党的十八大报告指出要建立健全党和政府主导的维护群众权利机制,完善信访制度,提高基层信访部门化解矛盾的能力.信访调解是化解信访案件的重要手段.因此,对基层信访调解方式的规范化研究有利于纠正信访调解在基层实际运用中存在的问题,建立和完善信访调解制度.中央政府取消信访排名①,对越级上访的事项不予受理,有助于纠正"重数量、轻解决,重稳控、轻化解"的考核方式,使今后基层信访工作重在矛盾的调处上.本文旨在以信访调解在基层实际运用中存在的不规范现象为研究对象,利用定性分析、文献资料分析、案例分析、实地调查等方法,从基层信访的视角,探求信访与调解之间的紧密联系,阐明基层信访调解的优势,分析基层信访中调解方式的不足,在制度创新的理念中寻求新的解决方案,探索、建立和完善基层信访调解工作制度,使基层信访调解工作回归正常轨道.
一、基层信访调解所具有的优势
信访调解是基层信访工作的重要内容之一,即对公民、法人和其他组织来信来访反映的问题由政府信访机构的工作人员采取调解的方式予以解决的处理方法,以群众容易接受的符合中国传统文化的纠纷解决方式,发挥化解矛盾、定纷止争的功能②.一方面避免了法律给人冷冰冰的感觉,减少了民众对法院的陌生感; 另一方面凸显了注重"情"与"理"交互融合的优点,保存了当事人的"面子",更能高效解决问题,省时省钱省力.
( 一) 符合"熟人社会"矛盾纠纷的处理要求
在中国的传统文化中,民众喜欢讲究"人情世故",也是最容易对人产生心理认同起催化作用.在一般情况下,司法救济是根据法律规定办事,而调解是由"人"在很大程度上解决这个问题,其最大的优势在于"人性化".出现家长里短、邻里纠纷,政府插手并不容易解决问题,反而是双方当事人都熟悉的人,亦或是村干部出面"说两句"更有利于双方的和解.特别是涉及政府的工作不当的,由于群众对政府的不信任,由当地有威望的村民调解说服,将发挥不可替代的作用.当群众之间发生纠纷时,民众也自发去需求解决问题的途径.有时群众并不去找政府,而是去找群众自己的调解组织,群众间的问题就已经得到妥善解决,同时,也减少了"越级访","进京访"的出现.
( 二) 符合群众"拒讼亲访"的心理惯性
信访调解与群众的文化心理相符.几千年来,中国的传统文化深深影响着民众,使得人与人自出生便相互熟识,共同的居住环境和生活习性使得大家共享生活空间和文化气息.在中国这个典型"熟人社会"里,人们按亲疏、内外、生熟的关系不同,随交往对象的不同采取区别性对待,有"熟人不讲理"、"熟人好办事"的处世哲学.对簿公堂,让律令条文来判断是非、解决亲戚邻里纠纷,是一件伤面子的事情.信访符合了群众"官办"大于"法办"的心理,很多信访者不了解我国的行政体制,认为法院虽然是公正的但法院也是在政府的领导下,即使法院敢判但还是不能执行.实际上这样理解的民众大多数并没有经过诉讼程序,而这些说法往往仅是他们的偏见,这种偏见受中国几千年的权大于法的传统法文化的影响③.广大群众在维权时更倾向于将问题引向"官治化",将问题引向找政府或有威望的人而非法律,究其原因,在于基层信访调解更容易让群众接受.
( 三) 符合基层信访案件的处理特点
基层信访调解的形式灵活多变、不拘一格.随着信访案件的不同,工作方式也不断变化.在信访工作中,信访调解员大多采取和群众聊天、拉家常的方式,容易让民众冷静下来,产生心理上的信任感,心平气和的反映问题.这样不仅可以根据法律法规来解决问题,而且也顾及到矛盾处理的道德观念、情理要求,使得纠纷处理结果合法合理合情,实现"情"、"理"、"法"的统一,从而有效找到解决问题的办法④.另外,基层信访工作人员一般是基层干部,由于与群众朝夕相处,彼此熟悉,因此一般问题处理效果较好.调解因其程序的简易和方便,有时一次调解在几个小时内就能结案,使得处理问题的效率高于法律程序.信访调解作为国家为公众提供的行政服务,对信访群众反映的问题无偿调解,与高昂的律师费、诉讼费和诉讼时间成本相比较,群众解决纠纷时更愿意选择信访渠道.
( 四) 符合以人为本的工作原则
信访制度设计的初衷是给民众提供一个表达的渠道⑤,但是在实际运行来看,信访更多的是充当权利救济,解决纠纷的角色,其功能的转变和延伸体现出的是顺应民意,以人为本的原则.信访调解更具有人文关怀的色彩,有利于矛盾纠纷的解决.如 2010 年 5 月,盘县珠东乡村民朱某某在家中吸毒,禁毒办工作人员正准备上楼查看时,朱某某从楼上跳下死亡.6 月 1 日联合调查组对其家属宣布调查结果,死亡原因为颅脑损伤,死前吸食过毒品.死者家属认为: 朱某某的死亡与抓毒人员有关,一直拒绝安葬尸体,多次上访.市委领导多次听取案情汇报,让珠东乡政府了解其家属诉求,成立专案组多次到访死者家里进行调解,当了解到朱某某死后家中 81 岁母亲无人赡养,年幼的孩子面临辍学的困难这一实际情况,珠东乡政府对其家庭予以困难救助,经过反复的调解,死者家属同意将朱某某的尸体作火化处理⑥.从这个案例中可以看出,朱某某因其吸毒跳楼死亡是其本人所致,但因此给他的老母亲和未成年的孩子在精神上带来了极大的伤害,在生活上带来极大的困难.朱某某案件的妥善处置,充分体现了信访调解心系群众,以人为本的原则.
二、基层信访调解存在的主要问题
在基层信访中,通过对信访调解的程序、能力、效力以及范围进行分析,梳理信访调解的不足,了解当前基层信访存在的问题,可以更好的完善和利用调解手段.主要有以下几个方面:
( 一) 信访调解程序不规范
从现实运作来看,领导是否重视决定了信访的问题能否及时尽早地解决.如果领导作出了批示往往可以迅速解决,反之就会迁延日久甚至如泥牛入海.通过领导批示来解决信访问题的解决纠纷机制充满了随意和变数.下面这个案例就说明了这一问题:
某特区居民黄光辉( 化名) 、朱英( 化名) 上访反映: 2009 年其子黄某某因违法被某特区公安局抓捕并进行关押审讯,审讯过程中,黄某某要求上厕所,陪同看护人员送其到一楼厕所并在外看护,黄某某上完厕所后突然猛撞至三楼走廊并从三楼跳下死亡.事发后,某特区司法机关作出"黄某某是自己跳楼自杀致死,排除他杀致死的可能"的死亡结论.省公安厅专家组对死亡结论进行复查,确认无刑讯逼供行为,排除他杀可能.黄某某家属对该死亡结论不服,多次赴省进京上访.时任六盘水市委书记王某包案处理,为促使黄光辉息诉罢访,最终与其达成协议,对其家庭补助 60 万元,历时 3 年的黄某某死亡信访事项终于"了事案结"⑦.这种变通的救济依赖于"特事特办",依赖于领导批示而非《信访条例》规定的处理权限与处理流程.
( 二) 基层信访调解能力有限
新时期信访案件比较复杂,涉及多个方面,往往涉及民政、公安、司法、农服、计生、社保、财政等多家单位,如六枝工矿集团 314 名企业老复员军人要求解决 2007 年 5 至 12 月份生活医疗困难补助金问题多次上访,六枝特区信访局由于自身调解能力有限迟迟没能解决.市委领导包案处理,组织市民政局、市信访局、市国安局、市财政局、市国保支队等相关部门三次亲临六枝,与六枝特区政府各相关部门召开会议,专题研究解决 314 名企业老复员军人合理诉求,经会议协调,共拨款 35.76 万元落实了其有关待遇,杜绝了群体上访⑧.因此,单靠基层信访部门或党委政府的其他部门很难顺利解决信访问题,基层信访调解主体单一,调解的效率较低,解决问题的时间长,发挥的作用极为有限,往往需要多个部门联合参与,这也造成了一些初信初访案件得不到及时解决成为信访积案.
( 三) 信访调解缺乏法律执行力
从信访调解的性质可以看出,信访调解不是一种行政行为,也不是一种必经的信访工作程序,因此,它不具有行政行为的公定力,确定力,拘束力和执行力.信访调解协议不具备法律效力.对于当事人之间达成的调解协议,在另一方不履行协议时,不能依据调解协议向行政主体要求强制执行.部分信访疑难案件,特别是一些老案、积案并未真正实现"案结事了人和",一些涉法涉诉上访人员思想固执不断上访,一些进京非访人员之间相互"攀比挑拨、出谋划策",使得一些原已解决,信访人已签定息诉息访承诺书的案件出现反复,信访调解工作任重道远⑨.
( 四) 信访调解范围无限制
涉法涉诉类信访往往是当事人对案件原审判结果不符而采取的一种活动,此类信访实际上具有申诉的性质.《信访条例》中涉法涉诉类案件不予受理调解的规定,在面对"三访"( 即进京访、集体访、越级访)时实际上并未得到严格执行.这是由于对基层信访绩效考核主要针对信访量---尤其是"三访"数量,并未区分这些案件中是否有涉法涉诉类案件,这就使得信访部门倾向于不限制案件调解的范围,未按照《信访条例》的规定处理⑩.信访调解范围不规范,使一些应当走入司法渠道的案件转向信访,导致群众盲目上访,在一定程度上形成了对我国司法制度的挑战.
三、基层信访调解法治化的构想
党的十八届三中全会明确指出,"创新有效预防和化解社会矛盾体制,健全及时就地解决群众合理诉求机制,把应当依法解决的社会矛盾纳入法治轨道."○11这为信访调解法治化建设指明了方向.规范信访调解工作,明确信访调解的范围和程序,加强调解队伍法治建设,实行信访听证制度,让律师介入信访,提高依法调解能力,对符合法定条件的信访者及时调解.
( 一) 确立信访调解的规范性
1. 明确信访调解的范围
根据《信访条例》第二条的规定○12,我们可依信访的具体内容将信访事项分为建议类信访和投诉类信访两大类.对于建议类信访,由于不涉及具体矛盾,因此只需按相关程序转交处理即可.对于涉法涉诉类信访不在受理调解范围内.实践中遇到最多的,也是各方最为关注的是投诉类信访事项,比如城镇房屋拆迁、农村土地征用、劳动和社保等问题.由于它所涉及的是具体的矛盾,是群众急需解决的问题,因此也是信访调解的范围.
2. 规范信访调解的程序
( 1) 调解的启动与受理.调解的启动可以有两种方式: 一为当事人申请,二为信访部门提议,经当事人同意调解的.第一种方式是指当事人认为需要调解的,可以向信访部门提出要求进行调解的申请,经信访部门审核符合调解条件的,才予以受理.第二种方式是指信访部门认为信访事项确有必要进行调解,且调解达成协议的希望较大的,应主动劝说当事人进行调解.在此需特别指出的是,由于信访调解的对方具有一定的强势地位,因此在调解程序的启动上应向提出信访者适当倾斜,将调解作为被信访对象的法定义务,只要信访者同意调解的,无论对方同意与否,均应参与调解.
( 2) 调解方式.由信访部门指定一至三人担任调解员,必要时也可邀请有关单位和个人协助调解.当事人对调解员的组成有异议的,可以提出回避申请.调解员在查明事实,充分了解信访人的诉求及被访单位工作情况的基础上,采取灵活多样的方式进行疏导、劝说、协调,促使双方互相谅解,引导、帮助双方达成和解协议.调解过程可以公开进行,但是涉及到个人隐私、商业秘密或其他当事人要求不公开进行的事项,可以不公开进行.
( 3) 调解的终结.在受理的一定期限内,经调解未能达成和解协议的,应终结调解进行依法处理.经调解达成和解协议的,由信访部门根据调解双方达成的和解协议制作信访调解书,经双方签字盖章并送达后生效.为了鼓励信访人通过调解解决问题,应将生效信访调解书的调解意见作为信访事项的终结处理意见,且其效力应高于通过其他方式作出的处理意见.信访部门对已生效的调解书进行备案,并不定期地对其执行情况进行监督,努力促使调解书中的内容能够得到迅速、有效的落实.
( 二) 加强信访队伍法治建设
加强信访调解员选拔和培训管理,严格规范任职资格和任用程序,挑选一批"懂政策、懂法律、会调解、办成事"的信访工作人员,调任到各级信访部门的群众调解岗位上来,建立起一支素质过硬、结构合理、作风优良的信访调解队伍.完善工作考核机制,将信访调解结案率纳入考核指标.定期组织法官、律师深入基层信访部门参与调解工作,对一些涉法涉诉的信访案件可以给信访人一些法律指导,告知信访人可以通过哪些法律途径、程序向有关机关提出.定期邀请心理专家对信访工作人员进行系统的培训,也可以鼓励他们通过心理咨询师培训考试,使所有的信访工作人员都熟悉一定的心理学知识,具备对信访群众的心理进行疏导的能力,更好地为信访群众提供法律和心理方面的服务.
( 三) 强化信访听证制度
信访听证,或者司法信访听证调解制度,就是以听证为平台,以调解为手段,把行政决策听证制度引入信访工作当中,对一些久拖不决的疑难信访案件,基层信访部门负责组织相关单位领导及办案人员、专家学者、律师、信访人、群众等共同参与,通过公平调解以达到解决信访问题的目的.
信访听证可以给当事人提供表达自己观点的机会,首先从程序上就保护了信访人的合法权利.其次,信访听证搭建起公民与国家机关平等对话、社会多方参与的平台,可最终实现信访处理过程公开化、民主化、公正化、科学化乃至法治化.此外,在听证制度中,群众可以亲历信访案件的处理过程,体验公开透明的依法处理信访问题的办事程序,让各方清楚明白; 同时,国家机关及其工作人员在这里处于被监督的范围内,防止了公权力的滥用.
信访听证使信访人的知情权、申诉权得到充分尊重,使信访人真心感受到信访权益得到了充分保障; 同时,相关部门和社会人士的参与也可以有力地促使信访人的信访事项依法终结,有利于提供信访部门工作的公信力.
( 四) 推行律师参与调解
在乡、县一级,普通百姓寻求帮助、矛盾调处的主要途径是信访.通过信访渠道,能够感受到很多来自民间的呼声、意愿、情绪.但由于很多上访者对于政府和法院的分工并不是很明确,导致少数信访者因采用偏激手段而致使矛盾进一步发展.通过律师参与涉法涉讼信访案件,很多重复上访者可以直接进入司法途径,找准路子,有效降低信访成本.
由于律师不是政府人员,同时又与争议案件无关,在很多情况下,作为第三方意见更容易被群众接受.通过律师的法律引导和帮助,把应该走法律程序解决的信访问题引入法律轨道,或引导矛盾双方在诉讼外自行调解.对涉法涉诉类信访案件,及时提供法律援助,帮助信访群众维护合法权益.对事实清楚、适用法律正确,由于信访群众对法律和政策理解不清楚,或自身认识上难以接受而引发的信访案件,律师则做好法律政策解释和疏导工作.在涉法涉诉类信访工作中,引入政府部门外的第三方,有利于提高信访案件处理的公信力.建立信访律师室,让律师以客观公正的第三方的身份出现,把原本应该依法解决的信访问题从政治层面剥离出来,重新走入法律程序,是符合依法行政要求的.
四、结论
我们可以看到,现阶段的信访制度已经出色地完成了它"维稳"的功能,在今天依然是具有生命力和合理性的.它顺应民意,可以在常规司法程序不能或者不适宜的情形下开辟一条中国式的纠纷解决机制之路,以此补充现代法制的局限与不足○15.但我们同时要看到,这种"维稳"依赖的是"特事特办"化解矛盾而非真正实现权力救济,取决于领导是否重视,处理结果高度不确定性○16,这必然导致群众上访找领导的尴尬局面,确实违背信访制度的设计初衷.中央政府取消信访排名,明确越级上访的事项不予受理,有助于纠正"重数量、轻解决,重稳控、轻化解"的考核方式,消减基层官员的维稳重负,也能倒逼其观念从"堵"到"疏"的转变,把基层信访工作重点放在矛盾调处上,将信访调解结案率纳入信访工作考核体系,并与今后升迁奖惩相挂钩.通过对基层信访调解的研究,发现信访调解中存在程序不规范、调解能力有限、调解结果缺乏法律效力以及调解范围无限制等问题,使得基层信访调解工作陷入尴尬境地.要确立信访调解的普遍规则,必须从两个方面入手:
确立信访调解的规范性,完善信访调解机制; 加强信访调解制度的法治化建设,通过信访调解队伍的法治建设、信访听证制度和律师参与信访等方式,推进信访调解制度和法律的整合,将基层信访调解的"无限制"状态改变为"规则之治",引导基层信访行为从无序到有序,给予民众权利表达提供一个有序的环境,能够为群众解决问题,改变过去的失序状态,避免信访向"上"集中.
在研究过程中,发现信访方面的学术论文数量多,但是以基层信访调解为视角的研究少,创新点更少,大多从宏观角度泛泛而谈,缺乏现实意义和具体操作性.其次,信访工作与政府机关的工作绩效和责任有关,所以信访部门往往对一些数据进行保密.这些都造成在论文写作和资料收集时存在一定的困难,增大研究难度.
信访是当前我国改革不断深化,各种利益结构不断调整中的矛盾与融合的过程.所以,要实现基层信访调解的法治化,使信访制度回归正常轨道,绝不仅仅在于某种制度的建立和完善,更需要与经济社会发展相匹配的各项制度的演进.本文对基层信访调解方式的法治化研究仅仅是第一步,要想将信访解决在基层还需各方面学者们的不懈努力与共同研究.比如: 进一步整合信访调解与社会其他调解资源,构建"大调解"格局; 如何完善信访制度的法治化建设; 如何引导群众依法、有序地信访; 如何真正实现信访事项依法终结都需要进一步的研究和探讨.
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