摘要：新冠肺炎疫情的爆发使我国公共危机管理体制经受了一次严峻的考验。我国政府已经意识到由政府单一的进行公共危机管理难以达到良好的效果，必须积极引入其他主体参与共同管理，其中社会组织由于其独特的自身优势，在公共危机管理中发挥重要的作用。然而，社会组织还存在着自身结构缺陷、信任度下降和可控性不足等问题。本文从加强与政府联系并明确职能与角色定位、提升专业素质、提升社会公信力等方面，提出社会组织参与公共危机治理优化路径。
关键词：社会组织;公共危机;协同治理;
一、公共危机与协同治理的含义
（一）公共危机。
公共危机是对一个社会系统的行为准则架构和基本价值产生严重地破坏和威胁的事件。公共危机管理是指政府针对公共危机事件的管理，是政府解决对外交往和对内管理中处于危险和困难境地的方式。而公共危机治理是区别于公共危机管理，指包括政府在内的社会组织、企业和公众等多元主体参与的公共危机管理。公共危机如果不能得到快速且有效的处理，会影响正常的社会秩序、危害公众的安全。
（二）协同治理理论。
在协同治理理论中，一个大的系统是否发挥出最大效用，主要决定于其系统中的各个子系统是否产生协同作用，资源的有效整合往往会产生1+1>2的效果。这个规律运用在社会系统中也同样存在，多元治理主体间建立在信任与共利的基础之上的竞争与协作过程，强调积极消除各主体之间的隔阂，虽然各主体都希望达成最大的利益合作，但免不了会产生利益分歧。这就需要形成一种稳定的秩序，这种秩序的目的是促进公共利益最大化，这也是系统的最优化。
二、当前社会组织参与公共危机治理优势分析
（一）政府支持与市场机制变革。
政府作为社会的管理者和服务的提供者，在公共危机处理中必须表现出领导作用，在整个协同过程中协调好各方参与到危机处理中。政府需认识到社会组织在政治、经济和文化等各方面的职能和定位，赋予社会组织参与公共危机治理的社会管理权力。党的十八届三中全会提出要使市场在资源配置中起决定性作用，进一步明确了市场的作用，社会组织作为市场经济的直接参与者，能充分利用市场优势发挥自身的作用。当出现政府无法解决问题且“市场失灵”的情况时，社会组织中的部分公益性组织以自愿、公益和免费的形式介入到公共危机中，能使政府和公众对社会组织有新的认识，进而鼓励支持社会组织参与公共危机治理。
（二）沟通优势。
从社会管理角度分析，社会组织正好处于政府与公众之间，可充当两者的沟通桥梁。在危机预警阶段，新闻媒体可根据政府相关指示向公众进行应急知识的宣传普及。在危机处理时，社区工作者可积极发动群众，发挥公众的力量进行危机处理，如在抗击新冠肺炎疫情中，社会组织在发动群众查找感染者、进行社区封闭等方面发挥了重要作用。在危机善后阶段，社会组织收集公众信息向政府反馈危机处理结果，协助政府进行危机管理。
（三）成本效益优势。
社会组织在公共危机治理中相对政府而言会更加追求市场化、兼顾成本效益。政府出于应急性的考虑，在公共危机治理中会注重效率而忽视成本，导致危机治理的成本升高。社会组织由于受自身资金影响，在危机治理中详细做资金规划预算，以求用更少的资金取得更好的治理效果。
（四）专业技能优势。
社会组织由于其工作内容及性质的单一，在其服务领域会显现出更强的专业性。公共危机往往呈现多样性的特点，引发的社会问题繁杂且多样。不同的社会组织发挥其专业性特点，从专业的角度出发处理不同的社会危机。在疫情期间，慈善组织利用筹款渠道为抗疫募捐到数量巨大的善款；各心理咨询协会通过电视、广播、微信等方式为公众展开心理援助，服务疏导对象；一大批影视制作人发挥其文艺专长的优势，以抗疫为文本创作了一大批宣扬抗疫精神的作品，传扬了抗疫正能量。
三、社会组织参与公共危机治理的困境
（一）自身结构缺陷及资金短缺。
随着社会的发展，社会组织在公共危机治理中的参与度越来越高，发挥了很大的作用，但社会组织还存在着自身结构缺陷、自主性能力不足等问题。一方面由于受社会体制的影响，我国的社会组织更多的是以由上而下的官办社团形式而存在，其活动更多的是政府职能的延伸。政府在某些方面还存在着“越位”和大包大揽的现象，限制了社会组织的自主性，导致社会组织缺乏与其他社会治理主体的沟通、交流和合作。另一方面根据中国社会组织公共服务平台统计数据，截至2020年7月，我国各类注册登记的社会组织数量达到88万个，社会组织的数量逐渐增多，而社会组织的门槛则逐渐降低，导致社会组织的水平参差不齐，大多数社会组织没有经过专业系统的理论和技术培训，缺乏专业能力和实践经验。部分社会组织由于自身公益、自愿性质的影响，筹集资金困难，时常出现资金链断裂而无法维持正常工作运行，进而影响其参与公共危机治理的效能。如，北京市社会服务组织中心在一次调查中指出，有48.21%的社会组织没有参与到抗击新冠肺炎疫情的行动中，其主要原因为资金短缺，导致无法发挥自身作用。
（二）社会公信力下降。
公益组织是社会组织中一部分，在公共危机治理中承担着物资善款的筹集、分发与捐赠工作，充当着枢纽站的作用。公益组织本身以其高度的社会信任才得以担任此项工作，然而在防治疫情中却出现了信息公布不及时、贪污物资善款等问题。在疫情中出现了多起慈善机构因抗疫资源和善款处理不当受到各界诟病的事件，问题主要表现为政府监管乏力、第三方评估缺漏和内部监管虚设。如，北京某基金会在新冠肺炎疫情期间短期内筹集到了大量资金，但却被爆出存在着“虚假宣传”和“私自挪用资金”等问题。一些封闭社会的社会服务中心志愿者在为居民提供采购服务时，存在着抬高物价从中牟利的问题。
（三）可控性不足。
在新媒体时代，网络谣言的产生与散播对公共危机治理有极大的阻碍作用，新闻媒体、自由媒体和公众都是谣言的产生与传播者。由于受群体效应的影响，社会组织本身是政府与公众的沟通桥梁，而各媒体单位作为舆论传播的引领者，发布不实信息会引导公众产生错误的思想言论，不利于公共危机治理，甚至是放大危机的负面影响力。网络是一把双刃剑，网络技术的发达使得信息传播的速度和广度不断增大，然而也给政府进行谣言管控增加极大的难度。如，在疫情中，微博出现了一条“双黄连可抑制新冠肺炎”的不实消息，浏览量在短时间内达到16亿多，市场上的双黄连则被一抢而空。
（四）相关法律制度有待完善。
习近平曾提出要全面依法履行职责，在处置重大突发事件中推进法治政府建设，提高依法执政、依法行政水平。我国目前已经出台了《突发事件应对法》、《国家安全法》等法律，基本法律框架已成型，但还不够完善，更多的是针对政府制定的法律法规，缺少专门为社会组织配套制定的法律法规。现行法律法规对社会组织的职能与角色定位模糊，对社会组织参与危机管理的权限约束不清，导致社会组织参与公共危机治理时难以做到有法可依、有法可循。
四、社会组织参与公共危机治理路径优化
（一）加强与政府联系，明确职能与角色定位。
一方面转变政府对社会组织参与公共危机治理的理念。社会组织参与公共危机治理更多是来自于政府的赋权，政府应积极进行政府职能改革，防止大包大揽、“越位”现象的发生。在公共危机治理中，政府应注意从治理方向上进行引领，具体管理权力应下放，给予社会组织充分的管理权力及自主性；社会组织应发挥自身沟通优势、成本效益优势，在政府管理无法有效涉及的区域进行查漏补缺，实现与政府的功能互补，促进有效的公共危机治理。另一方面政策应严格规定社会组织的成立注册规则，严把入门关，提高社会组织的成立门槛，使社会组织的管理更加专业化、规范化，进而提升其参与公共危机治理的能力；政策法规还应明确社会组织在公共危机治理中的地位，使社会组织的存在更加合法化，提高社会组织在企业和公众等主体中的地位。
（二）培养专业人才，提升专业素质。
公共危机由于其易变性、不确定性等特点，要求在治理时需要专业知识与技能的辅助，社会组织所具有的专业性是其参与公共危机治理的优势。然而，在公共危机治理中，特别是在疫情防控中，暴露出社会组织专业人才缺乏、专业技能不够完备等问题。一方面社会组织应秉持唯才是举，任人唯贤的原则，提高参与社会组织工作的门槛，从专业人才中进行筛选，如社会工作专业的大学生，防止非专业人士进入，进而降低社会组织的管理及工作水平。社会组织是公益性并为社会提供服务的组织，要求其工作人员须有极高的自我修养及社会品德。另一方面对从业人员加大培养力度，不断提高专业技能水平。社会组织应组织专业人员对工作进行评估，评估不合格者立即进行工作整顿并参与培训。
（三）优化评估监督体系，提升社会公信力。
社会组织的监督主要包括对新闻媒体和慈善机构的监督。新闻媒体应坚守职业道德，在政府信息公开中坚持透明、公开和高效率的原则；在自身网络渠道中筛选信息、净化网络，减少和控制谣言的传播；规范灾害信息的发布，提高自身引导舆论的能力，利用现代信息技术，开拓多方面的信息传播渠道。慈善机构的监督，也分为慈善机构的内部监督和外部监督，内部监督指慈善机构应完善内部治理结构，保证监事会有独立的监督权，也应制定慈善行业的行业规则；外部监督指政府和民众的监督，由政府统筹领导建立对慈善机构专门的监管部门，并统一制定相关规定和信用评价指标；民众应积极关注慈善组织的行为，充分运用网络舆论给政府制造压力，让政府进入监管和调查。
五、总结
新时代的公共危机由于受社会多变性的影响，其突发性、紧急性、不确定性和易变性等特点变得更为突出。新冠肺炎疫情的发生使我国的公共危机治理体系经历一次大考，也更加明确社会组织参与公共危机治理的必要性。本文根据社会组织的性质特点及其参与抗击新冠肺炎疫情的行动分析社会组织参与公共危机治理的优势，进而根据其在危机治理中的表现分析社会组织还存在着自身结构缺陷和资金短缺、社会公信力下降、可控性不足和相关制度法规有待完善等问题，最后提出社会组织参与公共危机治理的优化路径，分别是加强与政府的联系并明确职能与角色定位、培养专业人才提升专业素质、优化评估监督体系提升社会公信力，以期为完善我国的公共危机治理体系提供参考建议。
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