近几年来，随着《湖南省行政程序规定》《湖南省规范行政裁量权办法》《湖南省规范性文件管理办法》等地方性法规的颁布和实施，行政处罚更加规范更加合理，“同事不同罚”“顶格处罚”等滥用行政处罚权的现象迅速减少，行政执法部门和工作人员的执法能力和执法水平得到迅速提高，行政执法权威得到快速提高，“法治湖南”的进程更快。与此同时，我们在调研中发现，各省直单位、各市县执法部门纷纷出台行政处罚自由裁量权基准，但是许多单位和个人却不清楚到底哪些部门和机关颁布了行政处罚自由裁量权基准，这些基准的内容是什么，到哪里查找等，部分行政执法部门的工作人员乱执法的现象依然存在。本文试就我省行政处罚自由裁量权基准编制与执行中存在的问题及解决对策略作探讨。
一、现有行政处罚裁量权基准中存在的主要问题
（一）编制中的问题
1.行政处罚自由裁量基准繁多一是具有行政处罚职能的各省直机关相继编制和颁布裁量权实施办法及其裁量基准。如《湖南省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权实施办法》、《湖南省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权参照标准》、《湖南省地方税务局规范税务行政自由裁量权执行基准》、《湖南省质量技术监督行政处罚自由裁量权基准》、《湖南省农业行政处罚自由裁量权基准》等等。二是同一部门，省、市、县三级机构先后颁布裁量权基准。以城市管理和行政执法局行政处罚自由裁量权基准为例，全省各市州都有，各市州所辖的县、自治县、市辖区、不设区的市等县级机构也颁布了。例如郴州市，所辖1”个县、区（资兴市尚未设立城管局），基本都编制和颁布了本辖区的城市管理和行政执法局行政处罚自由裁量权基准。但是，到目前为止，全省有哪些机关和部门颁布了行政处罚自由裁量权实施办法和基准，还有哪些机关和部门应当颁布却没有颁布的，公众无从查阅和知晓。
2.基层机关和部门编制的裁量权基准大同小异以我省的农业部门为例，省农业厅编制和颁布了《湖南省农业行政处罚自由裁量权基准》,各市和各县农业局编制和颁布了《农业行政处罚自由裁量权基准（种植业部分）（试行）》.由于同一市所辖的县、区农业经济发展状况没有实质性区别，管理的权限、范围、内容等也基本相同。各县级农业行政处罚自由裁量权基准相同之处较多，不同之处就是没有体现出本地的特色。办事单位和群众到不同的县、市、区，都必须熟悉当地的农业行政处罚自由裁量权基准，既增加了地方行政机关编制基准、宣传基准等工作量，又增加了农民熟悉各地农业行政处罚自由裁量权基准的时间和精力。
3.经济和社会发展情况相近的县级基层机构对同一行政违法行为编制和执行不同的裁量权基准以农业行政处罚自由裁量权基准（种植业部分）为例，同样是处罚违法生产、经营假、劣种子行为，认定依据都是《种子法》第四十六条，处罚依据都是《种子法》第五十九条，但是，不同的县处罚的基准不一样。《祁东县农业行政处罚自由裁量权基准<种植业部分>》执行三个基准，《临武县农业行政处罚自由裁量权基准（种植业部分）（试行）》执行五个基准。如果同一个人分别在这两个县从事情节相同的生产、经营假、劣种子违法行为，将合法但不合理地受到不同的处罚，即“出现同案不同罚”、“同事不同办”的情况。这既容易影响法律公平公正的形象，也容易给不法分子规避法规“钻空子”的机会。
4.少数行政处罚基准的自由裁量空间仍然较大《湖南省质量技术监督行政处罚自由裁量权基准》对违反《特种设备安全监察条例》第十四条的规定，情节较重的，处罚基准是，予以取缔，没收非法制造的产品，责令恢复原状或者责令限期由取得许可的单位重新安装、改造，处2”万元以上3《万元以下罚款。《湖南省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权参照标准》对违反《中华人民共和国合伙企业法》第九十三条和《合伙企业登记管理办法》第三十七条的规定，提交虚假文件或者采取其他欺骗手段，情节严重的，处罚基准是，撤销企业登记，并处以五万元以上二十万元以下的罚款。对违反《直销管理条例》第四十三条的规定，情节严重的，对直销企业，处以十万元以上三十万元以下的罚款，吊销有违法经营行为的直销企业分支机构的营业执照；对直销员，责令直销企业撤销其直销员资格。《湖南省地方税务局规范税务行政自由裁量权执行基准》规定，不缴或者少缴税款金额在100万元以上的，处不缴或者少缴税款1倍以上《倍以下的罚款。逃避、拒绝或者以其他方式阻挠税务机关检查的，有不依法接受税务检查的其他情形的，由税务机关责令限期改正，对在规定期限内改正的，不予处罚；逾期仍未改正的，处2000元至《万元的罚款等等。如此大的自由裁量空间容易导致滥用行政执法权、执法不公等现象产生。《对涉及生命健康安全的行政违法》行为处罚不力《湖南省质量技术监督行政处罚自由裁量权基准》第五节规定了《<中华人民共和国食品安全法>行政处罚裁量基准》,其中对于危害食品安全的生产、经营、检验、运输等行为，主要是处以经济制裁，只有情节严重的，才可能处以吊销许可证。这样的处罚力度难免不给假冒伪劣食品和有毒有害食品的生产者、经营者、检验者等壮胆提气。
（二）执行中的问题
1.违规处罚《湖南省道路交通技术监控工作规范》,明确规定，在测速路段应当设立醒目的“前方测速”或“进入测速路段”等警示标志牌，但不需告知具体位置；实施测速一般不得在限制时速》”公里以下的路段进行。确需测速的，应当提前1《日向社会公布测速原因及理由。交通安全隐患消除后，应立即停止测速等。《湖南省规范行政裁量权办法》第三十条规定，行政机关应当采取发布信息、提醒、建议、引导等行政指导方式，预防公民、法人或者其他组织可能出现的违法行为。严禁行政机关采取利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当方式，致使公民、法人或者其他组织违法并对其实施行政处罚。我省一些地级市的环城大道，限速》”公里，但是，依然测速且时常采用隐蔽的方式测速，有的甚至将测速地点选择在下坡地段，测速仪摆放在树丛旁边。
2.粗暴处罚 近年来，各级行政机关都在倡导和践行文明执法、人本执法等，但是，受执法人员素质等因素影响，在交通秩序管理、城市街道管理、违章建筑拆除等过程中，横蛮执法、粗暴执法等现象仍然时有发生，极大地损害政府的形象和威信。
3.以罚代法 执法人员重经济处罚，轻其他行政处罚。这种现象在许多执法部门中都存在。
二、问题产生的原因
（一）省级行政法规的有些规定过于刚性《湖南省规范行政裁量权办法》第十二条规定，“实行行政裁量权基准制度”“县级以上人民政府应当组织本行政区域内享有行政裁量权的行政机关，对法律、法规、规章和规范性文件中可以量化和细化的行政裁量权的内容进行梳理，并制定行政裁量权基准。”于是乎，所有县级以上人民政府中享有行政处罚自由裁量权的行政机关，无论是否有必要，是否可以直接适用上级机关已有的裁量基准，一律编制本级机关的裁量基准。
（二）执法经济作崇 受人员编制等因素的影响，许多执法部门都聘请了大量的协议工（临时工），例如某地级市城管局有三分之一的成员是临时工，他们的工资需要用人单位自己解决，加之地方政府给予执法部门的经费本身就不足，于是，创收成为执法部门的工作重点之一，许多执法部门将创收多少与领导和员工的奖金、福利、考核、提职加薪等挂钩。受利益的驱动，许多执法部门及执法人员重罚轻法，以罚代法。
（三）执法人员的素质参差不齐 一方面，执法部门编制内的工作人员管理者的角色意识很强，服务者的角色意识淡薄。市政务中心推出一系列改革措施，工作标准高，有些部门的工作人员便直呼“公务员也是人”等委屈。另一方面，执法部门的协议工起点低，基本上没有行政法律专业知识，也没有社会管理方面的专业知识，只是在上岗前接受聘用单位短暂的执法培训。例如，某市城管和行政执法局XX执法支队招聘3”名城管协管员，其报名条件是，拥护中国共产党的领导，热爱社会主义，热爱城市管理工作，思想积极上进，有良好的政治素质和品行，本人无违法犯罪记录；具有高中以上文化程度，具备一定的口头和书面的表达能力；男性，年龄在2”周岁以上3《周岁以下；身体健康，五官端正，无残疾、无纹身，裸眼视力1.”以上，身高1.7”米以上。许多执法人员不是注重提高自身的业务素质、改进工作方法，而是信奉“以恶压恶”“以暴制暴”“以讹扼讹”,败坏政府形象。
三、汇编全省的行政处罚自由裁量权基准，规范行政执法行为
（一）编制《湖南省行政处罚自由裁量权基准汇编》.可以分两步走，第一步编制出我省行政处罚自由裁量权基准汇编目录，理清各级行政部门编制行政处罚自由裁量权基准的状况。接下来，再汇编全省的行政处罚自由裁量权基准。
1.同一区域范围内，除民族区域自治地和特殊区域外（如长株潭、大湘南），同一行政行为，尽可能保持其执法标准的统一。《湖南省行政程序规定》第91条第三款规定上级行政机关已经制定裁量权基准的，下级行政机关原则上不再制定适用范围相同的裁量权基准。第92条规定，行政机关制定裁量权基准，应当根据经济、社会、文化等客观情况的地域差异性。
《湖南省规范行政裁量权办法》第7条规定，行政机关在法定权限内起草地方性法规草案、制定政府规章和规范性文件，对已经设定且不合理的，应当依照法定权限和程序进行清理，及时修改或者废止。
2.对现有的自由裁量空间仍然较大的行政处罚基准进一步细化，将裁量空间控制在三万元以内，最多不超过五万元。湖南省规范行政裁量权办法第八条规定，行政机关在法定权限内起草地方性法规草案、制定政府规章和规范性文件，应当对行政权力的行使主体、条件、种类、幅度等要素作出具体、明确规定，尽可能减少行政裁量权空间。
3.从重处罚涉及人的生命健康安全的行政违法行为。对一切从事危害人们的生命健康安全的行政违法行为，适用吊销生产经营许可证，并处经济处罚，让生产经营者不敢轻易以身试法。
（二）建立《湖南省行政处罚自由裁量权基准汇编》电子发布平台。现有的湖南省人民政府门户网首页建有“服务信息查询”栏目，该栏目下的“实用信息查询”条目下设置了“执法信息查询”--“行政执法依据查询”--“湖南省行政执法依据管理系统”,在这个管理系统中增加“行政处罚自由裁量权基准”栏目。既方便群众查阅了解全省行政处罚自由裁量权基准的内容，也是一个便捷的普法窗口。
（三）规范执法程序，全面落实行政处罚自由裁量说明理由制度。湖南省行政程序规定第73条明确规定行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。第77条规定，行政执法决定文书应当载明以下事项：（1）当事人的基本情况；（2）事实以及证明事实的证据；（3）适用的法律规范；（4）决定内容；（5）履行的方式和时间；（6）救济的途径和期限；（7）行政机关的印章与日期；（8）其他应当载明的事项。行政执法决定文书应当采用制作式；适用简易程序的，可以采用格式化文书。第78条规定，行政执法决定文书应当充分说明决定的理由，说明理由包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。行政执法决定文书不说明理由，仅简要记载当事人的行为事实和引用执法依据的，当事人有权要求行政机关予以说明。
（四）废除执法经济认真执行《中华人民共和国行政处罚法》的规定，“任何行政部门都没有权利私自处理罚没款，都要上交国库,严禁地方财政按照一定的比例将罚没款返还给行政执法部门，严禁执法部门将创收与单位和领导的绩效考核挂钩。
（五）加大财政投入，为执法部门提供必要的工作经费保障理顺行政执法部门行政执法经费保障渠道，建立责任明确、管理规范、投入稳定的经费保障机制，保障行政执法机关的工作经费和行政执法人员工资，从根本上解决部分行政执法部门自收自支、以罚养人的现状，逐步提高行政执法队伍装备水平，保障行政执法工作正常开展。
（六）加强业务培训，提高执法人员的工作水平。
行政执法人员素质高低，直接决定行政执法质量。国务院法制办副主任袁曙宏已明确提出，要严格执法人员持证上岗和资格管理制度，对行政执法人员进行一次全面清理，未取得执法资格的人员不得从事执法工作，对被聘用履行行政执法职责的合同工、临时工，应坚决调离行政执法岗位。
（七）加大行政执法宣传力度，提高社会公众知法守法的自觉性。开展多渠道，多层次的法制宣传，提高群众对行政执法内容的知晓度，重视向执法相对人宣传与生活息息相关的行政法律法规，提高行政执法的社会满意度，为行政执法营造良好的社会环境。
注释：
1.临武县农业行政处罚自由裁量权基准（种值业部分）（试行）》第一章《中华人民共和国种子法》第一条。
2.祁东县农业行政处罚自由裁量权基准3种植业部分4》第一章《中华人民共和国种子法》第一条。
3.湖南省质量技术监督行政处罚自由裁量权其准》第五节《3中华人民共和国食品安全法4行政处罚裁量基准》第一、二、三、四、五条。
4.袁曙宏：深化行政执法体制改革，见《光明日报》”13年11月27日。
