一、 《矿山安全法》 与有关法律法规的整合及协调
从改革开放至上世纪90年代初期，是我国矿山事故的高发时期，仅1993年，所有矿山事故死亡总人数为10883人，其中煤矿就有8620名工人死亡，这个数字远远高于发达国家甚至发展中国家。
〔1〕制定 《矿山安全法》 在当时已刻不容缓。 《中华人民共和国矿山安全法》 颁布于1992年1月，是新中国成立以来第一部包括煤矿在内的从事矿山勘探开发生产经营活动必须遵守的一部安全基本法律。1996年10月30日国家劳动部发布 《矿山安全法实施条例》，对一些问题作了具有可操作性的明确规定。其后亦有不少关于矿山安全方面的补充规定和相关法规陆续出台。但是，作为矿山安全生产的基本法，却长期以来未进行修改。其中的有些规定，已经不适应实际的生产需要，有些已经被后制定的法律所取代，甚至多有相互矛盾之处。
1. 《安全生产法》 需要修改补充的地方主要有：
第一，生产单位的责任主体。 《矿山安全法》 中规定的生产单位安全责任主体是矿长，并且未对“矿长”做扩大解释，这就使大量并非矿长的人可能逃脱 《矿山安全法》的监管和规制，而他们往往是受利益驱动，最易于做出如安全生产投入不足等危及安全生产的决策。现实中应当承担责任的人有：“实际上的老板”,即主要投资或收益者、法人代表、实际经营者等四个方面的人，但前两者都不在《矿山安全法》 的有效规制范围内。
第二，矿山安全的行政管理监督机构，包括监察机构和行业主管部门已经变更，法律应当调整。但必须的是，行政主体及其责任应当在 《矿山安全法》 得到明确，使煤矿安全监察局在现行的体制下执法活动有确切的法律依据。
2. 《矿山安全法》 与其它相关部门法的法律法规之间的衔接、协调
首先，作为矿山劳动安全的基本法， 《矿山安全法》，与其它相关部门法的法律法规之间存在不衔接、不协调甚至矛盾的情况。而 《矿产资源法》 以及 《矿产资源开采登记管理办法》 的规定是，国土资源部门颁发采矿许可证，无须安全监管部门的有关审查即可通过登记。
其次，1992年颁布的 《矿山安全法》，对矿主及其他安全责任人的刑事责任的规定轻描淡写，范围较窄，而且没有规定瞒报矿山事故应当承担的刑事责任，只在第40条的规定中含糊其辞。因此，长期使矿山安全事故处于高发态势，并且有大量的瞒报、谎报现象，致使非法矿主得不到应有的处罚，受害人得不到应有的赔偿。而1992年 《矿山安全法》 的却没有瞒报、谎报事故应当负刑事责任的规定。还有， 《刑法修正案 （六）》 已加大了对矿山事故责任人的刑事处罚，并且增加了强令违章冒险作业罪和不报、谎报安全事故罪，这些规定都应当在 《矿山安全法》 中得到体现。
第三， 《矿山安全法》 缺少许多矿山安全方面的具体制度建设。例如“矿山生产企业的市场准入制度”、“矿山企业决策机构的法律责任制度”等相关重要制度；已经有所规定的制度有些也急需完善。有些行之有效的法规和规章也应该及时修订和完善，并需在上位法中加以明确和体现，如2004年的 《安全生产许可条例》、2005年的 《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》 等，应及时将其中的较成熟的制度内容在 《矿山安全法》 等上位法中加以固定，使本法更加完备和系统化。
总之， 《矿山安全法》 与 《安全生产法》 比较，有太多的不一致，不协调的地方，需要依据 《安全生产法》 作细致的修改和扩充，以保障部门法立法的系统性。尽快修改 《矿产资源法》、 《煤炭法》 和其他相关法规，以适应矿山安全监管体制的新变化，使有关矿山安全生产的规定协调一致。
与刑法中关于安全生产事故方面刑罚的规定相协调，充分发挥刑法的威慑作用，力争防患于未然。二、 《矿山安全法》 对已经成熟的法规的吸收由于 《矿山安全法》 制定的时间较早，并且当时处在计划经济向市场经济的过渡时期，当时的许多规定，现在看来很多方面粗糙、空洞甚至是空白。因此，二十年来的实践中出现了许多法规、规章的规定，并且已经被实践证明是可行的，应该把这些上升为法律，或者上升到上位法，以利于安全生产的发展和安全生产的法治建设。这些主要有：
1.矿山生产企业的市场准入制度
2011年以来，各有关产煤省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团认真贯彻落实国务院关于“十二五”期间进一步深化煤矿整顿关闭和强化煤矿安全生产工作的指示精神，依法关闭不符合安全生产条件的煤矿，取得了显着成绩。 《矿山安全法》 应增加市场准入基本条件的条款和矿山安全生产许可制度的条款，严格煤矿企业安全准入制度，对不符合条件的企业一定要拒之门外，已进入的要坚决取缔。
2.矿山企业决策机构的法律责任制
矿山企业决策机构，主要是对非国有矿来说，决策机构对采矿的安全投入情况、矿长的人选以及法律法规的执行等所有企业行为起着决定作用，很多情况下非执行人所能改变。因此，只有让决策机构、决策人承担了责任，特别是刑事责任，才能使决策人真正认识到法律的存在，并使更多的矿山实际控制人 （包括收益人） 畏惧法律，进而遵守法律。不少法规规章已经扩大了责任主体的范围。
3.煤矿企业安全生产风险抵押金制度和举报制度
（1） 《生产安全事故报告和调查处理条例》 中罚款处罚暂行规定，无论对赔偿受害人还是制约矿主方面，都起到了良好的作用，可惜整个规定总共只有十九条，法律位阶低。应完善 《煤矿企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》，并提升其立法位阶。并在 《安全生产法》 中体现矿山企业安全生产风险抵押金制度，明确矿山企业安全生产风险抵押金制度存储安全生产风险抵押金的责任主体及其法律责任。
（2） 《矿山安全法》 应当增加矿山安全事故民事责任条款。在安全生产中，民事赔偿责任主要是因为矿工生命健康权益受到侵害，煤炭企业因此而承担的侵权赔偿责任。矿工的生命权与健康权依法受到法律保护，这为宪法、民法特别是 《侵权责任法》 所确认。作为行业安全法， 《矿山安全法》 也应该增加相应条款，明确规定矿山企业的民事赔偿责任，并且与矿山劳动安全风险抵押金制度相衔接。
（3） 《矿山安全法》 应当吸收对举报者予以奖励的制度。如何打破矿主们精心编制的关系网，如何打破钱权勾结的利益链，靠群众举报是个有效的手段。因为利益不可能收买所有的知情人、受害人。国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局于2012年8月5日通报了四起重大瞒报事故，其中7月4日湖南省耒阳市三都镇茄莉冲新井一起水害事故和7月26日山西省阳泉市盂县玉泉煤业有限公司发的瓦斯事故都是靠群众举报才得以及时救援，避免了更大的损失。
〔2〕因此，对举报者给予奖励应当成为一项法律制度。
三、建立统一、科学的矿山安全培训制度
煤矿是高危行业，也是一个艰苦而且收入低的行业，难以吸引和留住人才，因此，从业人员素质偏低。煤矿生产专业技术人员也严重不足。小型煤矿员工90%为农民合同工，多数乡镇煤矿几乎没有安全技术人员，一些小煤矿矿长根本不懂安全生产知识，缺乏安全管理能力，更缺乏法律规范意识。因此，良好的培训是矿山安全生产的根基。
一是关于培训机构。为了避免从业人员的培训流于形式，应当改变 《生产经营单位安全培训规定》 中“生产经营单位除主要负责人、安全生产管理人员、特种作业人员以外的从业人员的安全培训工作由生产经营单位组织实施”和“具备安全培训条件的生产经营单位，应当以自主培训为主”〔3〕的规定，从业人员应当由具有相应资质的培训机构进行培训。
二是在培训对象上，不仅新的职工要参加培训，也要重视老职工的安全技术进修培训。事故隐患理论调查的结论是：在煤矿业，年龄为31-40岁，工龄为11-20年的人员发生事故的比例较大，所以，不能放松对所谓老职工的培训。
三是对违反 《矿山安全培训条例》 行为的处罚较轻，明显已不适应现在中小矿山对从业人员培训的乱象，“未按照本规定对井下作业人员进行安全培训的，责令限期改正，处10万元以上50万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿”.〔4〕
四、健全安全监管监察体系，强化安全监察职能
按照我国现行的安全生产监督监察体系，分为监督管理和执法监察两个系统。监督管理系统则比较复杂，需要进一步理顺关系，发挥各自的作用；执法监察系统需要强化其职能，加大执法的规范和执法的力度。
1.加强矿山安全监督职能
首先，根据 《矿山安全法》 第三十三条规定，县级以上各级人民政府劳动行政主管部门对矿山安全工作行使监督职责。按照我国劳动法规定，工会本来就有权监督所在单位执行劳动法的情况。而矿山安全法，应该属于劳动法中安全卫生与生产的体现。 《煤矿安全监察条例》 第六条的规定，煤矿安全监察应当依靠煤矿职工和工会组织。所以工会有权利，也有责任监督矿山企业严格遵守矿山安全法规，通过参与各种检查和矿难的调查活动来保护矿工的生命和健康安全。因此，应当赋予工会安全法规执行检查权和矿山安全事故调查权，允许工会对此两项的检查结果独立发表意见并在媒体上披露。
其次，保持生产单位内部安全生产管理机构及安全生产管理人员行为的独立性和公正性。问题还在于，随着经济、行政体制的改革，国家设立安全生产监管总局和煤矿安全生产监察局以后， 《矿山安全法》 仍应当赋予劳动行政部门和工会对安全生产管理参与、监督、评价权利，以及对事故的调查和处理的参与和发表意见的权利。
2.加强矿山安全监察职能，加大执法力度
第一，明确联合执法机制，加大处罚力度。对于具有普遍性的安全问题或者严重的违法生产单位以及重大的安全生产事故，一个监管监察部门是不能快捷高效彻底地处理问题的。各级安全监管监察部门能够指导协调、监督检查有关部门落实安全监管职责，形成安全生产综合监管与行业 （专项） 监管相结合的执法工作模式，有利于形成严密高效的全国安全生产行政执法网络。〔5〕
第二，建立监察员岗位轮换制度和回避制度。长期以来，由于一个监察员固定在一个煤矿进行监督检查，这不利于对矿区作出独立客观的评价，使监督检查失去应有的效力作用。矿山企业的矿工，如果认为监察员会影响到监察结果的公平公正，也可以提出请求，要求该检查人员回避。〔6〕因此，监察员应轮流换岗，有利害关系的，应进行回避，确保监察公平公正。
五、强化矿山安全生产监督管理的运作机制
“机制”一词用在社会管理上，是指一个工作系统的组成部分之间相互作用的过程和方式，以及各个部分变化的相互联系。机体是以一定的运作方式把事物的各个部分或者叫组成要素联系起来，使它们协调运行而发挥作用。机制就是系统的要素之间相互作用彼此联系的制度。因而机制从属于制度。
一个体制能否有效地运转，并且按照设定的方式运转，达到制定者的目的，关键是体制内部的运转启动机制，即体制内部的各个因素启动体制运转的权利、机会、方式、后果，这些都需要制度予以设定。具体的矿山安全生产的监督制度的启动机制，要从整个矿山安全生产的监督体系的参与者分析。
其一，矿山生产一线的劳动者。矿山工人是矿山安全生产管理制度的直接受益者，是矿山生产事故的直接受害者。他们理应是安全生产监察管理制度的积极推动者，但是由于自身认识水平的局限以及就业需求的弱势地位，往往忽略安全制度的设立和执行。所以对矿山工人的培训应当包括提高工人安全生产意识的内容以及提高工人主人翁意识的内容；制度设计上应当有矿工对安全生产监察制度参与制定的权利；对其他人员违反安全生产制度的检举的权利；对发生矿难予以上报、检举、控告的权利；还应当包括对参与、检举、控告有功人员的奖励以及其他激励制度。
其二，矿山企业及其矿主。从利益最大化的角度分析，依法对矿山生产的安全投入，会增加企业成本，减少矿主的收益，所以矿主会想方设法减少对安全的投入，或者延长设备使用期限和增加工人劳动强度和时间。但如果安全投入不足，事故几率增加，事故损失、赔偿和处罚使矿主受益减少，则矿主在这个认知的前提下会选择增加安全投入。因此，迫使矿主推动安全生产体制的因素除去对社会和劳工负责的良知外，就是足额赔偿、加重处罚、从严制裁。但目前我国这几方面的力度明显不足。煤矿企业安全生产风险抵押金制度以及加重刑事责任制度就发挥着很好的作用，应当为矿山安全法所吸收。
其三，安全生产管理机构及其人员。对于矿山生产中负责安全生产管理人员及其技术人员，要制定并落实严格的生产责任制。安全生产管理机构及其人员规避安全生产制度的消极方面是偷工减料、消极懒惰、麻痹大意；其积极因素是主人翁的责任感，自身安全及获得更高的经济效益。因此，法律应当充分体现对这些人员责任追究，奖勤罚懒，以及给予其抵制和举报矿主在投资及管理方面的安全隐患的行为以奖励。
其四，对于中介机构，要制定并贯彻“谁评价，谁负责”,“谁评审，谁负责”,“谁检测，谁负责”的原则，〔7〕健全中介机构责任追究制度。中介机构提供的意见和数据对矿山工程和设备的安全意义重大，但由于是高技术高专业性劳动，表面看上去都是很轻松的劳动付出，却获得较高的酬金，如没有严格的责任追究和赔偿制度，中介机构及其人员往往认识不到自己的责任，容易做出虚假报告，造成安全隐患。因此，法律应严格追究中介机构弄虚作假的法律责任，包括刑事责任。
其五，政府及监管监察机构及其人员。监管监察机构及其监察人员是安全管理制度落实的主要方面，其主导作用。
监察人员履行监察行为的动因首先应当是对其法定职责的高度觉悟以及为国为民、大公无私的高尚情怀。其次是避免责任追究，即不能依法履行监管职责时出现事故时，要受到依法追究责任，包括行政责任和刑事责任。第三是依法履行监管职责者追求报偿，包括奖励和晋升。如果监管缺位时并不受到追究，奖励和晋升并不依据个人的实绩，则不能激励监管人员依法履行监管监察的职责的积极性。
通过以上分析，启动监管监察制度运转的机制要素中，各参与人员的思想认识程度和觉悟水平都是主要的，其次是在奖罚均呈加重基础上的责任明确，奖罚到位，公平公正。否则，再严格完善的书面监察制度难以变为安全生产的现实。
参考文献：
[1] 曹明德，赵爽。略论我国矿山安全法律制度的完善 [J] .中国人口·资源与环境，2008 （2）：193-199.
[2] 国家安全监管总局、国家煤矿安监局。关于近期几起煤矿迟报瞒报事故情况的通报 [Z] .2012-08-05.
[3] [4] 国家安全生产监督管理总局。生产经营单位安全培训规定 [Z] .2006-01-17.
[5] 国家安全监管总局。关于进一步深化安全生产行政执法工作的意见 [Z] .2012-12-31.
[6] 欧阳杉。对我国矿难频发的思考 [J] .云南大学学报法学版，2006 （2）：107-110.
[7] 赵铁锤在规范煤矿“六证”颁证及管理工作座谈会上的讲话 （摘要） [DB/OL] .
