1 问题的提出
禽流感是由 A 型流感病毒引起的和以呼吸系统症状为主要表现的禽类传染性疾病综合症[1]。该病毒可通过消化道、飞沫、呼吸道及呼吸道分泌物传染给人，人类直接接触受禽流感病毒感染的禽类及其粪便等也会被感染[2]。由于该病毒在禽类中传播快、危害大、病死率高，被世界动物卫生组织列为 A类动物疫病，我国也将其列为一类动物疫病[3]。在我国，禽流感是影响范围较大、程度较深的重大动物疫病。2004 年，我国首例禽流感在广西暴发，根据《兽医公报》数据显示，除了 2010 年没有暴发禽流感之外，2004—2014 年我国每年均暴发禽流感疫情，累计至少发生了 115 例禽流感疫情，且近 2 年的疫情防控形势越加严峻。据统计，2013—2014 年的人感染 H7N9 流感造成我国 1 500 亿的经济损失。党中央、国务院高度重视禽流感疫病防控工作，从 1985年 2 月开始制定了一系列政策，使我国对禽流感疫情的防控逐步走上法制化、规范化轨道。因此，全面、系统地认识禽流感相关防控政策有助于把握政策走向，为完善政策、提高防疫能力提供决策参考。
近年来，我国学者对禽流感防控进行了研究，如梁瑞华[4]对我国禽流感控制的 15 种典型宏观调控模式进行对比，从中选择寻找最佳模式；浦华等[5]运用决策树法对禽流感暴发后实施强制免疫与扑杀措施的成本效果进行评估；张莉琴等[6]对 2004 年禽流感暴发后政府采取强制性扑杀措施给疫区家禽养殖户造成的经济损失进行评估。然而，国内对禽流感防控政策规定和演变特征的研究没有引起研究者的足够重视，成果较少，这是目前研究的一大缺憾。因此，收集并梳理我国目前正发挥作用的相关政策（由于中央主管全国的禽流感防控工作，地方政策是依据中央政策制定具体实施方案，所以本文只选择研究中央政策），并分析政策的演变特点与趋势有重要意义。
2 我国禽流感防控相关政策概览
截止 2014 年，在我国正发挥作用的相关禽流感防控政策有 4 大类，分别是法律、规划、中央一号文件、实施细则，其中法律 2 部，规划 2 个，中央一号文件 9 个，实施细则 24 个，具体如下：
2.1 动物防疫法和动植物检疫法从立法上规范了禽流感防控的责任与义务
通过人民代表大会制定，与禽流感防控相关的法律只有《中华人民共和国动物防疫法》和《中华人民共和国进出境动植物检疫法》。《动物防疫法》是动物防疫工作的根本大法，1997 年开始制定，根据动物防疫形势的需要，在 2007 年经过修订，规定了政府、养殖单位及个人在动物疫病预防、疫情报告、疫病控制和扑灭、动物和动物产品检疫、动物诊疗、动物防疫监督管理应承担的责任与义务，该法适用于在中华人民共和国领域内的动物防疫及其监督管理活动。《进出境动植物检疫法》适用于进出境检疫，主要规定了动物、动物产品在进境、出境、过境、携带、邮寄物、运输工具等环节接受检疫的责任与义务。
2.2 2004 年以来几乎每年的中央一号文件都提及禽流感防控要求
中央一号文件在国家全年工作中具有纲领性和指导性的地位。中央一号文件中提到的问题是中央全年需要重点解决也是当前国家亟需解决的问题。2004—2014 年期间，除 2011 年、2014 年的中央一号文件未提及动物疫病防控的要求之外，其他年份的文件都有涉及，反映了禽流感防控一直是我国亟需解决的问题。
2.3 我国禽流感防治列入国家规划，有些效果考核指标化
迄今为止，在我国发挥作用的禽流感防治规划有 《国家中长期动物疫病防治规划（2012—2020年）》、《全国兽医事业发展“十二五”规划（2011—2015 年）》。在《国家中长期动物疫病防治规划》中，高致病性禽流感是国内优先防治的动物疫病，在生物安全隔离区和不同种鸡场规定了 2015 年和 2020年分别要达到的防治效果。在《全国兽医事业发展“十二五”规划》中，制定了 2011—2015 年我国兽医事业发展的主要任务和保障措施。
2.4 许多实施细则根据动物防疫法等法律制定
通过政策梳理发现，许多禽流感防控的相关实施细则根据法律、规划、中央一号文件制定，包括办法、规范、标准、预案、意见、条例、方案等，如《肉禽无禽流感生物安全隔离区标准（试行）》、《动物疫情报告管理办法》、《国家突发重大动物疫情应急预案》、《关于整顿和规范活禽经营市场秩序加强高致病性禽流感防控工作的意见》、《全国高致病性禽流感应急预案》、《高致病性禽流感防治技术规范》、《高致病性禽流感监测计划》、《2014 年度加强重大动物疫病防控延伸绩效管理工作实施方案》。这些实施细则不仅出自国务院，而且还来自农业部、卫生部、工商总局等部委，其中，大部分实施细则来自农业部。
3 我国禽流感防控政策演变及特点
中央一号文件提出的禽流感防控要求是法律、实施细则制定的方向。与法律和实施细则相比，历年中央一号文件最能反映政策演变的脉络。因此，对 2004 年以来的中央一号文件中禽流感防控相关的规定进行梳理归纳，如表 1 所示。
3.1 出台的禽流感防控政策数量与上一年禽流感疫情数呈正相关
2004 年，首例禽流感在我国大陆发生，并且当年我国疫情暴发次数为有史以来最多。因此，2005年中央一号文件出台了最多的规定，涉及禽流感的监测、预报、防治和处置。由于 2010 年全年没有禽流感疫情发生，2011 年的中央一号文件也没有出台政策规定，但从 2011 开始，我国禽流感疫情出现零星式暴发，2012、2013 年中央一号文件也出台了一些政策法规。因此，禽流感防控政策的演变与上一年的禽流感暴发次数有紧密联系。
3.2 禽流感相关防控政策数量与当年中央一号文件的主题相关
中央一号文件每年的主题确定了当年“三农”问题迫切需要解决的重大问题，文件关于禽流感防控的政策规定与一号文件的主题有所联系。不难发现，与提高农业综合能力和促进农业发展相关的主题，禽流感防控的规定会越具体，数量越多。例如，2005 年主题“农业综合生产能力”、2008 年和 2009年主题“农业发展”，相关的禽流感防控规定比其他主题多。相反，关于农村问题的主题，涉及的禽流感防控规定较少，且比较笼统，如 2006 和 2007 年主题“社会主义新农村建设”、2010 年主题“城乡统筹”、2013 年主题“ 农村发展活力 ”。 由此可知，禽流感防控政策是农业政策的一部分，与农业主题相关的中央一号文件中的规定相对较多，而农村主题可能覆盖面较广，对禽流感防控的相关政策规定会比较少。
3.3 2006 年出现针对禽流感的政策，2010 年后防控重心从重大疫病转移到全部疫病
2004—2014 年的中央一号文件，只有 2006 年文件直接提及禽流感疫情的防控，提出“要加强动物疫病特别是禽流感等重大疫病防控的基础设施建设”要求，可见，禽流感是我国 2006 年动物疫病防治的重中之重，也是 11 年来中央一号文件唯一提及的动物疫病。而其他年份的中央一号文件只是以动物疫病、重大动物疫病等字眼出现。由于禽流感属于农业部《一、二、三类动物疫病病种名录》规定的重大动物疫病，所以，以上述字眼出现的政策内容同样适用禽流感防控。另外，在历年中央一号文件中，重大动物疫病的字眼出现的频率比动物疫病多 ，如2005—2008 年、2010 年的中央一号文件，在 2010 年后则以动物疫病字眼出现，由此可知，防控政策的重点从重大动物疫病逐渐覆盖到全部动物疫病，体现了我国全面根除动物疫病的决心。
3.4 重视基层防疫队伍建设和兽医体制改革，禽流感防控体系建设内容不断充实
历年中央一号文件非常重视基层防疫队伍建设和兽医体制改革，在基层防疫队伍建设方面，2005年开始明文规定，重视防疫队伍建设与经费来源，2008—2009 年强调村级防疫队伍的经费补助。在兽医体制改革方面，2004 年开始明文规定，2006—2008 年均有提及。另外，10 年来，禽流感防控体系建设的内容越来越充实，每年一号文件会对体系建设内容进行丰富，2004 年提及动物防疫体系建设，2005 年对此进行延伸，提出了监测预警、防御控制、检疫监督、兽药监察、防疫物质保障的框架，2006 年防控技术研发推广，2007 年的动物标识及疫病可追溯体系，2008 年的无规定动物疫病区建设、强制免疫以及扑杀补偿机制，2009 年动物疫病防控公共服务机构，2010 年扑杀补贴政策。
4 我国禽流感防控相关政策规定
4.1 禽流感预防的规定
关于禽流感预防的实施细则包括《畜禽标识和养殖档案管理办法》、《关于整顿和规范活禽经营市场秩序加强高致病性禽流感防控工作的意见》、《肉禽无规定动物疫病生物安全隔离区建设通用规范（试行）》、《动物检疫管理办法》。在信息收集方面，开展家禽标识管理、养殖档案管理、信息管理；在活禽交易市场方面，逐步推行活禽定点屠宰制度、加强活禽经营市场卫生管理，实行定期休市制度，防止禽流感传播；在禽类检疫方面，出售或者运输的禽类产品、屠宰场（厂、点）、向无规定动物疫病区运输易感禽类产品，都需要经过动物卫生监督机构检疫和取得《动物检疫合格证明》；在生物安全隔离区建设方面，对禽类繁育、养殖、屠宰加工、流通等环节的禽流感风险采取生物安全管理体系进行有效预防，处于官方有效监管状态，且在规定期限内没有发生过禽流感，并经验收合格的禽类养殖屠宰加工企业所在的区域，设定为无规定动物疫病生物安全隔离区。
4.2 禽流感疫情监测、确认、报告和公布的规定
关于禽流感疫情监测、确认、报告、公布的实施细则包括《动物疫情报告管理办法》、《病死及死因不明动物处置办法（试行）》、《国家突发重大动物疫情应急预案》、《重大动物疫情应急条例》、《全国高致病性禽流感应急预案》、《国家动物疫情测报体系管理规范（试行）》、《2014 年国家动物疫病监测与流行病学调查计划》、《全国家禽 H7N9 流感剔除计划》。在禽流感疫情监测方面，重点对种禽场、规模饲养场以及疑似有禽流感的家禽野禽和历史上曾发生过禽流感或周边地区（全国重点湖区和湿地）流行禽流感的禽类进行采样监测和市场链的流行病学调查；在禽流感确认方面，动物防疫监督机构在接到疫情后，派出防疫人员到现场初步诊断，再送至省级实验室血清学检测，再进行最终确诊；在禽流感疫情报告方面，任何单位和个人发现禽类发病、传播迅速、死亡率高等异常情况，应及时向当地动物防疫监督机构报告疫情发生的时间、地点等信息，确认是高致病性禽流感，需在规定时间内逐级报告，此外，还实行快报、月报和年报制度；在疫情和处理情况公布方面，国务院兽医主管部门按照国家规定的程序，及时准确公布，其他任何单位和个人不得公布。
4.3 禽流感控制的规定
当禽流感疫情发生后，疫情控制的实施细则包括《重大动物疫情应急条例》、《国家突发重大动物疫情应急预案》、《关于整顿和规范活禽经营市场秩序加强高致病性禽流感防控工作的意见》、《病死及死因不明动物处置办法（试行）》。在应急预案方面，各级人民政府兽医行政管理部门根据特别重大突发动物疫情、重大突发动物疫情、较大突发动物疫情、一般突发动物疫情 4 个预警级别及时做出相应的控制措施；在应急条例方面，立即划定疫点、疫区和受威胁区分级管理：在疫点采取扑杀、销毁、无害化处理、消毒；在疫区周围设置警示对出入的人员和车辆进行消毒，对染疫禽类扑杀并销毁以及易感禽类限制移动，监测和紧急免疫接种，关闭活禽经营市场，对鸡舍进行消毒或无害化处理；在受威胁区，对易感禽类监测和紧急免疫接种，且实行扑杀、销毁补偿政策。
5 我国禽流感防控政策展望
5.1 禽流感相关防控法律将形成完备的法律体系
十八届四中全会明确了全面推进依法治国的重大任务，这意味着国家将在广度和深度完善法律法规，促进国家治理能力现代化。目前，关于动物防疫的相关法律较少，尤其是缺乏针对禽流感防控的法律。在全面推进依法治国的指导下，可以预测，接下来我国将出台更多关于禽流感防控规范、实施、监督、保障等方面的法律，形成完备的禽流感防控法律体系。
5.2 针对禽流感的防控将会有更多实施细则
历年中央一号文件只有一次提到禽流感，属于政策初步制定阶段。结合我国现代农业的发展方向，禽类的健康养殖已成为农业现代化不可或缺的组成部分，可想而知，21 世纪禽流感防控肩负着发展家禽业和保障公共卫生安全的历史使命。随着农村全面深化改革的加快，禽流感疫情防控的地位和重要性越来越凸显，国家的重视和关注程度会越来越高，在下一阶段的政策力度会逐渐加大，政策内容越加具体和细化。
5.3 政策将推动禽流感防控服务全方位、系列化和市场化
目前中央一号文件只提及动物疫病防控的生产性服务，但服务范围尚未明晰。根据十八大三中全会的精神，我国政府应转变职能，以更多的服务方式完善市场体系。因此，未来政策应该从政府导向型向政府导向和市场调节协同推动禽流感防控服务朝着全方位、系列化、市场化的方向发展。一方面，政策将推动禽流感防控从原来单纯的公益性服务走向经营性和公益性服务互补结合，提高防控效率；另一方面，未来政策将推动禽流感防控的服务范围迅速覆盖家禽产业链，建设更加完善的禽流感防控体系。
5.4 政策逐渐转型发展，从指导性向可操作性转变
在目前，禽流感防控政策主要提出指导性和原则要求。从下一阶段开始，政策将从单项政策向政策组合转变，对法律、经济、技术等手段都有明确的规定，政策的可操作性将会增强。从未来的政策走向来看，扶持禽流感防控的政策工具将更加丰富，不仅会有财政补助、税收优惠、信贷支持、新增补贴倾斜来解决防控资金的约束问题。而且，还有技术支持、人才培养、基础设施建设等其他扶持政策来提高禽流感防控能力。
参考文献
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[5] 浦华，王济民，吕新业. 动物疫病防控应急措施的经济学优化———基于禽流感防控中实施强制免疫的实证分析[J]农业经济问题, 2008(11):26-31.
