2013年中央城镇化工作会议指出: “城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径。”自本世纪初国家实施 “西部大开发”战略以来,西部地区经济社会发展取得了显着的成绩,本届政府工作报告进一步指出,2014年要深入实施区域发展总体战略,优先推进西部大开发,全面振兴东北地区等老工业基地。以此为背景,西部地区的新型城镇化建设在稳步有序的推进之中。以兰州新区为例,作为第五个国家级新区,兰州新区的建设与发展在西部地区新型城镇化建设中具有示范性意义。城镇化建设中涉及土地、房屋的征收和拆除,在坚持当事人自觉履行法定义务的前提下,为了保障合法行政决定的及时执行,行政强制执行是一种万不得已的行为,为了避免行政强制执行激化社会矛盾,危及社会稳定,认识西部地区新型城镇化建设中行政强制执行的产生原因,熟悉现行立法的具体规定,理性客观地梳理现行执行体制的运行状况,预判和化解行政强制执行可能出现的社会问题,对于保障城镇化建设的合法、有序、高效进行具有积极的意义。
一、西部地区新型城镇化建设行政强制执行的动因分析
2012年8月20日,国务院批复设立兰州新区,这是继上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区和浙江舟山群岛新区之后的第五个国家级新区,也是西北地区首个国家级新区。兰州新区规划面积806平方公里,核心区规划建设面积246平方公里。兰州新区初步规划了六大园区,涉及108个项目和44条道路的建设用地,征地拆迁工作是保障建设顺利进行的前提和基础,在敦促义务人自觉自愿履行义务的前提下,为了保障工程进度,应当对行政强制执行主要涉及领域和义务人不履行的原因进行深入的分析和研究。
(一)主要领域
兰州新区建设包括的领域较为广泛,主要是:新区管委会等政府部门办公场所的建设、基础设施建设、搬迁企业厂房等配套设施建设、招商引资项目用地建设等。根据新区建设用地的需要,主要涉及到的行政强制执行可以分为三个方面。一是土地征收。随着城市化进程的加速,兰州市的规划远远滞后于城市扩张的速度,受 “两山夹一河”地形的影响,兰州市区有限的空间矛盾日益突出,房价畸高、交通拥堵、城市建设用地不足等问题集中暴发。兰州新区建设是城市的范围向农村扩张的过程,因此,这里所指的土地征收是指集体土地的征收。
2011年初,《国有土地上房屋征收与补偿条例》 (以下简称 《条例》)颁布实施,这一行政法规对于国有土地上的房屋征收与补偿程序做了较为全面的规范,体现了兼顾公共利益和私权利的立法原则。根据中央纪委、监察部的要求,在 《集体土地上房屋征收与补偿条例》尚未出台之前,该领域的征收与补偿参照 《条例》执行。但是,集体土地土地所有权人和土地使用权人的分离,使得我国集体土地征收涉及的权利人较为复杂,土地征收过程中应当明晰各类权利人,保障各类权利人的合法权益不受侵犯。
〔1〕二是房屋征收。房屋征收有两类,一类是新区所在地的房屋征收,这类房屋的征收应坚持谨慎原则。根据兰州市政府的要求: “做好园区规划,因地制宜,让园区基础设施和企业项目建设尽量避开村落,特别是大村落能保留就保留下来,必须拆迁的村落要注意方式方法,减少新区建设与群众之间的矛盾。”
〔2〕另一类是老城区原有的厂房、民房等建筑物的征收。以兰石集团为例,随着该企业 “出城入园”日期的临近,老厂区的开发建设已经开始,相关房屋的的征收补偿也是非常重要的一个问题。三是违法建筑的拆除。为了增加补偿的额度,新区建设中也存在乱搭乱建的行为。根据 《行政强制法》第44条的规定,行政机关有权对违法建筑物强制拆除。笔者以为,新区的违法建筑应当具体分析和应对,不能搞一刀切。根据 《条例》第24条第2款的规定,在做出征收决定前,应当对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理,认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当补偿,否则不予补偿。因此,对于新区的违法建筑也要经过认定后再作处理。
(二)行政相对人不履行义务的原因分析
行政强制执行的前提是公民、法人或其他组织不履行生效的行政决定,结合兰州新区建设的具体情况,行政相对人履行生效行政决定的主要原因可以归纳为以下几个方面:第一,土地和房屋征收的合法性问题。集体土地的征收依据主要是 《土地管理法》,集体土地上房屋的征收参照 《条例》执行。合法性问题产生的争议具体包括征收目的、征收程序。征收目的是否合法,即征收是否为了公共利益的考虑,《条例》第8条明确列举了公共利益的范围。征收程序的合法体现为审批程序合法和公众参与程序合法,当然,从相对人和利害关系人的角度而言,更关注的是后者,但是,新区建设涉及农用地转为建设用地,应当严格依据 《土地管理法》的规定报请批准,以免产生后顾之忧;第二,土地和房屋征收的补偿争议。补偿的标准和补偿方式是产生争议的主要原因,土地的补偿依据是 《土地管理法》,相关的标准总体上偏低,难以体现对失地农民的全面保障,这也是产生争议最多的领域。除此之外,基层征收工作中人为的因素导致产生新的不公平待遇,负责征收的基层工作人员受关系、人情等方面的影响,往往出1的意见,引入市场机制,给予合理到位的补偿;第三,违法建筑的认定争议。为了获取更多的补偿金,列入建设规划的区域,往往会出现临时建设行为。虽然 《行政强制法》规定了违法建筑的强制执行程序,但是,我国对于违法建筑的立法较为分散,立法之间的不统一现象较为突出,某些执法人员与违法建筑有利害关系,执法中对违法建筑的认定随意性较大,容易出现不公现象。〔3〕
二、行政强制执行体制运行的现实考量
根据 《行政强制法》第2条的规定,生效行政决定的强制执行主体包括两种,即有行政强制执行权的行政机关和人民法院。新区建设中行政强制执行的动因主要是土地和房屋的征收补偿、违法建筑的拆除,结合这些领域的相关法律规定,行政强制执行体制的运行现状可以从两类执行主体来分类解析。
(一)行政机关自主执行
这里的行政机关自主执行是指行政机关有法律规定的行政强制执行权, 《行政强制法》第13条规定,“行政强制执行由法律设定”。因此,行政强制执行权的授权依据只能是全国人大或全国人大常委会制定的法律。兰州新区建设中行政机关自主执行的范围主要是违法建筑的拆除,为了预防新的行政争议的出现,违法建筑强制拆除应当关注立法依据的相对统一、事前的认定以及程序的规范。
首先,统一执行依据。违法建筑强制拆除的法律依据主要有: 《行政强制法》第44条,《土地管理法》第76、83条,《城乡规划法》第65、68条,基于这三部法律的制定时间和社会环境的不同,相关规定并不一致。《城乡规划法》规定的执行主体是乡镇人民政府和县级以上人民政府。《土地管理法》规定的执行主体是人民法院,《行政强制法》规定的强制执行主体是作出拆除决定并依法具有强制执行权的行政机关,其包括两种可能性:一种是作出拆违决定的行政机关有强制执行权,或者是法律规定了别的行政机关有强制执行的权力;另一种是作出拆违决定的机关没有强制执行权,也没有法律规定的其他行政机关。第一种情形下,执行主体是行政机关,后一种情形的执行主体应是人民法院。为了保障执行行为的合法性,立法之间不统一的局面应当通过法律的修订得以改善。同时,应当对有强制执行权的行政机关加以明确规定。
其次,明晰违法建筑的认定标准。 《行政强制法》第44条仅仅规定了违法建筑物、构筑物、设施的强制拆除,并没有对违法建筑的概念加以确切界定。长期以来,我国理论和实践部门多采用违章建筑这一概念,笔者以为,从规范法律概念,尊重立法的角度来说,使用违法建筑更准确一些,但是,二者的实证指向并无区别。关于违法建筑含义的研究多为民商法学者,台湾民法学者王泽鉴先生认为:“程序违建是指建筑物并未妨碍都市计划书,建设者得依一定程序申领建筑执照,实质违建是指建筑物无从依程序辅正,使其变为合法建筑物。”
〔4〕台湾《违章建筑处理办法》第2条规定:“本办法所称之违章建筑,为建筑法适用地区内,依法应申请当地主管建筑机关之审查许可并发给执照方能建筑,而擅自建筑之建筑物。”根据 《土地管理法》第76条的规定,违法建筑物的认定是以非法占用土地为标准,依 《城乡规划法》第64条的规定,违法建筑是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物。借鉴台湾地区的规定,笔者以为,违法建筑一般指的是没有取得许可或超出许可范围而建造的建筑物。
〔5〕因此,违法建筑的认定标准应当以土地使用许可、建设工程规划许可的适用条件为依据,为了增强许可机关执法的可操作性,可以考虑制定许可裁量准则,细化许可的条件,为违法建筑的认定和强制拆除提供依据。
最后,规范强制拆除程序。《行政强制法》第四章第一节是对行政机关强制执行程序的一般规定,具体包括以下四个环节:催告、当事人陈述申辩、制作强制执行决定、实施强制执行。但是,行政机关强制拆除违法建筑的,还有一个非常重要的程序,即公告程序。从时间来看,催告是在强制执行决定制作之前的催促,而公告是在强制执行决定制作之后,实施强制执行之前的宣示,从受众来看,催告书指向的仅仅是不履行义务的当事人,但公告的目的不仅在于督促当事人履行义务,也是向社会公众广而告之,具有警示意义。
〔6〕行政强制拆除程序应当遵循程序正当原则和比例原则的要求,不得违反 《行政强制法》中实施行政强制执行的禁止性规定。
(二)人民法院执行
人民法院强制执行的前提是行政机关没有强制执行权,作出生效行政决定的行政机关依法申请人民法院强制执行。具体的可以分为两个方面:一是土地征收决定的强制执行。我国实行土地的社会主义公有制,全民所有即国家所有,因此,国家对于城市的土地可以强制收回使用权,对于集体所有的土地,国家可以通过土地征收来改变土地的权属,一直以来,集体土地不能流转,不能市场交易,所以不能用市场价给予补偿,导致集体所有土地上的劳动者得不到合理的补偿,因此,集体土地征收中引发的社会矛盾较为突出。但是,根据 《土地管理法》的规定,农民对于征地补偿方案不服的,只规定了笼统的监督权,没有具体的救济路径的规定。笔者以为,集体土地强制征收决定关系到权利人的重大利益,这一决定的执行权应当赋予人民法院。二是房屋征收与补偿决定的强制执行。根据 《条例》第28条的规定,国有土地上房屋征收与补偿决定的强制执行主体是人民法院,但是,人民法院参与执行会对法院中立地位造成不利影响,因此,最高人民法院于2012年4月发布司法解释,即 《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》 (以下简称 《规定》),根据 《规定》第9条,人民法院对国有土地上房屋征收与补偿决定仅负责审查,裁定准予执行的,强制执行的实施机关是作出决定的市县级人民政府。这一规定体现了 “裁执分离”的原则,也显示了人民法院维护司法中立地位的立场。新区建设中除了老城区开发中国有土地上房屋征收与补偿之外,更多的是新区所在地因建设需要而进行的集体土地上房屋征收与补偿,由于这一领域暂时参照 《条例》执行,因此,决定的执行也可以参照 《规定》实施。
三、行政强制执行后续问题的预防和消解
为了保障新区建设的顺利进行,对于土地与房屋的征收补偿、违法建筑的拆除依法采取强制执行的方式有一定的积极作用,但是,行政强制执行是对矛盾和冲突的暂时平息,不排除权利人通过信访等途径继续维权,因此,新区建设中行政强制执行工作不能以执行终结而停止,应当从预防和消解两个方面来面对执行后续问题。
(一)预防次生争议
土地房屋的征收与补偿以及违法建筑的强制拆除直接关系到权利人的根本利益,对于农民来说,失去土地的损失是难以用金钱来弥补的,地方政府为了建设新区,征收土地的动机是为了公共利益的需要,但是,也应当兼顾被征收人的合法权益,在不得已采用强制执行的情况下,为了避免因执行而引发新的争议,应当在公平、公正补偿的基础上,规范执行行为,做到事实证据确凿,法律依据充分,程序正当。
首先,统一标准,严格执行。在土地和房屋征收补偿以及违法建筑的强制拆除中,当事人最为担心的往往不是补偿数额,而是因人而异,差别对待的不公现象。新区建设中,对于基层负责征收和补偿的工作人员应当严格监督机制,建立群众举报制度,一旦出现不公行为,严格追究法律责任。另外,近年来,地方政府为了维护社会稳定,对于某些不当诉求无原则的予以满足,助长了 “闹”现象。在新区土地和房屋的补偿中,也要警惕这种行为,严格执行补偿标准,既是对当事人负责的表现,也是维护地方政府公信力的需要。对于无理取闹的行为人,应当依法追究法律责任,以此来维护新区建设的正常秩序。
其次,注重证据的收集和保管。从我国当前信访的现状来看,很多问题都是争议双方对事实各执一词,根本原因是行政机关在执法过程中缺乏证据意识。行政强制执行机关可能是人民法院,也可能是行政机关,但是,关于土地和房屋征收补偿决定的执行、违法建筑的拆除,根据 《行政强制法》、《条例》及其解释的有关规定,执行的实施机关是行政机关。为了避免事后产生新的矛盾,行政机关在执行过程中可以借鉴公安机关接处警全程录音录像的做法,利用科技手段记录整个执行活动,公开执行程序。这样既是对执行行为的有效监督,也能够避免执行机关因缺乏证据而陷入不利的境地。执行机关在收集证据的基础上,也要重视证据的保管和案卷的规范。行政案卷是反映行政执法活动的书面记录,从材料的装订来看,应当体现执法的顺序。根据 《行政诉讼法》和 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》,行政诉讼中被告向法院提供的证据是行政程序中收集到的证据,这就意味着行政程序结束后,证据的收集工作即告完毕,事后收集的证据不能作为定案的依据。近年来出现的缠诉、上访事件,多数与证据收集保管不到位有关,这种事件一方面增加了各级机关的工作成本,另一方面也影响社会稳定,危及执政党的公信力。
最后,完善信息公开制度。行政强制执行程序是行政程序的重要组成部分,虽然我国尚未制定统一的 《行政程序法》,但是,自从1996年 《行政处罚法》颁布实施以来,我国行政程序制度体系渐已形成,如信息公开制度、说明理由制度、听证制度、告知制度、案卷制度等。综观上述制度的运行状况,还有不尽人意之处。结合行政强制执行的现状,存在的突出问题是信息公开制度。《政府信息公开条例》规定了政府主动公开和依申请公开两种途径,随着公民权利意识的提升,政府主动公开的信息范围难以满足民众的知情权,例如环境信息,根据新修订后的 《环境保护法》第53条的规定,“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利。”兰州新区建设中的土地开发利用、“引大入秦”工程、企业出城入园等项目的实施,无不关涉新区民众的环境权。从完善新区建设信息公开制度的角度来看,一方面,政府应当扩大公开的信息范围,并且要从保障民众环境权益的角度出发,增强公开意愿,真正体现新区建设以人为本;另一方面,增强信息公开权利救济意识。在 《政府信息公开条例》实施6周年之际,公益组织广州众一行发布了 《政府信息公开条例执行情况民间观察报告》,报告指出救济程序使用率纠错率偏低,有22个省市的行政复议数量均在100件以内,其中宁夏、新疆、黑龙江、海南四个地区的行政复议数量为0。行政诉讼案件在100件以内的至少有24个省市区,其中宁夏、青海、新疆、黑龙江、江苏、海南六个地区的行政诉讼数量为0。
〔7〕《政府信息公开条例》第33条规定了信息公开案件可以申请行政复议和提起行政诉讼,为了增强信息公开案件的可操作性,2011年8月最高人民法院公布了 《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》,这一司法解释进一步明确了法院应当受理的信息公开案件范围。
立法为公民知情权的保障提供了依据,地方法制宣传部门应当加大信息公开立法的宣传力度,公民信息公开权利救济意识的提高必将会对政府信息公开工作形成倒逼之势,有助于信息公开制度的完善,也有利于地方政府公信力的提升。
(二)引导涉法涉诉问题通过法治渠道消解
在我国新型城镇化建设的进程中,因土地和房屋的征收与补偿、违法建筑的拆除等原因而引发的社会矛盾较多,有些矛盾历时较长,当事人因不断信访、申诉而对国家机关产生不信任,严重影响当事人的正常生活,极易引发群体性事件,危及社会稳定。
2014年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》 (以下简称 《意见》),《意见》的核心要求是把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道。为了保障新区建设中因行政强制执行而引发的行政争议得以合法、合理地解决,笔者认为,在贯彻和落实 《意见》总体要求的基础上,我国行政争议解决机制的完善思路可以考虑如下设计。
第一,充分发挥行政复议优势。从新区建设中行政强制执行的领域来看,行政强制执行权的行使可以分为两种情形:一是行政机关有权强制执行,也就是说法律规定了行使行政强制执行权的行政机关;二是行政机关无行政强制执行的权力,作出决定的行政机关申请人民法院强制执行,根据 《规定》的要求,人民法院裁定准予执行的,由作出决定的市县级人民政府组织实施执行。由此可见,两种情形下最终组织实施的主体都是行政机关。根据 《行政强制法》第8条的规定,对行政机关实施行政强制的行为不服,公民、法人或者其他组织有权申请行政复议或提起行政诉讼。虽然行政复议和行政诉讼两条路径当事人原则上可以自由选择,法律一般不做限制。但是,新区建设行政强制执行争议的政策性强,相较而言,行政复议以其专业性强、效率高、法律适用灵活、解决手段多样而有比较优势。因此,应当充分发挥行政复议在解决此类行政争议方面的优势。当然,我国行政复议当前存在一些突出的问题,如机构不中立、行政复议与行政诉讼衔接不畅等。
2014年全国人大常委会已经将 《行政复议法》的修改列入计划,希望这部法律的修改能够缓解行政复议存在的突出问题,为将行政复议打造成解决行政争议的主渠道而奠定基础。〔8〕
第二,依法维护司法裁判的权威。近年来,信访领域存在的一个突出问题就是一些信访事项终而不结、无限申诉、反复启动法律处理程序,耗费了大量的司法资源和行政资源,也给信访人的身体和精神方面产生了不良的影响,加重了生活负担。针对上述问题,国家要求建立涉法涉诉信访终结制度。 《意见》提出,对涉法涉诉信访事项,已经穷尽法律程序的,依法作出的判决、裁定为终结决定。根据我国 《行政诉讼法》第6条的规定,行政诉讼实行两审终审制度,也就是指二审人民法院的裁决是终局裁决。随着我国社会进入转型期,社会矛盾急剧增多,部分地区出现了社会影响较大的群体性事件,为了集中高效地解决社会纠纷,国家机关集中开展接访活动,在一定程度上缓解了社会矛盾和冲突。然而,这种集中接访也助长了不正当行为,导致少数群众 “信访不信法”,甚至 “弃法转访”、 “以访压法”,严重损害了司法权威。
建立涉法涉诉信访依法终结制度,目的在于维护司法权威,培养社会公众遵守法律,自觉接受和维护依法作出的处理结论,息诉息访,回归正常的生产生活。
第三,完善国家追偿制度。行政机关组织实施行政强制执行的过程中,公务员行为的规范与否至关重要,为了监督公务员的执法行为,《国家赔偿法》建立了追偿制度, 《国家赔偿法》第16条规定:“赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员,有关机关应当依法给予处分;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。”以此为据,公务员对于故意或重大过失行为应承担法律责任。根据我国行政赔偿的现状,赔偿金由各级财政预算,国家机关在支付了赔偿金之后,很少对公务员进行追偿,这样做当然有庇护公务员的考虑,但是,也在一定程度上助长了公务员执法不规范的现象。因此,为了平息行政强制执行中引发的行政争议,完善国家追偿制度,一方面要明晰公务员职务行为和个人行为的界限,对不属于职务行为的损害,应当由公务员承担相应的法律后果;另一方面要落实追偿责任,对于国家赔偿案件中的执法人员是否存在故意或重大过失应当进行调查,不能由国家财政对公务员的不法行为买单。值得一提的是,有些信访人不断信访、缠诉,就是对个别执法人员的违法或犯罪行为得不到应有的惩戒存在不满,而完善追偿制度,便是通过问责公务员来平息信访人的不满情绪,也有利于警示公务员依法执法。
四、结语
行政强制执行是西部地区新型城镇化建设中可能会实施的一种行为,作为一种强制手段,行政强制执行是一种常备而不常用的手段。在不得已采取行政强制执行措施的情况下,该行为的实施在实体合法的前提下,以正当程序为总的原则,应当体现比例原则、尊重和保障人权原则的要求,当然,行政决定的履行应当奉行期待当事人自觉履行的基本原则。为了预防和减少因行政强制执行而产生新的争议,行政强制执行的统一和规范至关重要,证据的收集和保管是防止行政执行机关陷入不利境地的保障。对于已经发生的行政强制执行争议,在坚持司法最终裁决原则的基础上,应当充分利用行政复议的优势来化解,但也要厘清国家机关责任和公务员责任的界限。
