐成为政府履行职责的重要助手。李克强强调，产品认证制度是在市场经济下加强质量管理、完善市场效率的制度安排，与社会居民的生活息息相关，通过认证可以保证产品的质量和安全的，都要经过认证。
（二）认证认可降低政府监管成本。
政府监管是政府运用其独有的强制力对主管事物的相应事项进行监督管理的一种行政行为。政府监管背后的每一个行为都存在着人力、物力、财力成本。监管本质上是对市场活动的干预。政府监管应在最优监管强度下寻求“监管成本”与“监管效益”之间的平衡，同时寻求有效监管与最优经营环境之间的平衡。
借助认证认可的通行互认功能，能够最大限度降低市场监管成本，减少政府对市场活动的直接干预，这也是政府监管改革的目标之一。在认证认可充分有效发挥作用的情况下，监管部门可以实现由微观管理向宏观管理的转变，实现由事中向事前、事后的前推后移，不必把精力放在对成千上亿的微观企业及产品的监管上，而是通过事前认可、事后监管，将监管转移到认证企业上，起到“四两拨千斤”的效果。
认证与认可具有相互认可的功能，可以最大限度地降低市场监管成本，减少政府对市场活动的直接干预，这也是政府监管改革的目标之一。认证认可的条件下充分有效地发挥作用，监管机构可以从微观转向宏观管理，从物质推动进步，之前之后，不必关注微观企业和数以千万计的监管产品，但通过事先批准、监督，向认证企业转让法规，发挥“四两拨千斤”的作用。
（三）认证认可减少行政风险。
任何行为都可能导致不良的行政行为，尤其是行政活动方式具有多样性、专业性和灵活性的特点。随着我国政府法治建设的完善、社会监督的广泛普及，社会公众的法律意识也在大幅提高，政府机关在社会公共事业管理过程中的行政风险也在增加。
行政风险产生的原因是多样而复杂的，其中之一是政府在社会经济活动中的作用不明确，总让人感到“政府之手”的不安。政府同时充当“裁判员”和“运动员”的现象，尤其是在行政审批、政府采购和执法等领域，往往给行政行为带来制度性风险。为规避政府角色定位不清所带来的行政风险，可以引入认证认可作为第三方力量。政府将把“运动员”的角色转移给为市场认证主体，重点做“裁判员”维护规则，从源头上降低行政风险，提高政府行政行为的科学性和公信力。
（四）认证认可促进资源优化配置。
市场在资源配置中起决定性作用。市场交易本质上是一种信任行为，信任的缺失会严重影响市场活动的效率。认证认可是市场经济自发要求的产物，其属性就是传递信任。它能够将真实的信息传递给消费者和企业，有效打破信息不对称，引导微观资源配置的优化。此外，在宏观方面，利用认证手段还可以有效配合宏观调控政策和产业政策。
随着我国经济发展进入新常态，政府职能日益向“有限政府”转变，不断推进简政放权，行政资源相对有限。认证认可从市场经济开始，也由市场治理向政府治理和社会治理延伸，政府治理利用认证认可可以实现行政资源的优化配置。一是引入认证认可第三方力量，促进政府资源集中高效配置。政府的资源有限，监管不能覆盖所有领域，唯一的办法就是把有限的资源集中在风险最高的地区。例如，通过认证和认可，可以解决大量的行政审批和生产许可证问题，政府可以集中管理政府必须直接管理的事情。另外，认证认可的引入，使政府可以摆脱微观的技术评价活动，从微观管理到宏观管理，从直接管理到间接管理，增加行政效率。二是加强认证认可建设工作是我国企事业单位深化改革的有效措施。随着改革的进一步深化，一些政府企事业单位将直接接受市场对其产品和服务的挑战，开展体系管理、认证认可等工作能够有效提高产品和服务质量，加快产品升级换代，把握市场竞争主动权，推动企事业单位深化改革。三是政府行政过程直接利用质量管理体系优化行政质量。质量管理体系起源于产品质量管理，但逐渐扩展到政府等各种社会组织和社会团体的日常管理。
（五）认证认可是促进政府职能转变的有力工具。
政府职能是国家机关根据社会需要在国家和社会管理中承担的责任和职能。中国加入WTO后，于2002年将CCEE体系与CCIB体系相结合，形成了中国强制性产品认证体系（CCC）。一体化认证体系克服了国内外两种体系的弊端，规范了我国产品的市场准入管理，更重要的是消除了政府的行政色彩，将政府从具体的技术评价工作中解放出来，使政府更加注重体系建设、协调服务和监督管理。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把转变政府职能作为深化行政体制改革的核心和经济体制改革的关键。在这一轮政府职能转变中，认证认可再一次发挥着重要作用。
2018年6月，李克强在会议中再次指出：“要继续深化工业产品生产许可证制度的改革，全面清理现有的各类许可证，加快向产品认证制度转型；目前的产品认证体系还应该继续标准化和完善，与国际惯例接轨”。可以预见，认证在未来将成为推动政府职能转变的更有力工具。
二、如何有效发挥认证机构在行政管理中的作用
（一）加强对认证认可现代治理框架核心枢纽的认识。
在国内，随着市场主体的增加，面对数以亿计的微观企业和产品，传统抽查式的监管方式面临着行政成本、行政效率、行政叠加的风险挑战，进一步全面总结提炼部际统一管理以来合作共建认证认可体系的成功经验，有效提高资源配置效率，合理平衡各方利益，进一步完善部际联席会议工作机制，特别是围绕《中国制造2025》等规划和战略，完善市场准入制度，为政府和市场监管机制的重建提供有力的支持。从国际的角度来看，面对贸易保护主义、气候变化、资源节约和环境保护等重大全球性问题，中国认证认可也应该承担他们自己的能力，尽快适应国际责任，为世界经济贸易环境、安全、健康提供更多的“中国治理方案”。
（二）建立多元供给、统一服务的认证认可供给模式。
治理是国家与社会、政府与民间、公共机构与私营部门、强制性与自愿性的合作，治理主体不仅包括传统的政府与部门，还包括市场与企业、社会与人民，加强社会参与和社会活力是管理现代化的基本要求。目前，随着党和政府机构改革的深入，政府逐渐将原有的独立治理责任移交给其他主体，但没有移交相应数量的权力，治理机制的设计和运行仍由政府部门或少数机构主导，取消了对行政许可的评估和认证认可的第三方评估，治理机制的碎片化和重复性仍然比较突出。面对政府职能需求的变化和国家治理发展的要求，认证认可也未能有效保持底线，认证认可服务管理现代化的供求矛盾日益加剧。因此，从强制认证和自愿认证的本质属性出发，明确政府和市场边界下的强制认证、自愿认证制度，重新界定政府在认证认可供给中的作用范围和作用模式，积极引进认证认可机构、企事业单位、社会组织和消费者等市场主体，深入参与认证认可体系的设计；同时，进一步消除行业壁垒，加强运营机构统一规范管理，建立多元化供给、统一服务设计和运营模式，进一步打造“+认证认可”国家治理新机制，与党和国家机构改革相协调，提高治理的市场化、社会化、国际化程度。
（三）政府部门提供相关政策扶持。
未被认证企业通过第三方认证机构的审核，政府应在认证企业和被认证企业完成认证后，给予相应的政策支持，以提高认证机构和被认证企业的积极性。第一，为获证企业提供政策支持。在政府招投标时不用或少用最低价标法，采用综合评分法评价，增加认证权重，鼓励企业提高认证积极性；根据国家法律法规的要求，针对不同的企业，如信誉好、效益好、获得多个认证的企业，采取不同的扶持手段，特别是在出口海关、免检产品、免税、商检、质量检验等方面给予最方便、快捷、有效的支持和帮助；企业通过管理和产品认证的，应当优先申报和设立科研项目，并作为批准条件之一。作为新项目标准条件的第二项，未通过认证的企业不予批准新项目，行业或主管部门应采用认证结果，避免重复检查；国内市场准入制度加大认证要求，国内、省级品牌选择加大认证要求；协助企业应对国外技术壁垒，建立快速反应机制；出台鼓励和支持中小企业认证的政策。第二，对有资质的企业在资金方面给予优惠或支持。对取得证书的企业给予贷款或低息贷款支持，给予免税和财政扶持资金等支持；为获批企业的研究项目提供研究经费；根据被认证企业的实际情况，如行业、认证类别（环境、职业健康安全、社会责任），提供降低认证成本的政策支持。第三，加强对获得认证企业人员的培训和学习。为获得认证的企业组织免费培训，免费发放学习资料；为企业提供管理体系认证和产品认证的义务指导和帮助。第四，建立先进的认证企业评选表彰制度。建立合格的认证先进企业评选表彰制度，特别是对认证后履行社会责任表现突出的企业给予奖励。
（四）统一认证。
第一，统一认证品种，减少重复认证。企业普遍认为认证种类太多（管理体系认证、产品认证、行业认证、社会信用认证等），各类繁多，企业识别和认证成本非常高，希望政府能将相关认证放在同一类别或同一主管部门。特别是加强产业间的协调；对不同的产品认证应依法进行分类。如食品认证，是否可以考虑绿色认证、质量和安全认证、有机食品认证合并，避免产品几十个标签的现象，以降低企业认证成本，减少重复认证，同时也可以减少多重认证引起的消费者认可的混淆。第二，同种类型的监督审核应该统一认证。体系认证和产品认证完之后，在接下来的一年里，不同的机构、客户都要到工厂检查并获得认证，公司要处理的检查也更多。其实关于产品质量的保证最后要体现在产品上，工厂检查太多，给企业带来了巨大的经济负担和额外的人力、物力成本。
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